DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO SOCIAL
ADRIANE FÁTIMA DE BONI
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL EM CIDADES MÉDIAS DO RIO
GRANDE DO SUL
IJUÍ – RS 2019
ACCONTABILITY E CONTROLE SOCIAL EM CIDADES MÉDIAS DO RIO
GRANDE DO SUL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento Regional.
Orientador: Professor Dr. Airton Adelar Mueller
IJUÍ – RS 2019
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
ACCONTABILITY E CONTROLE SOCIAL EM CIDADES MÉDIAS DO RIO
GRANDE DO SUL
elaborada por
ADRIANE FÁTIMA DE BONI
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento Regional
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Airton Adelar Mueller (UNIJUÍ): ___________________________________ Prof. Dr. Vilmar Antônio Boff (URI): ________________________________________ Profª. Drª. Vera Lucia Spacil Raddatz (UNIJUÍ):_______________________________
Dedico esta dissertação a todas as pessoas que me apoiaram durante a realização deste Mestrado, especialmente meu companheiro, Nelson, e meus familiares, que sempre me incentivaram na busca de conhecimento e aprendizado.
Um trabalho de mestrado é uma longa viagem, que inclui uma trajetória permeada por inúmeros desafios, tristezas, incertezas, alegrias e muitos percalços pelo caminho. Apesar do processo solitário a que o investigador está destinado, reúne contributos de várias pessoas, indispensáveis para encontrar o melhor rumo em cada momento da caminhada. Trilhar este caminho só foi possível com o apoio, energia e força de várias pessoas, a quem dedico especialmente este projeto, que me proporcionou, mais do que a busca de conhecimento técnico e científico, uma lição de vida.
Gostaria de agradecer primeiramente a Deus por ter me dado saúde e capacidade para concluir este trabalho, pois sem ele nada disso seria possível.
Deixo também minha gratidão a todas as pessoas que contribuíram com o precioso apoio nessa trajetória para minha formação acadêmica.
Agradeço em especial ao meu orientador, Professor Doutor Airton Adelar Mueller, por toda a paciência, empenho e sentido prático com que sempre me orientou neste trabalho e em todos aqueles que realizei durante os seminários do mestrado. Muito obrigada por me ter corrigido quando necessário sem nunca me desmotivar.
Desejo igualmente agradecer aos professores, funcionários e colegas do Curso do Mestrado em Desenvolvimento Regional da Unijuí, cujo apoio e amizade estiveram presentes em todos os momentos, sempre prestativos, além dos docentes de outros departamentos da instituição. Agradeço aos Gestores, Contadores, presidentes de Controle Interno e Coordenadores dos Conselhos Municipais das cidades pesquisadas, que aceitaram participar das entrevistas para delinear a pesquisa dessa dissertação, disponibilizando tempo para esse compromisso.
Por último, quero agradecer à minha família e amigos pelo apoio incondicional que me deram, em especial aos meus pais (in memoriam) por me terem dado educação, valores e por me terem ensinado a andar e incentivado sempre a estudar. A vocês, amor eterno. Familiares e amigos que me acompanharam durante a caminhada acadêmica e ao longo da elaboração deste trabalho. Ao meu companheiro, Nelson, por ter caminhado ao meu lado, pela sua paciência, compreensão e ajuda prestada na elaboração desta dissertação. Nada disso teria sentido se vocês não existissem na minha vida.
Com vocês todos, divido a alegria desta experiência! Ninguém vence sozinho... OBRIGADA A TODOS!
Quando não souberes para onde ir, olha para trás e sabe pelo menos de onde vens” (Provérbio africano).
O presente trabalho é uma investigação sobre as cidades de porte médio e suas práticas de gestão embasadas no controle social e na accountability. A pesquisa foi desenvolvida no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. O tema é de grande interesse para países como o Brasil, que oferece imensas possibilidades de crescimento, mas que também enfrenta os desafios da melhoria da gestão pública. O problema de investigação é delinear a maneira como os gestores de quatro cidades de médio porte da região Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul entendem os conceitos e a aplicação da accountability e do controle social em suas rotinas de gestão. Partimos da definição conceitual, abordando primeiramente as concepções sobre as cidades de porte médio. Na sequência, definimos, com base na bibliografia da área, controle social e accountabiliby. Também descrevemos, no capítulo seguinte, o histórico dos municípios que compõem o nosso corpus de análise: Cruz Alta, Ijuí, Santa Rosa e Santo Ângelo, todos situados no estado do Rio Grande do Sul. A análise empírica é feita com base na Análise de Conteúdo das entrevistas conduzidas com os gestores dos municípios nomeados. Nesse ponto, analisamos o teor das falas dos entrevistados, sua percepção sobre o tema do controle social e da accountability, bem como sobre aspectos correlatos, como a participação social e a transparência da gestão. Reunimos as percepções recorrentes em dois grupos, aproximando semelhanças e diferenças trazidas pela análise. Percebe-se que as concepções são variadas e refletem o lugar de fala dos entrevistados, bem como as tensões inerentes a esses lugares. Contudo, também se percebe a partir das falas que o controle social e accountability confluem para o aprimoramento da gestão nas cidades de porte médio. As práticas tendem a observar o que a lei determina, no sentido de mais transparência e acesso à informação. A participação popular nas assembleias ainda é um ponto a aprimorar, conforme a percepção dos gestores.
Palavras-chave: Cidades médias; Desenvolvimento Regional; Controle Social; Accountability.
The present work is an investigation about the medium size cities and their management practices based on social control and accountability. The research was developed in the Postgraduate Program in Regional Development, in the line of research Public Policies and Social Management, of the Northwest Regional University of the state of Rio Grande do Sul. The theme is of great interest to countries such as Brazil, which offers immense possibilities for growth, but which also faces the challenges of improving public management. The research problem is to outline how managers of four medium-sized cities from the northwest region of the state of Rio Grande do Sul understand the bringing together similarities and differences brought by the analysis. It is noticed that concepts and application of accountability and social control in their management routines. We start from the conceptual definition, first approaching the conceptions about medium-sized cities. Following, we define, based on the bibliography of the area, social control and accountabiliby. We also describe, in the next chapter, the history of the municipalities that compose our corpus of analysis: Cruz Alta, Ijuí, Santa Rosa and Santo Ângelo, all located in the state of Rio Grande do Sul. Empirical analysis is done based on the Analysis of Speech of the interviews conducted with the managers of the named municipalities. At this point, we analyze the content of the interviewees' speeches, their perception on the theme of social control and accountability, as well as related aspects such as social participation and management transparency. We gather the recurrent perceptions in two groups, the conceptions are varied and reflect the place of speech of the interviewees, as well as the tensions inherent to these places. However, one can also see from the speeches that social control and accountability converge to the improvement of management in medium-sized cities. Practices tend to observe what the law dictates in the sense of more transparency and access to information. Popular participation in assemblies is still a point to improve, as perceived by managers.
Figura 1 - Mapa do Rio Grande do Sul Hierarquia Urbana (REGIC 2007) ...22
Figura 2 – Região Noroeste entre as Mesorregiões do Rio Grande do Sul ...41
Figura 3 – Mapa de Cruz Alta ………...42
Figura 4 – Mapa de Ijuí...49
Figura 5 – Mapa de Santo Ângelo ...54
Figura 6 – Mapa de Santa Rosa ...57
Quadro 1 - Controladores e tipos de responsabilização ...27
Quadro 2 - Accountability e Controle Social: Categorias e critérios de análise ...37
Quadro 3 – Síntese dos resultados: categoria Accountability e Controle Social seus critérios de análise e comparativo entre os municípios...109
CF – Constituição Federal
CGU - Controladoria-Geral da União
CLAD - Conselho Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento COMUDE – Conselho Municipal de Desenvolvimento
COMRURAL – Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural COREDEs – Conselhos Regionais de Desenvolvimento
FEMA - Faculdades Integradas Machado de Assis FMI – Fundo Monetário Internacional
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico RFP – Região Funcional de Planejamento
RREO – Relatório Resumido da Execução Orçamentária RGF – Relatório de Gestão Fiscal
1 INTRODUÇÃO...12
2 CIDADES MÉDIAS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: ENTRE A ACCOUNTABILITY E O CONTROLE SOCIAL...17
2.1. DESENVOLVIMENTO REGIONAL E O PAPEL DAS CIDADES MÉDIAS...18
2.2 ACCOUNTABILITY E GESTÃO PÚBLICA TRANSPARENTE ...23
2.3 CONTROLE SOCIAL E EFETIVIDADE DO SETOR PÚBLICO ...30
2.4 CATEGORIAS E CRITÉRIOS DE ANÁLISE ...36
3 CIDADES MÉDIAS NO NOROESTE DO RIO GRANDE DO SUL: RECONSTRUÇÃO SÓCIO-HISTÓRICA ...41
3.1 CRUZ ALTA ...42
3.2 IJUÍ ...48
3.3 SANTO ÂNGELO ...53
3.4 SANTA ROSA ...56
4 ACCOUNTABLITY E CONTROLE SOCIAL EM CIDADES MÉDIAS DO RIO GRANDE DO SUL: OS CASOS DE CRUZ ALTA, IJUÍ, SANTO ÂNGELO E SANTA ROSA ...63
4.1 ACCOUNTABILITY NOS MUNICÍPIOS SELECIONADOS ...63
4.1.1 Cruz Alta ...63
4.1.2 Ijuí ...66
4.1.3 Santa Rosa ...69
4.1.4 Santo Ângelo ...72
4.1.5 Síntese sobre accountability ...75
4.2 CONTROLE SOCIAL NAS CIDADES PESQUISADAS ...77
4.2.1 Cruz Alta ...77
4.2.2 Ijuí ...82
4.2.3 Santa Rosa ...91
4.2.4 Santo Ângelo ...95
4.2.5 Síntese sobre controle social ...101
4.3 SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS ENTRE OS MUNICÍPIOS EM ESTUDO ..103
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...112
6 REFERÊNCIAS ...115
APÊNDICES...126
APÊNDICE A - Roteiro das entrevistas realizadas com os gestores(prefeitos) das cidades médias do RS
APÊNDICE B - Roteiro das entrevistas realizadas com o contador geral das cidades médias do RS
APÊNDICE C - Roteiro das entrevistas realizadas com o presidente do controle interno das cidades médias do RS
APÊNDICE D - Roteiro das entrevistas realizadas com os conselheiros das cidades médias do RS
“Se queres ser universal, começa por pintar a tua aldeia.”
A frase é de Tolstói, autor russo do séc. XIX que ficou conhecido por obras como Guerra e Paz. Ela traduz de forma precisa um truísmo: conhecemos melhor e falamos com mais propriedade daquilo que está próximo.
Nesse sentido é que no presente trabalho deitamos nosso olhar sobre o tema das cidades médias - grosso modo, aquelas que fazem a ligação entre as cidades de pequeno porte e as metrópoles - e o tema da gestão pública. Vivemos nelas, encaramos suas potencialidades e seus problemas no dia a dia. Queremos, portanto, entender como seus gestores concebem e utilizam as ferramentas de controle de que dispõem para gerir esses espaços.
A discussão acerca do conceito de cidade média é assim o ponto de partida da presente investigação. Ela nos ajuda a compreender a dimensão do fenômeno, por meio dos trabalhos de pesquisadores que analisaram previamente o assunto (STEINBERG; BRUNA, 2001; 2005; SPOSITO, 2007).
Entendemos que a dimensão ocupada pelas cidades médias ainda precisa de mais atenção dos estudiosos da região noroeste do Rio Grande do Sul (RS). Ainda que os estudos em nível nacional e internacional tenham avançado, resta muito a fazer em nível local e regional. Isso porque o potencial de desenvolvimento que se concentra nos centros médios é imenso. Num país continental como o Brasil, e que ainda concentra boa parte da população no litoral e nas metrópoles, os esforços no sentido de interiorizá-lo representam um avanço necessário, e que tende a distribuir a riqueza de maneira mais equitativa por todo o território nacional (SPOSITO, 2006; 2007).
Dados recentes (IBGE, 2007; 2008; 2017) mostram que parte expressiva da riqueza nacional tem sido produzida nos centros menores e nas cidades de médio porte, que acabam se transformando em referência para a região do seu entorno.
Mas o desenvolvimento não ocorre de forma automática. Os fatores ligados à gestão têm se mostrado essenciais para garantir o crescimento econômico e social. Eis por que nos debruçamos também sobre eles. Para garantir que haja crescimento sustentável – ou seja, um crescimento que não exaure os recursos disponíveis no longo prazo – é preciso que haja um olhar atento sobre a conduta do gestor, sobretudo quando estamos tratando da coisa pública.
A confiabilidade da gestão é um dos temas mais importantes das discussões sobre desenvolvimento. O poder de decisão do gestor marca as realizações que podem impulsionar a economia e dar novo vigor às relações sociais. Daí a necessidade de manter um olhar atento sobre a gestão, que pede por formas cada vez mais efetivas de controle por parte dos interessados.
Neste trabalho, partimos da problemática atinente à gestão pública, tomando como ponto de partida o conceito de accountability: a necessidade de o gestor prestar contas de seus atos, de maneira ética e de forma permanente. Diversos autores têm se dedicado ao tema da accountability (CAMPOS, 1990; O’DONNELL, 1998; SPINOZA, 2012). É a partir dessas diferentes concepções que firmamos o entendimento sobre o assunto, que se desdobra em outro aspecto que lhe serve de contraponto: o controle social (VALE, 2008; ZAMBOM, 2013; GOMES, 2015). Este, tomado como a concretização de mecanismos de participação, avaliação e cobrança dos atos da gestão pública, permite dar efetividade ao monitoramento da gestão.
Nos últimos anos, cresceu em nosso país a preocupação com a transparência e a eficácia da gestão pública. A Constituição Federal de 1988 é uma das grandes balizas deste processo, ao consolidar entre os princípios da administração pública a transparência e a eficácia (art. 37), que serviram de esteio para a legislação infraconstitucional que desde então foi sendo elaborada e hoje serve como guia para o gestor público.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um dos exemplos do marco legal regulatório que reforça a ideia de uma gestão pública responsável, mas há outros, como a Lei das Licitações, a Lei dos Crimes da Administração Pública. Em todas elas está marcado o esforço de profissionalizar e otimizar a atuação do gestor, de dar visibilidade aos atos da gestão pública e de punir os eventuais desvios de conduta.
Neste trabalho, partimos da percepção dessa cultura de transparência e eficiência, para interrogar de que forma estão sendo conduzidas as gestões em cidades médias do estado do Rio Grande do Sul. Indagamos, como problema de pesquisa, a seguinte questão: De que forma os gestores das cidades médias Cruz Alta, Ijuí, Santa Rosa e Santo Ângelo percebem e adotam as ferramentas da accountability e do controle social em sua práxis?
Os objetivos do trabalho foram traçados para responder a essa pergunta, tomada como fio-condutor de nossa investigação. Eis como eles foram elaborados:
Objetivo geral
Investigar como a accountability e o controle social têm sido efetivados e percebidos pelos gestores de quatro cidades de médio porte da Região Noroeste do RS.
Objetivos específicos
- Abordar os conceitos de cidade média, de accountability e de controle social - Descrever em termos históricos e sócio-econômicos quatro cidades médias do estado do Rio Grande do Sul – Cruz Alta, Ijuí, Santo Ângelo e Santa Rosa
- Analisar como os gestores de tais cidades entendem e avaliam a accountability e o controle social em suas práticas de gestão
Sobre a metodologia
A metodologia consiste em análise comparativa, amparada na descrição do corpus e na Análise de Conteúdo das entrevistas com gestores, contadores, controlador interno e presidentes de conselhos dos municípios sobre accountability e controle social. O método comparativo permite confrontar dados em torno de algumas constantes de análise: como se aproximam ou se afastam dessas constantes denota a qualidade das percepções dos gestores.
O trabalho, na fase de verificação empírica, consiste em uma análise comparativa entre os municípios, a partir dos parâmetros conceituais da accountability e do controle social. Verificamos de que forma os gestores concebem e aplicam em suas práticas de gestão os conceitos de accountability e de controle social.
Os dados são analisados com base na técnica de Análise de Conteúdo (BARDIN, 2009), que consiste na verificação das recorrências encontradas no corpus em termos quantitativos e qualitativos. De cada um dos municípios, verificamos em que medida os gestores observam as práticas de accountability e de controle social, como eles as concebem e como percebem o impacto delas sobre a gestão.
A Análise de Conteúdo é uma técnica centrada no significado dos elementos constitutivos do corpus. Da descrição dos dados resultam as constantes que formam categorias de análise, nas quais se baseia a interpretação do analista.
Para tanto, partimos dos dados coletados por meio de entrevistas semiestruturadas com os gestores das referidas cidades. As entrevistas foram conduzidas de 2018 a 2019 e seguiram um roteiro prévio, complementado por outras perguntas, conforme o andar da conversa (Apêndices, A, B, C e D).
Nessa fase, nosso foco era perceber as formas de controle e prestação de contas que os gestores costumam utilizar em suas funções, bem como o grau de conhecimento desses mecanismos por parte do gestor público. Com isso, obtivemos os principais
elementos para realizar a análise dos dados, que foram contrastados com os conceitos estudados na revisão de literatura efetuada previamente.
As categorias de análise foram divididas em dois grandes grupos: accountability e controle social, definidas e elaborados pela autora. A primeira abrange três critérios: a prestação de contas; a responsabilização dos agentes; a responsividade. Ela implica a concepção sobre accountability, sua relação com o desenvolvimento, com a transparência, com as formas de responder às demandas sociais e com a efetiva participação social na gestão. A segunda categoria se ampara em seis critérios: transparência; mecanismos e legitimação; inteligibilidade; acompanhamento de políticas públicas; instrumentos de controle; participação dos conselheiros. Ela reúne os aspectos conceituais, a relação com o desenvolvimento, os instrumentos de controle e as formas de participação da população nos processos de gestão. De cada município, mapeamos esses elementos, compondo um quadro dos sistemas de controle da gestão.
Ao finalizar a análise, apresentamos um segmento que reúne e contrasta as informações obtidas em cada caso. Fazemos uma síntese dos resultados da investigação, traçando considerações a partir da reunião do conjunto de resultados observados em cada uma das cidades. Essa síntese prepara a comparação final entre os municípios quanto à percepção dos gestores acerca da accountability e do controle social.
A amostra analisada traz para o primeiro plano a importância de considerar a accountability e o controle social no contexto das cidades de médio porte. São fatores que têm relação direta com a qualidade dos serviços prestados pela administração pública e que variam conforme a situação analisada. Os dados nos remetem às considerações dos autores estudados, reforçando o processo cumulativo de benefícios advindos do controle da gestão, sobretudo quando se trata do interesse econômico e dos gargalos em nível de bem-estar da população.
O ambiente altamente conectado que caracteriza o cenário atual, com forte presença das mídias sociais e conexão em rede também se fez notar ao longo da análise, o que nos remete à necessidade de dar ênfase a esse fator em possíveis desdobramentos da investigação.
O roteiro de nossa pesquisa parte da definição das cidades de médio porte e de sua relação com o desenvolvimento regional, no capítulo inicial. Aqui são também definidos os conceitos de accountability e de controle social, essenciais para nossa investigação. Efetuamos a revisão da literatura sobre esses temas, trazendo as diferentes concepções dos autores que se dedicaram a eles ao longo das últimas décadas.
No capítulo seguinte, fazemos a descrição dos municípios que compõem o corpus de nossa investigação. Ele consiste nos dados de quatro cidades de porte médio – Cruz Alta, Ijuí, Santo Ângelo e Santa Rosa – do estado do Rio Grande do Sul. Aqui apresentamos as principais características dessas cidades, sempre à luz da definição de cidades de porte médio: localização, origem, formação étnica, demografia, economia, cultura compõem a gama de informações que reunimos neste ponto, para conhecer e contextualizar nosso corpus.
Na etapa seguinte, efetuamos a análise do corpus, que é constituído por entrevistas semiestruturadas com os gestores dos quatro municípios selecionados. Aqui, verificamos de que forma a accountability e o controle social operam nas práticas de gestão dessas cidades. Buscamos estabelecer correlação entre as formas de accountability e de controle e a performance da gestão pública observada nos municípios selecionados. Ao final deste capítulo apresentamos a comparação entre os municípios estudados quanto à percepção dos gestores acerca da accountability e do controle social. Nesse ponto, buscamos aprofundar a interpretação, relacionando os principais achados atinentes ao conjunto dos municípios investigados, comparando-os entre si e contrastando-os com os conceitos analisados na revisão teórica.
Por fim, apresentamos as conclusões de nosso estudo no segmento final da dissertação. Cientes de que se trata de uma contribuição que deve ser aprofundada em vários aspectos, tecemos as considerações finais, apontando caminhos para futuras pesquisas. Como principais resultados da análise, observamos que as percepções dos gestores estão marcadas pelo lugar do qual eles analisam a accountability e o controle social: o tom crítico sendo maior, via de regra, quando ocupam um lugar “de fora” da administração. Outro dado que chama a atenção, recorrente nas falas dos entrevistados, é a percepção da baixa participação popular nos processos de controle da gestão. Dado que por si só já aponta para certo descompasso entre a fala dos entrevistados e a efetividade das práticas de accountability e controle social no âmbito das cidades de porte médio que foram analisadas.
Em suma, esse é o roteiro da presente investigação. Ela enfrenta o tema do desenvolvimento das cidades médias à luz da percepção dos conceitos de accountability e de controle social por parte dos gestores de quatro cidades do interior gaúcho, e se coloca como contribuição para que se aprimorem os processos e as práticas da gestão pública.
2 CIDADES MÉDIAS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: ENTRE
ACOUNTABILITY E O CONTROLE SOCIAL
O presente capítulo aborda as principais definições de cidades médias e desenvolvimento regional apresentadas pela literatura, assim como a accountability e gestão pública transparente e o controle social e efetividade do setor público. Trata-se dos temas em que amparamos nossa pesquisa, e que por isso precisam ser definidos e analisados, para que tenhamos pleno entendimento do alcance de cada um deles.
As cidades médias podem ser entendidas como aquelas que desempenham papéis intermediários no âmbito das redes urbanas (SPOSITO, 2006), bem como aquelas que possuem o papel de articular, no âmbito regional, nacional e global, funcionando como centros de referência para os núcleos situados no entorno mais ou menos imediato (SOARES; UEDA, 2007), o que evidencia e aponta como pertinente as pesquisas sobre cidades médias para enriquecer os debates em torno do desenvolvimento regional.
Elas de fato merecem atenção especial de todo estudioso que se preocupa com a questão do desenvolvimento e das implicações que este gera na vida da população e na gestão dos agentes públicos. Situadas em algum lugar entre os grandes centros e metrópoles de um lado, e a zona rural e os municípios de pequeno porte de outro, as cidades médias têm merecido especial atenção dos estudiosos, dado o potencial que representam.
O crescimento dessas cidades é um fato bem documentado. Hélio Oliveira e Beatriz Soares (2014) mostram como o Brasil se tornou paulatinamente um país mais voltado para as cidades médias, ao longo do século XX. O boom aconteceu a partir da década de 1970, quando a população migra do campo para a cidade e especificamente para as cidades de médio porte, à medida que os grandes centros urbanos decaem em qualidade de vida devido ao inchaço populacional.
Assim, entende-se que uma política de desenvolvimento urbano e regional, com foco em centros urbanos médios, poderá fortalecer a rede urbana contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do país (MOTTA; MATA, 2009).
O desenvolvimento regional é parte da ideia de uma força que, por meio de reações em cadeia, influencia as demais atividades econômicas nos municípios. Ao se tratar do desenvolvimento regional, deve-se ter em mente a participação da sociedade local no planejamento contínuo da ocupação do espaço e na distribuição dos frutos do processo de crescimento (OLIVEIRA; LIMA, 2003). Portanto, a política de desenvolvimento poderá aproveitar a fase de expansão do crescimento econômico das cidades médias com o
objetivo de gerar externalidades positivas para todo o sistema urbano brasileiro (MOTTA; MATA, 2009). Quando mencionamos cidades referimo-nos à área territorial dos municípios em estudo.
Ao abordarem o desenvolvimento regional, os autores supracitados demonstram que se trata de um fator de caráter econômico que carrega consigo uma dimensão fundamental – o bem-estar material das populações que se beneficiam do quadro de desenvolvimento. A dimensão política que se observa nesse quadro diz respeito a uma condução intencional, por parte dos agentes públicos, no sentido de promover e fortalecer as ações que resultem no desenvolvimento urbano.
Em um país que ainda se debate com as questões mais comezinhas e elementares da qualidade de vida como a dificuldade de levar o saneamento urbano a todos os domicílios, uma política focada no desenvolvimento regional tende a concentrar esforços na obtenção de objetivos comuns que gravitam em torno de necessidades básicas e essenciais da população.
No entender de Ribeiro (2002) as políticas públicas necessitam contar com um processo de transparência fiscal, para assim beneficiar os cidadãos, ao fornecer a eles as informações de que necessitam para responsabilizar o governo por suas decisões de políticas públicas.
A transparência fiscal definida por Ribeiro nos remete à necessidade de tornar públicos os processos que envolvem a gestão, desde o nível micro das aquisições e movimentação financeira dos agentes a serviço da população, até o nível macro das decisões que envolvem grandes dotações orçamentárias. É preciso atentar a essa necessidade, que também está inscrita entre os deveres da administração pública na Carta Constitucional (art. 37).
A tendência hoje em dia é o fortalecimento das práticas de transparência, por força de dispositivos legais que vieram a efetivar o dispositivo constitucional, como é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, nº 101/2000, e da Lei de Acesso à Informação, nº 12.527/2011.
2.1 DESENVOLVIMENTO REGIONAL E O PAPEL DAS CIDADES MÉDIAS As cidades médias no mundo globalizado são nós de uma divisão do trabalho em escala mundial, e o estudo de suas especializações pode ser uma pista para entender a atual organização do espaço (SILVEIRA, 20012). Já Pereira (2005) destaca o papel das
cidades médias no mundo globalizado ressaltando que a qualidade de vida, o desenvolvimento científico e tecnológico, a disponibilidade de mão-de-obra, a presença de incentivos governamentais são alguns dos elementos responsáveis pelas transformações dessas cidades.
A Organização das Nações Unidas (ONU) define como cidades médias as com população de 100 mil até um milhão de habitantes (HOLANDA, 2011, p. 7). No Brasil Amorim Filho e Serra (2001) consideraram como cidades médias os municípios com população urbana entre 100 mil e 500 mil habitantes. Andrade e Lodder (1979) realizaram um estudo pioneiro no Brasil sobre o tema e definiram os centros urbanos de porte médio como os de população compreendida entre 50 mil e 250 mil habitantes. Já Santos (1994) definiu 100 mil habitantes como limite mínimo para cidades médias, destacando sua capacidade funcional.
Andrade e Serra (2001) utilizam como critério a faixa populacional entre 50 mil e 500 mil habitantes, sob o argumento que esse estrato demográfico, devido a sua amplitude, agrupa municípios com diferentes níveis de complexidade produtiva, exigindo, assim, a elaboração de sub-estratos para cobrir a diversidade existente. Assim, os sub-estratos propostos pelos autores são: cidades médias com população variando entre 50 mil e 100 mil; variando entre 100 mil e 250 mil habitantes; e variando entre 250 mil e 500 mil habitantes. É necessário destacar que, neste capítulo, os referidos autores também consideram como cidades médias aqueles centros que compõem as áreas metropolitanas e as capitais de estados.
Como se vê, há variações na definição das cidades médias, que gravitam em torno dos 100 mil aos 500 mil habitantes, na concepção de diferentes autores, podendo chegar contudo na faixa dos 50 mil a 1 milhão de habitantes, a depender de qual estudo se trate. De qualquer forma, temos aqui um parâmetro, a ser aplicado posteriormente ao corpus da presente investigação.
Oliveira e Soares (2014, p. 123) destacam o papel de protagonismo que as cidades médias desempenham na região em que elas se inserem:
A importância regional das cidades médias confere a elas um papel estratégico na rede urbana, servindo de referência para os pequenos aglomerados urbanos e o meio rural do seu entorno e estabelecendo, concomitantemente, relações com centros urbanos maiores e mais importantes hierarquicamente.
Vê se que elas funcionam como “nós” na rede de cidades, para os quais convergem as forças econômicas dos centros menores para os mais desenvolvidos. Esse fluxo de atividades tem relação direta com o desenvolvimento, e faz das cidades médias um tema de grande interesse para os estudiosos sobre o tema.
É o que se pode observar, por exemplo, na questão do agronegócio, que recebe o impulso desses centros médios e ganha especialização, contribuindo para aprimorar os processos produtivos e gerando riqueza:
Nesse sentido é que se destaca o papel das dinâmicas espaciais:
Percebe-se, assim, a importância de se considerar as dinâmicas espaciais ligadas ao agronegócio e a agricultura científica para a compreensão dos papéis desempenhados pelas cidades médias na rede urbana, uma vez que transformações recentes no território e, consequentemente, na rede urbana são frutos dessas dinâmicas originadas no campo (OLIVEIRA; SOARES, 2014, p. 124).
A dinâmica que se estabelece entre o agronegócio e as cidades médias tem se mostrado crucial para o desenvolvimento – econômico, social e cultural – de vastas regiões do país, o que reforça a necessidade de se conhecer melhor o funcionamento dos dessas cidades:
Assim, torna-se importante estudar as cidades médias, identificando as possibilidades de circulação de pessoas, mercadorias, informações e valores, uma vez esses elementos, constituintes da sociedade, intensificam e marcam as relações entre as cidades e suas regiões de influência e, ao mesmo tempo, as diferenciam (OLIVEIRA; SOARES, 2014, p. 125).
Para Steinberger e Bruna (2001) o elo urbano regional das cidades médias confere a elas o papel de núcleos estratégicos na rede urbana, visto que aglutinam as vantagens de serem aglomerados urbanos desenvolvidos com possibilidades de se articularem com o espaço regional, conformando, assim, sua área de influência.
Em certo sentido, essas cidades agregam as vantagens dos centros maiores – como o acesso a serviços públicos de qualidade, à tecnologia e aos sistemas de transporte – e os pontos positivos que se costuma associar à vida nos pequenos centros, mais próximos do mundo rural – menores índices de criminalidade e menos estresse decorrente do ritmo da vida mais “lento”.
A importância das cidades médias reside no fato de que elas possuem uma dinâmica econômica e demográfica própria, permitindo atender às expectativas de empreendedores e cidadãos, através da qualidade de equipamentos urbanos e da prestação de serviços
públicos, revelando-se assim como locais privilegiados pela oferta de serviços qualificados e bem-estar que oferecem, no entender de Motta e Mata (2009).
Ao atentarmos para esta faixa específica de aglomerados urbanos, estamos olhando para um segmento de cidades que consegue entregar melhores resultados em termos de desenvolvimento e qualidade de vida, conforme indicam os dados sobre o desempenho das cidades no país (STEINBERG; BRUNA, 2005; OLIVEIRA; SOARES, 2014).
Andrade e Serra (2001) escrevem sobre o desempenho das cidades médias no crescimento populacional brasileiro no período de 1970/2000 e para tanto utilizam a faixa populacional entre 50 mil e 500 mil habitantes, sob o argumento que esse estrato demográfico, devido a sua amplitude, agrupa municípios com diferentes níveis de complexidade produtiva.
Entende-se que as cidades médias têm desempenhado papel relevante na dinâmica econômica e espacial brasileira desde 1970. A partir da Constituição de 1988, ocorreu a descentralização no país, ampliando as condições de autonomia jurídica, política e financeira, conduzindo a uma mudança no conteúdo das políticas públicas de desenvolvimento urbano.
Nesse contexto, segundo Motta e Mata (2009), as cidades médias ganham importância e entre elas reside o fato de que possuem uma dinâmica econômica e demográfica próprias, permitindo atender às expectativas de empreendedores e cidadãos, através da qualidade de equipamentos urbanos e da prestação de serviços públicos, revelando-se assim como locais privilegiados pela oferta de serviços qualificados e bem-estar.
Ressalte-se que conhecer a dimensão do papel das cidades médias exige também uma compreensão do entorno em que elas se inserem:
Na análise do papel regional de uma cidade média é necessário considerar não só as suas dimensões demográfica, econômica, de equipamentos e infra-estrutura, política e de gestão do território, mas de toda a região que ela se insere, para conhecer em quais dessas dimensões a cidade se destaca perante as outras de sua região (OLIVEIRA; SOARES, 2014, p. 131).
Tal é a dinâmica das cidades médias: atuam como microcentros de efervescência em determinadas áreas, contribuindo para o crescimento de toda a região e influenciando de maneira decisiva nos fluxos econômicos, sociais e culturais.
Menos caos no trânsito, facilidade de acesso aos serviços públicos, mais qualidade do meio ambiente e maior segurança estão entre as características comumente associadas
às cidades de porte médio. E alguns estudos mostram o porquê disso: depois do inchaço das grandes capitais nas décadas passadas, houve um refluxo permanente em direção aos centros menores, justamente em busca das qualidades mencionadas (STEINERG; BRUNA, 2005; SPOSITO, 2007; OLIVERA; SOARES, 2014).
Por sua vez, o estudo REGIC (2007) identifica a “metrópole” de Porto Alegre no primeiro patamar, topo na rede urbana gaúcha. Num patamar intermediário da rede urbana encontram-se as cidades classificadas como “capitais regionais B”: Caxias do Sul, Passo Fundo e Santa Maria; e “capitais regionais C”: Ijuí e Pelotas, Rio Grande, São Leopoldo e Novo Hamburgo. Ainda, com funções de caráter regional, são definidos os “centros sub-regionais A”: Bagé, Bento Gonçalves, Erechim, Lajeado, Santa Cruz do Sul, Santa
Rosa, Santo Ângelo e Uruguaiana; e os “centros sub-regionais B”: Carazinho, Cruz Alta
e Frederico Westphalen.
Propõe-se abordar a accountability e o controle social em cidades médias do RS (Figura 1), apresentando um panorama de como se desenvolve, sua história e influência nos quatro municípios: Cruz Alta, com 62.821 habitantes; Ijuí, com 78.915 habitantes; Santo Ângelo, com 76.275; e Santa Rosa, com 68.587 habitantes (IBGE de 2010).
Figura 1: Mapa do Rio Grande do Sul. Hierarquia Urbana (REGIC 2007).
Fonte Google Maps
No entender de Rotta (2007) estas cidades possuem diferenciais importantes, em termos de propostas de desenvolvimento, o que aponta a necessidade de um estudo, a relação entre as cidades, que poderá oportunizar investigações que apontem diferenças e semelhanças históricas em diversos campos, para visualizar diversos aspectos que compõem accountability e controle social, abordados na seção seguinte.
2.2 ACCOUNTABILITY E GESTÃO PÚBLICA TRANSPARENTE
A responsabilidade, a obrigação ou o dever de prestar contas são desafios do gestor público: eis o que está em questão ao se considerar a accountability. Esta, no entender de Silva (2002), apresenta o controle efetivo do gasto público e pressupõe uma democracia com participação social ativa e uma responsabilização dos gestores públicos, responsabilização esta que precisa ser concebida dentro do contexto da sociedade.
O conceito de accountability é de fundamental importância para que se possa falar em participação social nas políticas públicas e responsabilização dos gestores públicos, ou seja, a ideia de controle social da Administração Pública.
Quanto mais democrática uma sociedade é, mais se valoriza o controle exercido – de forma direta ou indireta – pela sociedade. É nesse sentido que se entende a valorização que hoje se dá para a noção de accountability: ela toca na esfera da prestação de contas que o agente, público ou privado, tem de fazer sobre todos os seus atos, a fim de garantir a lisura e o bom desempenho de sua função representativa.
Akuisu e Pinho (2002) entendem que somente com accountability plena, ou seja, com informações públicas e prestações de contas confiáveis por parte dos governantes, devidamente auditadas pelos controles internos dos órgãos públicos, os cidadãos podem participar ativamente das decisões públicas. O controle social pode, portanto, fortalecer o controle formal legalmente instituído, levando a sociedade a participar mais ativamente da vida pública e, dessa forma, reduzindo a distância entre o desempenho do governo e as efetivas necessidades dos cidadãos.
Esses são imperativos cada vez mais prementes em sociedades democráticas: a lisura na condução da coisa pública, a visibilidade dos atos dos gestores, a efetividade dos mecanismos de controle. Eles contribuem para o ordenamento social mediante a contínua prestação de contas e a justificação dos atos dos gestores, contribuindo para a coesão dos diversos segmentos que compõem a sociedade.
Apesar de não se referirem à Lei de Responsabilidade Fiscal, Akuisu e Pinho (2002, p. 733), ao descreverem uma sociedade com accountability plena, informam que:
Em estágios mais avançados de democracia, espera-se que, além da transparência dos resultados alcançados pela administração, as principais decisões governamentais – tais como a elaboração do orçamento e a licitação de obras e serviços de maior vulto – sejam sempre tomadas com consulta à sociedade por meio de audiências públicas.
O trabalho de Akuisu e Pinho (2002) procura identificar quais demonstrativos contábeis fazem parte dos procedimentos de accountability, investigando se as responsabilidades delegadas e a prestação de contas de desempenhos e resultados estão sendo cumpridas de acordo com o que preceitua a legislação, buscando constatar especificamente o contido no Art. 48, da Lei Complementar n° 101/2000, Lei Complementar 131/2009.
A lei serve como base para que se busque efetivar o controle sobre os atos dos gestores públicos, dando segurança jurídica para que se cobrem as responsabilidades devidas.
O que espelha bem a busca da accountability por parte dos governantes é a necessidade de prestar contas dos recursos públicos de forma transparente, para que não haja dúvidas sobre a movimentação dos recursos.
Trata-se de uma tarefa que compele todos os agentes públicos, mas que incide com maior visibilidade sobre os que detêm o poder de decidir. A transparência funciona como um controle social que se autorreforça à medida que a sociedade conhece seus direitos e que o cidadão cobra do governante uma atitude de lisura e permanente justificação de seus atos.
Magalhães (1996, p. 1), ao descrever os aspectos relevantes da fiscalização, refere-se à Constituição Federal de 1988, da refere-seguinte maneira:
A lei maior determina a obrigatoriedade de prestar contas a qualquer pessoa física ou entidade que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
O autor ressalta que a transparência do administrador público ao apresentar relatórios de prestação de contas é uma responsabilidade perante a sociedade em relação à utilização de recursos e que possa ser fiscalizado ou questionado pelos cidadãos comuns, de forma democrática.
Vê-se que a cobrança acerca dos atos do gestor público está no cerne da organização democrática, já que esta, nos seus primórdios, remetia ao “poder do povo” – embora mediado e concentrado na figura dos agentes públicos, eleitos pelo povo.
A importância de produzir relatórios com informações para a sociedade está relacionada com a obrigação de prestar contas, o que nos remete para o conceito de accountability.
Nakagawa (1995 apud SLOMSKI, 2001), define accountability como a responsabilidade de agir de maneira correta, com relação às responsabilidades delegadas, e prestar contas de desempenhos e resultados. Esta preocupação, na área pública, foi introduzida na legislação brasileira através da Seção I, capítulo IX da transparência, controle e fiscalização, da Lei Complementar nº 101, e suas alterações efetivadas pela Lei Complementar nº 131 de 27 de maio de 2009, que trata da transparência da gestão fiscal. A lei, como corolário da organização social, tende a plasmar os valores que a sociedade elegeu, ainda que isso ocorra de maneira variável, no decorrer de lutas de caráter político, que dão a medida da maturidade democrática da sociedade. No caso da sociedade brasileira, cujo marco democrático está na Constituição Federal de 1988, ainda hoje vão sendo construídos os marcos legais que dão efetividade à letra da Carta Constitucional.
Há convergência entre os princípios declarados no texto constitucional e a legislação complementar que desde então vem sendo criada para garantir a boa condução das decisões de gestão pública. É nesse contexto que o conceito de accountability ganha relevância, destacando-se como parte do esforço pela construção de uma cultura de cuidado e de responsabilidade no trato da coisa pública.
Ana Mota (2006) entende que accountability “consiste na relação obrigacional que determina que quem recebeu um múnus de alguém deve prestar esclarecimentos de seus atos, motivando-os, e, se apurada alguma irregularidade, estará sujeito a sanção”.
Ao referir-se à contrapartida do poder de tomar decisões e de utilizar recursos públicos, a autora refere-se à prestação de contas. Mas não reside somente no fato da prestação de contas, mas no fato de responsabilizar-se pela correta utilização dos recursos, para que atendam às necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.
Há no conceito, por esse viés, uma dimensão ética, já que vai além da simples elaboração de planilhas de custos, e avança para a consciência do agente público em colocar-se a serviço da população, de forma permanente.
Essa dimensão ética deve estar presente nas ações do gestor, na medida em que ele é responsável pelo bom cumprimento de suas funções, o que exige uma constante prestação de contas e uma recorrente exposição de motivos sobre as escolhas feitas. Por essa viés, a accountability representa um chamado à consciência pelo viés da responsabilização diante da responsabilidade que o gestor assumiu.
Outro termo utilizado nesse contexto é a “responsividade”, em que os governantes responsivos obedecem aos desejos ou determinações dos cidadãos (o que os levaria a adotar políticas para atender esses desejos). Os governos são responsivos “quando promovem os interesses dos cidadãos, adotando políticas escolhidas pelos cidadãos” (ARAUJO; GOMES, 2006).
A responsividade está vinculada ao termo accountability, como um de seus elementos, assim como a responsabilidade. Segundo Lamartine Braga et al. (2008) o governo responsivo “executa fielmente as políticas do dia a dia; satisfaz as necessidades dos grupos de clientes; comunica-se e toma conselhos; usa políticas atuais que satisfazem as necessidades dos cidadãos envolvidos”.
Vê-se que a responsividade tem relação muito próxima com sua zona semântica de origem – resposta, responder, capacidade de responder. É preciso dar uma resposta, e de preferência de forma ágil, rápida, para aqueles a quem devemos justificar nossos atos. Tudo isso num contexto de transparência e eficiência. É preciso que as respostas dadas sejam efetivas, sejam parte da solução e não do problema. Sua eficácia se mede de maneira clara, de preferência em números, e sempre de forma proativa: é preciso antever os problemas, antecipar-se a eles, para que a resposta seja ela mesma a solução imediata ou ao menos a sinalização de que se está trabalhando para que ela seja alcançada.
Também é necessário ressaltar a natureza de controle que está subsumida na noção de accountability. Trata-se de controle social, ou seja, da vigilância e da eventual punição dos gestor por atos que lhe competem.
Com efeito, o termo accountability tem largo curso entre os estudiosos do controle, como deflui da seguinte passagem: “A governabilidade nos regimes democráticos depende (a) da adequação das instituições políticas capazes de intermediar interesses dentro do Estado e na sociedade civil; (b) da existência de mecanismo de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratas perante a sociedade; (c) da capacidade da sociedade de limitar suas demandas e do governo de atender aquelas demandas afinal mantidas e principalmente, (d) da existência de um contrato social básico” (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 46).
Ao analisarmos os termos propostos por Pereira, percebemos que eles são convergentes: um implica o outro de maneira que todos estão interligados e são interdependentes.
A governabilidade depende dos mecanismos de fiscalização e responsabilização, que por sua vez estabelecem um patamar mínimo de demandas passíveis de satisfação pelo gestor público.
No Brasil, a palavra accountability tem sido traduzida por 'responsabilização'. E, conforme Bresser Pereira (2006), ela tem dois aspectos: afirma que os governos são responsáveis perante os cidadãos e, também, conforme o discurso predominante sobre o conceito, enfatiza o direito dos cidadãos de controlarem a ação dos governos.
Trata-se de uma via de mão dupla, em que o poder concedido pelo cidadão ao eleger o gestor tem a contrapartida da cobrança pela boa gestão, que inclui a vigilância permanente e os mecanismos de coação que a lei permite aplicar. Isso sem dúvida remete-nos à noção de um “contrato”, ou seja, de um pacto entre quem governa e quem é governado, no qual são delegadas prerrogativas para ambas as partes. Não necessariamente vamos encontrar, está claro, um só documento explícito que podemos nomear como o contrato social – mas sim a soma das várias cláusulas estabelecidas na legislação atinente ao trabalho do gestor.
Sob o pressuposto de que "se os homens fossem bons não necessitaria ter governo", Bresser Pereira evidencia a necessidade de controle interno e externo para que se tenham governos e administradores públicos responsáveis. E apresenta, sob o aval do Conselho Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), essa responsabilização.
Conforme o mesmo autor, há duas formas clássicas: o controle de procedimentos, realizado pelos superiores hierárquicos e pelos sistemas de auditoria, e o controle parlamentar. E mais duas formas modernas de responsabilização (accountability), o controle por resultado e o controle social. O Quadro 1, elaborada em estudo do CLAD, evidencia os tipos de responsabilização e os agentes controladores.
Quadro 1 - Controladores e tipos de responsabilização
Controladores Parlamentar Procedimento Resultado Social
Político X X X
Burocrata X X
Sociedade X X X
De acordo com o CLAD, esses controles clássicos e modernos constituem-se na divisão do poder para evitar sua concentração. O controle de procedimentos tem o objetivo de que normas e procedimentos legais sejam cumpridos de acordo com a CF 1988, Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000 e a Lei Complementar nº 131/2009.
Os órgãos representativos desse controle são as cidades médias estudadas nesta pesquisa. O que está em primeiro plano aqui são os mecanismos legais e sua observação pelo gestor, que deve observar o que dispõem as normas para o trato das questões que lhe competem.
O controle parlamentar é um tipo de controle mútuo entre os poderes executivo e legislativo. Implica a permanente tensão e o equilíbrio entre essas duas esferas do poder político. Nada garante que tal equilíbrio será alcançado de forma tranquila, mas o mecanismo de controle é a base para que se busque a solução dos conflitos de interesse. É do jogo da democracia possibilitar que o conflito seja enfrentado dentro das regras do próprio sistema. O fundamental é que existam os contrapesos no sistema democrático: eles é que garantem que nenhum dos lados vai aniquilar o outro, que nenhuma vontade irá se sobrepor de forma absoluta. Trata-se de um equilíbrio precário, mas que tem se mostrado eficaz nas modernas democracias, em que pesem os eventuais excessos que por vezes balançam o sistema.
O controle social é feito através das eleições, conselhos em que a sociedade civil participa e audiências públicas. Nesse tipo de controle, vemos a possibilidade de atuação efetiva da sociedade civil em articular e fazer valer suas demandas. Salta aos olhos aqui o fato de termos uma dimensão em que a participação direta da população tem vez na dinâmica dos controles previstos pelo CLAD.
O controle social é essa dimensão em que se faz possível ouvir a voz do cidadão de forma direta, muito na linha do que propunha a clássica definição de democracia. Ele implica tanto as formas mais diretas de participação – como as assembleias e o voto – como as formas representativas, que são necessárias para o funcionamento das sociedades complexas.
Hoje em dia, há também uma dimensão relativamente nova, e da qual têm resultado outras formas de participação e controle: o controle exercido pela opinião pública mediante o uso das redes sociais e do ambiente online.
É cada vez maior a presença do controle social nas redes sociais, o que tem exigido dos gestores a capacidade de dar respostas de maneira ágil – a responsividade – e permanente – a accountability.
Já o controle por resultados introduz a questão das metas a serem atingidas por cada provedor do bem público. Aqui o que está em primeiro plano é a mensuração do que se fez, a partir do que se planejou previamente. Essa dimensão do controle dá objetividade para a tarefa de avaliar o trabalho do gestor, pois coloca suas ações num patamar de visibilidade e avaliação, no sentido de podermos auferir o antes e o depois do trabalho do gestor.
Para o CLAD, esses quatro tipos de controle são fundamentais para uma boa governança, no sentido de que o bem público, sendo fiscalizado por vários atores políticos e sociais, é mais bem administrado e mais voltado às demandas da sociedade. Novamente, percebe-se o quanto a boa governança está vinculada ao controle, à prestação de contas, à responsabilização dos agentes envolvidos. São todos elementos necessários para que se efetive a resolução das demandas sociais de forma minimamente organizada e atendendo ao bem comum.
Resumidamente, o conceito de accountability, que estudamos neste segmento, implica o permanente compromisso do gestor em justificar seus atos àqueles para os quais ele trabalha. Está perpassado pelas noções de responsabilização, de prestação de contas e de responsividade, e implica reconhecer o vínculo entre sociedade, governança e gestores. Vimos o quanto tal relação se ampara na noção de controle.
Nesse sentido, é necessário aprofundarmos o entendimento do conceito de controle social.
2.3 CONTROLE SOCIAL E EFETIVIDADE DO SETOR PÚBLICO
O controle social é uma ferramenta fundamental nos novos modelos de controle da administração pública; todavia, o efetivo exercício do controle social só pode ocorrer quando há instrumentos de publicização das informações governamentais. Isso porque a disseminação da informação é condição fundamental para o êxito da responsabilização. Assim sendo, é essencial haver accountability governamental para que o controle social possa ser efetivado.
Nas sociedades complexas que caracterizam o mundo pós-industrial, marcado pelo domínio das ferramentas de informação, só fizeram crescer os mecanismos de controle social. Eles estão ligados à esfera da vigilância, da observação dos atos dos gestores, da reiterada divulgação das informações que afetam de uma ou outra forma o convívio social. Trata-se da possibilidade de fiscalizar tudo o que incide sobre as tarefas do gestor, que, como pessoa pública, deve prestar contas de maneira compulsória dos atos que lhe competem no exercício de suas funções.
Controle social é o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através de instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, examinar, inquerir e colher informações a respeito de algo (SIRAQUE, 2009). Este ato significa o posicionamento da sociedade diante das ações originadas pelo Poder Executivo.
Marco Aurélio Nogueira (2018, p. 196) define o tema do controle como algo que “ocupa lugar de expressiva centralidade nas ciências sociais”. Em termos de controle das ações do governo, o autor observa o seguinte:
O tema do controle acompanha o tema do governo, ou, como se passou a dizer mais recentemente, da governança e da governabilidade. Governar remete invariavelmente à capacidade de controlar – recursos, pessoas, interesses, vontades, processos (NOGUEIRA, 2018, p. 197).
Muito mais do que um mecanismo de vigilância, o controle social é um mecanismo de cidadania, já que está voltado para a efetivação das demandas legítimas dos cidadãos. Não se trata, portanto, da concretização da distopia orwelliana do Big Brother, mas sim de um mecanismo voltado para as conquistas democráticas. A vigilância aqui está focada na força constrangedora do olhar do público sobre o comportamento e as ações do gestor.
Segundo Siraque (2009), o controle social ocorre ex post aos atos da administração pública, sendo que é o direito público subjetivo do indivíduo ou coletivo submeter o poder político estatal à fiscalização. Sendo assim o controle social é justificado na esfera pública através dos conselhos municipais. Eles concretizam a fiscalização da sociedade, dando concretude à função de fiscalizar, e garantindo a publicização dos atos da administração pública.
Para Fonseca e Beuttenmuller (2007), o controle social é entendido como a existência de mecanismos consultivos e/ou deliberativos existentes na esfera pública, sendo seus objetivos de fiscalizar ações governamentais nas mais diversas áreas; interceder quanto à formulação e implementação de políticas públicas, além de canalizar opiniões e interesses dos grupos organizados em determinado tema, com o objetivo de ouvi-los quanto à execução de políticas. São várias as funções destacadas pelos autores, e todas elas se concentram na capacidade de questionar as ações do gestor, estendendo o poder da sociedade civil e colocando-a como importante contrapeso das decisões que incidem sobre a sociedade.
A função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes. Ela implica trazer à luz, de forma permanente e sem ocultamento, os fatos e atos dos que governam, a fim de verificar se estão de acordo com o pacto que os levou ao governo.
A função mobilizadora refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas. Ela implica reconhecer que a defesa dos interesses da sociedade é uma tarefa intencional, que precisa ser cultivada e instigada, sobretudo quando se observa a tendência de inércia que acompanha as sociedades complexas. Não basta criar um conselho e tachá-lo de instância representativa ou controladora, se não houver a efetiva participação da sociedade para fazer valer a vigilância e a cobrança dos governantes por seus atos.
A função deliberativa, por sua vez, refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência. Ela implica a legitimidade da instância deliberativa em agir, muito além de apenas fiscalizar ou participar dos processos que lhe dizem respeito.
Finalmente, a função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos (CGU, 2012). Ela está ancorada na expertise dos conselhos em opinar sobre os assuntos que lhes afetam. Nada mais justo do que consultar
aqueles que vivenciam as questões sobre qual rumo tomar acerca delas: as respostas tendem a ser mais certeiras, já que embasadas pela vivência concreta dos que foram consultados.
A Constituição de 1988 consagrou um contexto favorável à participação dos cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas podemos citar a instituição dos conselhos de políticas públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas também do processo de fiscalização e de controle dos gastos públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental.
Com isso, o controle social se faz mais efetivo, já que foram criados mecanismos concretos de dar poder à população. A Constituição Cidadã, como ficou conhecida, tem de fato no cidadão um dos pilares do poder, ampliando-lhe a participação e garantindo-lhe acessar os mecanismos de controle das ações dos agentes públicos.
Outro auxílio é a implementação da Lei nº 131/2009, que trouxe de forma mais precisa a interação entre cidadão e poder público, ou seja, o controle social. A referida lei, ao acrescentar dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000), inovou ao garantir “a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
De acordo com o CGU (2012), o controle social pode ser tanto no planejamento como na execução das ações de governo, ou seja, os mecanismos definidos pela CF são o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A sociedade tem o direito e o dever de participar da elaboração desses instrumentos de planejamento, pois somente assim será garantida uma governança democrática, que melhor atenda às necessidades da comunidade.
A sociedade deve também participar da deliberação que aloca os recursos públicos para a execução do programa de trabalho do governo de sua unidade federativa, além de acompanhar o processo de apreciação e votação nas casas legislativas.
O controle social é importante para o desenvolvimento, porque garante que as políticas atendam, de fato, às necessidades prioritárias da população, para melhorar os níveis de oferta e de qualidade dos serviços e também para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos (SERAFIM; TEIXEIRA, 2008).
Segundo Serafim e Teixeira (2008) a participação ampla da sociedade no controle social fortalece as políticas públicas, tornando-as mais adequadas às necessidades da coletividade e ao interesse público, e mais eficientes. Não há que negar que os mecanismos de controle baseados na participação têm o poder de aproximar o cidadão das decisões do governante, questionando-as e eventualmente modificando-as, de acordo com os interesses em jogo. Decorre daí o referido fortalecimento das políticas públicas apontado pelo autor.
O controle social, conforme Gomes (2015), se refere “[...] a um controle ascendente, associado à responsividade e à responsabilização do governo em uma relação constante e não eleitoral com a sociedade”. Isso implica para a sociedade, como nas eleições, o direito de exigir a prestação de contas no uso dos recursos, influenciar ou decidir sobre escolha das políticas públicas, fiscalizar o cumprimento de suas deliberações e sancionar, entre outras prerrogativas.
Tal controle pode ser empreendido de forma direta ou por meio de instâncias de representação distintas da representação parlamentar, como os conselhos gestores deliberativos. Na concepção de Bergue (2012, p. 7), o controle social é “uma relação dialógica”. Como tal, implica saber dialogar, saber o ouvir e também ter voz para expressar seu ponto de vista sobre as questões que interessam os interlocutores. Essa tarefa, que pode parecer elementar e singela num primeiro momento, tem de fato um grau de complexidade muito grande.
Pois não se trata de apenas brigar por seu ponto de vista, mas também de compreender o ponto de vista do interlocutor, e buscar conjuntamente construir consensos possíveis, para solucionar as demandas que se colocam de forma concreta. Tudo isso implica muito mais do que boa-vontade: implica uma prática, um tempo de aprendizagem, e um agir. A relação dialógica só se concretiza efetivamente se houver sujeitos em interação, que superem as barreiras representadas pelos seus próprios interesses, e consigam vislumbrar o interesse maior da sociedade.
É um processo de aprendizagem, no qual, ao termo em que o cidadão toma ciência de dados e informações, demanda um conjunto de conceitos prévios que o autorize a conferir significado a esses elementos e lhe permita agir. Essa aprendizagem conduz o cidadão a um novo patamar de conhecimento e de apropriação e comprometimento com os problemas públicos – outra condição de cidadania. A consciência de agir de maneira coerente com seus interesses e com os interesses da sociedade perpassa tal atitude e fortalece a tomada de posição e as futuras ações do cidadão. É um processo cumulativo
de ações que ajudam a construir a cidadania. Entre as resultantes da ação do controle social deve estar, também, o repensar político-institucional das organizações que configuram a administração pública. O controle social é o direito que o cidadão possui de desempenhar o seu controle sobre o agir do Estado, configura-se como "forma de exercício da soberania popular" (SIRAQUE, 2009).
O controle social contribui para a democratização da gestão pública, através do envolvimento de diversos atores da sociedade, cada qual com suas necessidades e interesses específicos (SERAFIM; TEIXEIRA 2008). Ainda, ressaltam que, ao pensar a política pública, o gestor não toma decisões levando em conta apenas o seu ponto de vista, mas passa a dialogar com as diversas demandas trazidas pelos diferentes atores participantes. Serafim e Teixeira (2008) ressaltam que nos conselhos de políticas públicas, a sociedade não apenas tem direito à voz, como também delibera e decide sobre as políticas, em conjunto com o governo.
Segundo Teixeira (2007), o controle social sobre o Estado é um mecanismo de participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas os centros periféricos do Estado, mas sobretudo aqueles que se destinam às decisões estratégicas. A partir disso, se espera que a sociedade se aproprie do debate sobre o bem público, que possa, a partir da sua visão e de suas necessidades, fazer o contraponto à Gestão Pública de forma qualificada.
Ainda em relação aos mecanismos de participação e controle social, a SEGEP (2013) pondera sobre a questão da heterogeneidade do formato institucional dos mecanismos existentes e suas capacidades de influir nas políticas públicas, a falta de articulação entre tais mecanismos e a geração de expectativas antagônicas entre os participantes desses espaços.
Os conselhos de modo geral facilitam o que se chama de cidadania deliberativa, na medida em que possibilitam a prática cidadã de forma direta dentro de espaços públicos democraticamente constituídos que desenvolvem suas ações interagindo com os poderes públicos (TENÓRIO, 2012).
A participação maior e mais efetiva da população se faz indispensável, pois, segundo Zambon e Ogata (2013), a atuação de parte dos conselheiros tem se mostrado congruente com uma sociedade com baixa capacidade participativa e necessita de movimentos consistentes buscando o aperfeiçoamento dos processos de formação dos conselhos, garantindo a legitimidade e representatividade nesses espaços.
Ademais, para o desenvolvimento regional o controle social é importante porque aumenta o nível da eficácia e efetividade das políticas públicas e dos programas públicos realizados pelos gestores.
