CONTROLE SOCIAL E EFETIVIDADE DO SETOR PÚBLICO

O controle social é uma ferramenta fundamental nos novos modelos de controle da administração pública; todavia, o efetivo exercício do controle social só pode ocorrer quando há instrumentos de publicização das informações governamentais. Isso porque a disseminação da informação é condição fundamental para o êxito da responsabilização. Assim sendo, é essencial haver accountability governamental para que o controle social possa ser efetivado.

Nas sociedades complexas que caracterizam o mundo pós-industrial, marcado pelo domínio das ferramentas de informação, só fizeram crescer os mecanismos de controle social. Eles estão ligados à esfera da vigilância, da observação dos atos dos gestores, da reiterada divulgação das informações que afetam de uma ou outra forma o convívio social. Trata-se da possibilidade de fiscalizar tudo o que incide sobre as tarefas do gestor, que, como pessoa pública, deve prestar contas de maneira compulsória dos atos que lhe competem no exercício de suas funções.

Controle social é o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através de instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, examinar, inquerir e colher informações a respeito de algo (SIRAQUE, 2009). Este ato significa o posicionamento da sociedade diante das ações originadas pelo Poder Executivo.

Marco Aurélio Nogueira (2018, p. 196) define o tema do controle como algo que “ocupa lugar de expressiva centralidade nas ciências sociais”. Em termos de controle das ações do governo, o autor observa o seguinte:

O tema do controle acompanha o tema do governo, ou, como se passou a dizer mais recentemente, da governança e da governabilidade. Governar remete invariavelmente à capacidade de controlar – recursos, pessoas, interesses, vontades, processos (NOGUEIRA, 2018, p. 197).

Muito mais do que um mecanismo de vigilância, o controle social é um mecanismo de cidadania, já que está voltado para a efetivação das demandas legítimas dos cidadãos. Não se trata, portanto, da concretização da distopia orwelliana do Big Brother, mas sim de um mecanismo voltado para as conquistas democráticas. A vigilância aqui está focada na força constrangedora do olhar do público sobre o comportamento e as ações do gestor.

Segundo Siraque (2009), o controle social ocorre ex post aos atos da administração pública, sendo que é o direito público subjetivo do indivíduo ou coletivo submeter o poder político estatal à fiscalização. Sendo assim o controle social é justificado na esfera pública através dos conselhos municipais. Eles concretizam a fiscalização da sociedade, dando concretude à função de fiscalizar, e garantindo a publicização dos atos da administração pública.

Para Fonseca e Beuttenmuller (2007), o controle social é entendido como a existência de mecanismos consultivos e/ou deliberativos existentes na esfera pública, sendo seus objetivos de fiscalizar ações governamentais nas mais diversas áreas; interceder quanto à formulação e implementação de políticas públicas, além de canalizar opiniões e interesses dos grupos organizados em determinado tema, com o objetivo de ouvi-los quanto à execução de políticas. São várias as funções destacadas pelos autores, e todas elas se concentram na capacidade de questionar as ações do gestor, estendendo o poder da sociedade civil e colocando-a como importante contrapeso das decisões que incidem sobre a sociedade.

A função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes. Ela implica trazer à luz, de forma permanente e sem ocultamento, os fatos e atos dos que governam, a fim de verificar se estão de acordo com o pacto que os levou ao governo.

A função mobilizadora refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas. Ela implica reconhecer que a defesa dos interesses da sociedade é uma tarefa intencional, que precisa ser cultivada e instigada, sobretudo quando se observa a tendência de inércia que acompanha as sociedades complexas. Não basta criar um conselho e tachá-lo de instância representativa ou controladora, se não houver a efetiva participação da sociedade para fazer valer a vigilância e a cobrança dos governantes por seus atos.

A função deliberativa, por sua vez, refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência. Ela implica a legitimidade da instância deliberativa em agir, muito além de apenas fiscalizar ou participar dos processos que lhe dizem respeito.

Finalmente, a função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos (CGU, 2012). Ela está ancorada na expertise dos conselhos em opinar sobre os assuntos que lhes afetam. Nada mais justo do que consultar

aqueles que vivenciam as questões sobre qual rumo tomar acerca delas: as respostas tendem a ser mais certeiras, já que embasadas pela vivência concreta dos que foram consultados.

A Constituição de 1988 consagrou um contexto favorável à participação dos cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas podemos citar a instituição dos conselhos de políticas públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas também do processo de fiscalização e de controle dos gastos públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental.

Com isso, o controle social se faz mais efetivo, já que foram criados mecanismos concretos de dar poder à população. A Constituição Cidadã, como ficou conhecida, tem de fato no cidadão um dos pilares do poder, ampliando-lhe a participação e garantindo- lhe acessar os mecanismos de controle das ações dos agentes públicos.

Outro auxílio é a implementação da Lei nº 131/2009, que trouxe de forma mais precisa a interação entre cidadão e poder público, ou seja, o controle social. A referida lei, ao acrescentar dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000), inovou ao garantir “a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

De acordo com o CGU (2012), o controle social pode ser tanto no planejamento como na execução das ações de governo, ou seja, os mecanismos definidos pela CF são o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A sociedade tem o direito e o dever de participar da elaboração desses instrumentos de planejamento, pois somente assim será garantida uma governança democrática, que melhor atenda às necessidades da comunidade.

A sociedade deve também participar da deliberação que aloca os recursos públicos para a execução do programa de trabalho do governo de sua unidade federativa, além de acompanhar o processo de apreciação e votação nas casas legislativas.

O controle social é importante para o desenvolvimento, porque garante que as políticas atendam, de fato, às necessidades prioritárias da população, para melhorar os níveis de oferta e de qualidade dos serviços e também para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos (SERAFIM; TEIXEIRA, 2008).

Segundo Serafim e Teixeira (2008) a participação ampla da sociedade no controle social fortalece as políticas públicas, tornando-as mais adequadas às necessidades da coletividade e ao interesse público, e mais eficientes. Não há que negar que os mecanismos de controle baseados na participação têm o poder de aproximar o cidadão das decisões do governante, questionando-as e eventualmente modificando-as, de acordo com os interesses em jogo. Decorre daí o referido fortalecimento das políticas públicas apontado pelo autor.

O controle social, conforme Gomes (2015), se refere “[...] a um controle ascendente, associado à responsividade e à responsabilização do governo em uma relação constante e não eleitoral com a sociedade”. Isso implica para a sociedade, como nas eleições, o direito de exigir a prestação de contas no uso dos recursos, influenciar ou decidir sobre escolha das políticas públicas, fiscalizar o cumprimento de suas deliberações e sancionar, entre outras prerrogativas.

Tal controle pode ser empreendido de forma direta ou por meio de instâncias de representação distintas da representação parlamentar, como os conselhos gestores deliberativos. Na concepção de Bergue (2012, p. 7), o controle social é “uma relação dialógica”. Como tal, implica saber dialogar, saber o ouvir e também ter voz para expressar seu ponto de vista sobre as questões que interessam os interlocutores. Essa tarefa, que pode parecer elementar e singela num primeiro momento, tem de fato um grau de complexidade muito grande.

Pois não se trata de apenas brigar por seu ponto de vista, mas também de compreender o ponto de vista do interlocutor, e buscar conjuntamente construir consensos possíveis, para solucionar as demandas que se colocam de forma concreta. Tudo isso implica muito mais do que boa-vontade: implica uma prática, um tempo de aprendizagem, e um agir. A relação dialógica só se concretiza efetivamente se houver sujeitos em interação, que superem as barreiras representadas pelos seus próprios interesses, e consigam vislumbrar o interesse maior da sociedade.

É um processo de aprendizagem, no qual, ao termo em que o cidadão toma ciência de dados e informações, demanda um conjunto de conceitos prévios que o autorize a conferir significado a esses elementos e lhe permita agir. Essa aprendizagem conduz o cidadão a um novo patamar de conhecimento e de apropriação e comprometimento com os problemas públicos – outra condição de cidadania. A consciência de agir de maneira coerente com seus interesses e com os interesses da sociedade perpassa tal atitude e fortalece a tomada de posição e as futuras ações do cidadão. É um processo cumulativo

de ações que ajudam a construir a cidadania. Entre as resultantes da ação do controle social deve estar, também, o repensar político-institucional das organizações que configuram a administração pública. O controle social é o direito que o cidadão possui de desempenhar o seu controle sobre o agir do Estado, configura-se como "forma de exercício da soberania popular" (SIRAQUE, 2009).

O controle social contribui para a democratização da gestão pública, através do envolvimento de diversos atores da sociedade, cada qual com suas necessidades e interesses específicos (SERAFIM; TEIXEIRA 2008). Ainda, ressaltam que, ao pensar a política pública, o gestor não toma decisões levando em conta apenas o seu ponto de vista, mas passa a dialogar com as diversas demandas trazidas pelos diferentes atores participantes. Serafim e Teixeira (2008) ressaltam que nos conselhos de políticas públicas, a sociedade não apenas tem direito à voz, como também delibera e decide sobre as políticas, em conjunto com o governo.

Segundo Teixeira (2007), o controle social sobre o Estado é um mecanismo de participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas os centros periféricos do Estado, mas sobretudo aqueles que se destinam às decisões estratégicas. A partir disso, se espera que a sociedade se aproprie do debate sobre o bem público, que possa, a partir da sua visão e de suas necessidades, fazer o contraponto à Gestão Pública de forma qualificada.

Ainda em relação aos mecanismos de participação e controle social, a SEGEP (2013) pondera sobre a questão da heterogeneidade do formato institucional dos mecanismos existentes e suas capacidades de influir nas políticas públicas, a falta de articulação entre tais mecanismos e a geração de expectativas antagônicas entre os participantes desses espaços.

Os conselhos de modo geral facilitam o que se chama de cidadania deliberativa, na medida em que possibilitam a prática cidadã de forma direta dentro de espaços públicos democraticamente constituídos que desenvolvem suas ações interagindo com os poderes públicos (TENÓRIO, 2012).

A participação maior e mais efetiva da população se faz indispensável, pois, segundo Zambon e Ogata (2013), a atuação de parte dos conselheiros tem se mostrado congruente com uma sociedade com baixa capacidade participativa e necessita de movimentos consistentes buscando o aperfeiçoamento dos processos de formação dos conselhos, garantindo a legitimidade e representatividade nesses espaços.

Ademais, para o desenvolvimento regional o controle social é importante porque aumenta o nível da eficácia e efetividade das políticas públicas e dos programas públicos realizados pelos gestores.