UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
ANNA BEATRIZ RODRIGUES GARCIA
GOVERNO ABERTO NO BRASIL: QUAL O ESTÁGIO
DE IMPLEMENTAÇÃO DAS CAPITAIS?
NATAL 2019
ANNA BEATRIZ RODRIGUES GARCIA
GOVERNO ABERTO NO BRASIL: QUAL O ESTÁGIO DE
IMPLEMENTAÇÃO DAS CAPITAIS?
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Coordenação do curso de Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias
NATAL 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Garcia, Anna Beatriz Rodrigues.
Governo aberto no Brasil: qual o estágio de implementação das capitais / Anna Beatriz Rodrigues Garcia. - 2019.
67f.: il.
Monografia (Graduação em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Ciências Administrativas. Natal, RN, 2019. Orientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.
1. Governo Aberto - Brasil - Monografia. 2. Governança pública - Monografia. 3. Comparativo - Monografia. 4. Inovações -
Monografia. I. Dias, Thiago Ferreira. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/Biblioteca do CCSA CDU 351(81)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
GOVERNO ABERTO NO BRASIL: QUAL O ESTÁGIO DE
IMPLEMENTAÇÃO DAS CAPITAIS?
ANNA BEATRIZ RODRIGUES GARCIA
Monografia apresentada e aprovada em ____/____/____ pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:
____________________________________________________________________
Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias Orientador
____________________________________________________________________ Prof. Dr. Hironobu Sano
Examinador - UFRN
____________________________________________________________________
Prof. Dr. Marcos Fernando Machado De Medeiros Examinador - UFRN
Dedico esse trabalho à memória dos meus avôs, que em vida tanto me ensinaram sobre o valor da educação. Por eles, esse trabalho de conclusão, a graduação, o meu amor e eterna admiração.
Agradecimentos
Ao longo dos últimos quatros anos vivi intensamente a experiência incrível e louca que é a graduação, cheia de desafios, conquistas e descoberta. Nessa jornada conheci pessoas que me incentivaram tanto na vida acadêmica, quanto profissional e pessoal e por todo esse conjunto hoje me faço grata. Sou grata aos professores Thiago Dias e Maria Teresa Pires por todas as conversas e orientações, muitas para além do meio acadêmico. Aos meus queridos amigos, em especial Clara e Lenielson, por todas as agonias e alegrias compartilhadas.
Carregarei todos no coração, pois é o único lugar para levar pessoas que me inspiram, desafiam e encorajam a ser cada dia melhor. Agradeço ainda, as minhas irmãs, Eduarda, Luiza e Clara e ao meu amor, Lucas, que nunca me deixaram desistir, sempre acreditaram em mim e me incentivaram a correr atrás dos meus objetivos, mesmo quando os ventos não eram tão favoráveis assim. Além de sempre comemorarem minhas conquistas como suas.
A todos, o meu muito obrigado, vocês foram fundamentais para formar a pessoa que sou hoje, sou grata a cada um, pois todos tiveram sua parcela de participação.
“Se você ouve uma voz dentro de você dizendo ‘você não pode pintar’, então pinte e essa voz será silenciada.” Vincent Van Gogh
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 – Escala De Participação Cidadã de Arnstein. Figura 02 - Fórmula de Cálculo do IIGAM- Brasil, 2017.
Figura 03 - Índice Institucional de Governo Aberto Municipal - Ranking Geral 2018. Figura 04 - Índice Institucional de Governo Aberto Municipal - Ranking Geral 2019.
Figura 05 - Contexto do Nível de Implementação da filosofia de GA nas Capitais do Brasil- 2018. Figura 06 - Contexto do Nível de Implementação da filosofia de GA nas Capitais do Brasil - 2019. Figura 07 – Os 10 melhores municípios para a dimensão transparência - 2018.
Figura 08 – Os 10 melhores municípios para a dimensão transparência - 2019.
Figura 09 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão transparência - 2018.
Figura 10 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão transparência - 2019.
Figura 11 – Os 10 piores municípios para a dimensão transparência - 2018. Figura 12 – Os 10 piores municípios para a dimensão transparência - 2019.
Figura 13 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão transparência - 2018.
Figura 14 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão transparência - 2019.
Figura 15 – Resultado geral da dimensão Transparência por municípios - 2018. Figura 16 – Resultado geral da dimensão Transparência por municípios - 2019. Figura 17 – Os 10 melhores municípios para a dimensão Participação - 2018. Figura 18 – Os 10 melhores municípios para a dimensão Participação - 2019.
Figura 19 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão participação - 2018.
Figura 20 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão participação - 2019.
Figura 21 – Os 10 piores municípios para a dimensão Participação - 2018. Figura 22 – Os 10 piores municípios para a dimensão Participação - 2019.
Figura 23 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão participação - 2018.
Figura 24 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão participação - 2019.
Figura 25 – Resultado geral da dimensão Participação por municípios - 2018. Figura 26– Resultado geral da dimensão Participação por municípios - 2019. Figura 27 – Os 10 melhores municípios para a dimensão Colaboração - 2018. Figura 28 – Os 10 melhores municípios para a dimensão Colaboração - 2019.
Figura 29 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão colaboração - 2018.
Figura 30 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão colaboração - 2019.
Figura 31 – Os 10 piores municípios para a dimensão Colaboração - 2018. Figura 32 – Os 10 piores municípios para a dimensão Colaboração - 2019.
Figura 33 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão colaboração - 2018.
Figura 34 – Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão colaboração - 2019
Figura 35 – Resultado geral da dimensão Colaboração por municípios - 2018. Figura 36 – Resultado geral da dimensão Colaboração por municípios - 2019.
RESUMO
A sociedade diante das mudanças sociais, econômicas e políticas vêm buscando tomar cada dia mais posse do exercício de seus direitos, e assim, há necessidade premente que o Estado abra espaço para que o mesmo aconteça. Assim, o presente estudo tem como objetivo analisar a situação de implementação institucional do paradigma de Governo Aberto, os avanços e retrocessos da temática nas capitais do Brasil, comparando com os resultados da situação retratada no ano de 2018 e 2019. Trata-se de uma pesquisa descritiva de abordagem quantitativa, com uso da Análise Exploratória de Dados (AED), que se desenvolveu visando analisar o nível de implementação institucional da temática de Governo Aberto nas capitais do Brasil, por meio da aplicação do Índice Institucional de Governo Aberto Municipal – IIGAM (DIAS e OLIVEIRA, 2016; HERNANDÉZ-BONIVIENTO, 2016). Analisando os resultados obtidos, pode-se inferir que entre o ano de 2018 e 2019, o valor médio do IIGAM cresceu 3,3%, o que significa um forte engajamento das capitais no desenvolvimento da temática. Os dados das capitais mostram que as cidades que estavam localizadas no centro baixo do ranking se desenvolveram e apresentam melhores resultados, assim como, um significativo progresso no nível de implementação, visto que aumentou a quantidade de cidades alocadas nos níveis Alto e Médio-Alto, portanto, um resultado extremamente satisfatório a missão inicial proposta no trabalho. A dimensão transparência sofreu uma queda de 3,2%, o que impacta no cumprimento da Lei de Acesso à Informação e nos instrumentos propícios a realização das ações de accountability. Quanto aos seus eventos, era possível identificar forte presença das capitais como retroativas, entretanto, hoje se identifica um equilíbrio entre as capitais, apresentando também forte presença tempestiva. Para a participação, os resultados mostram um crescimento de 7,6% e de 5,2% para a dimensão colaboração, o que demonstra um forte impulso Estatal em espaços e mecanismos que possibilitam a inferência e coprodução pública. Além desses pontos, ao longo do estudo, busca-se trazer os principais tópicos que contribuem para a discussão e reflexão do paradigma de Governo Aberto no Brasil, visando o desenvolvimento da filosofia em questão.
ABSTRACT
Society in the face of social, economic and political changes have been seeking to take more and more ownership of the exercise of its rights, and thus there is pressing need for the State to make room for it to happen. Thus, the present study aims to analyze the situation of institutional implementation of the Open Government paradigm, the advances and setbacks of the theme in the capitals of Brazil, comparing with the results of the situation portrayed in 2018 and 2019. This is a descriptive research of quantitative approach, using exploratory data analysis (AED), which developed in order to analyze the level of institutional implementation of the Open Government theme in the capitals of Brazil, through the application of the Institutional Index of Municipal Open Government - IIGAM (DIAS and OLIVEIRA, 2016; Hernandéz-Boniviento, 2016). Analyzing the results obtained, it can be inferred that between 2018 and 2019, the average value of IIGAM grew 3.3%, which means a strong engagement of capitals in the development of the theme. Capital data shows that cities that were located in the low center of the ranking developed and have better results, as well as significant progress in the implementation level, since the number of cities increased at high and medium-high levels, therefore, an extremely satisfactory result of the initial mission proposed at work. The transparency dimension fell by 3.2%, which impacts compliance with the Information Access Act and on instruments conducive to accountability actions. As for its events, it was possible to identify a strong presence of capitals as retroactive, however, today a balance between capitals is identified, also presenting a strong timely presence. For participation, the results show an increase of 7.6% and 5.2% for the collaboration dimension, which demonstrates a strong State impulse in spaces and mechanisms that enable inference and public co-production. In addition to these points, throughout the study, we seek to bring the main topics that contribute to the discussion and reflection of the Paradigm of Open Government in Brazil, aiming at the development of the philosophy in question.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 11 1.1 – Contextualização e Problema 11 1.2 – Objetivos do Estudo 13 1.2.1 – Objetivo Geral 13 1.2.2 – Objetivos Específicos 13 1.3 – Justificativa do Estudo 13 2 REFERENCIAL TEÓRICO... 152.1 – Nova Governança Pública: de um novo modelo a uma filosofia de governo 15
2.2 – O processo de Accountability no Brasil 16
2.3 – Governo Aberto: conceitos e reflexões 18
3 METODOLOGIA... 24
3.1 – Tipo de Pesquisa 24
3.2 – Universo Do Estudo Ou População/ Amostra 24
3.3 – Instrumento De Coleta De Dados 24
3.4 – Análise De Dados Ou Tratamento Estatístico 27
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS... 27
4.1 - Índice Institucional De Governo Aberto Municipal - anos 2018 E 2019 27
4.2 – Dimensão Transparência 31
4.2.1 – Transparência Ativa 31
4.2.2 – Transparência Passiva 40
4.2.3 – Transparência Tempestiva e Retroativa 40
4.3 – Dimensão Participação 41
4.4 – Dimensão Colaboração 50
4.5 – Síntese dos resultados obtidos nas dimensões 58
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS... 59
REFERÊNCIAS... 60 ANEXOS……...63
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA
Desde o período colonial até os dias atuais, a administração pública no Brasil foi regida por diferentes modelos, o patrimonial, o burocrático e o gerencial, todos eles possuem uma característica em comum, o controle, sendo esse o responsável pelo equilíbrio e manutenção do sistema organizacional (SECCHI, 2009). Objetivava-se com a elaboração de novos modelos, não a ruptura dos antigos, mas um incremento que visava “suprir uma deficiência do modelo anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando conceitos ineficientes ou nocivos ao aparelhamento do Estado” (SILVA, 2013).
O primeiro modelo adotado, herança dos Estados absolutistas e inserido aqui pela administração portuguesa, foi o Patrimonialismo, o qual se estendeu até meados do século XX. O termo foi estudado inicialmente por Max Weber (1864-1920), no século XIX, e usado para designar uma forma de gestão caracterizada pela indistinção entre o público e o privado. O governante patrimonialista utiliza-se de seu poder sobre a estrutura estatal e mecanismos de controle para satisfação de desejos privados. Tal característica é precursora do nepotismo e corrupção, trazendo à tona uma visão negativa sobre o modelo.
O segundo, o modelo Burocrático, é constituído pelo uso da autoridade racional-legal, e assim, as organizações burocráticas possuem pontos característicos de um poder advindo das normas, com ações respaldadas pela a impessoalidade, a formalidade, o controle e a racionalidade. Também se caracteriza por meio da padronização dos procedimentos, do foco nos processos e pouca ou nenhuma orientação para as necessidades dos cidadãos e o custo dispendioso de seu funcionamento (SILVA, 2013). A aplicação desse modelo a realidade apresentada pelo Brasil, o fez repercutir de modo negativo, o que fez surgir as disfunções burocráticas (MERTON, 1949).
Visando suprir as necessidades advindas do modelo anterior, no qual sua autorreferencialidade tornava-o um sistema fechado e ineficiente, incompatível com o progresso do neoliberalismo e ascendência de valores pluralistas (SECCHI, 2009), sugeriu-se um modelo organizacional, o Gerencialismo.
A terceira fase da administração pública no Brasil foi marcada pelo paradigma da Nova Gestão Pública (New Public Management), também conhecido como Gerencialismo. O modelo baseou-se nas teorias da escolha pública e custos de transação, no neo-taylorismo e na
incorporação de técnicas privadas de gestão, foco nos resultados, simplificação dos processos, redução de custos, competitividade, cisão entre os elaboradores de políticas públicas e os implementadores, descentralização, accountability e orientação para o cidadão. Nesse momento, a administração pública passa a enxergar o cidadão como cliente, cujas carências devem ser supridas pelo serviço público (SECCHI, 2009).
Posterior a NPM, emerge a Nova Governança Pública, considerada um aperfeiçoamento que congrega vários elementos apresentados nos outros modelos de Administração Pública. Cabe evidenciar que a mesma não surgiu agora, visto que o termo Governança tem sido debatido há duas décadas. A NGP se classifica como um paradigma relacional por se tratar de uma filosofia de atuação e cooperação em rede do Estado, juntamente com a sociedade civil (individual e coletiva) e o setor privado (OSBORNE, 2006) a fim de entregar um serviço público com qualidade e assertivo no combate às deficiências sociais. Nela fundamenta-se o Governo Aberto, filosofia de atuação governamental sustentada pelo tripé: transparência, participação e colaboração.
O paradigma de Governo Aberto tornou-se um caminho para a recuperação da confiança nas ações do Estado. Nesse contexto de descrença, oito países liderados pelos Estados Unidos, Brasil e México instituíram um pacto para propagação de práticas de abertura no governo, denominado de Open Government Partnership (Aliança para Governo Aberto). O movimento surge com o intuito de promover a tripé do GA e a partir dessa ferramenta, a administração pública utiliza estratégias para provocar a aproximação entre os atores sociais, setor privado e o governo.
Concatenando os modelos apresentados, percebe-se de forma nítida a evolução e abertura na máquina pública para inferência no seu cenário. Essa postura torna cada vez mais
elevada a importância dessa temática no contexto descrito, para tanto, o presente estudo questiona-se: Como está a implementação institucional do paradigma de Governo Aberto, os
avanços e retrocessos da temática nas capitais do Brasil comparando com os resultados da situação retratada no ano de 20181 e 2019?
O estudo se desenvolveu a partir da perspectiva do Governo aberto e suas dimensões, da Lei de Acesso à informação e dos Portais de Transparência de cada capital dos estados brasileiros. Desse modo, em um primeiro momento, esse estudo apresenta os conceitos,
1 Pesquisa fruto do projeto científico “Governo Aberto Municipal: desafios e possibilidades nas
Capitais Brasileiras” financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico- CNPq e desenvolvida no Núcleo de Inovação na Gestão Pública – UFRN.
teorias e conteúdo acerca do universo temático tratado. Assim como, o instrumento2 utilizado na coleta dos dados e o detalhamento da metodologia aplicada no desenvolvimento da pesquisa3. Por fim, apresenta e analisa os resultados, a partir da comparação com o estudo realizado pelos autores Dias, Garcia e Camilo (2019) 4 aplicado com o mesmo instrumento, nas mesmas cidades.
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA a) OBJETIVO GERAL
Analisar a situação de implementação institucional do paradigma de Governo Aberto, os avanços e retrocessos da temática nas capitais do Brasil, comparando com os resultados da situação retratada no ano de 2018 e 2019.
b) OBJETIVOS ESPECÍFICOS
● Analisar o nível de implementação de GA, a partir do IIGAM, do ano de 2019; ● Comparar os dados do nível de implementação de GA dos anos 2018 e 2019;
● Investigar os avanços e retrocessos nas capitais brasileiras quanto à temática de GA.
1.3 JUSTIFICATIVA
A sociedade diante das mudanças sociais, econômicas e políticas vêm buscando tomar cada dia mais posse do exercício de seus direitos, e assim, há necessidade premente que o Estado abra espaço para que o mesmo aconteça. A internet permitiu que uma discussão aterritorial se estabelecesse, no qual a participação mais direta dos cidadãos nas decisões políticas é oportunizada (GELATTI, SOUZA E SILVA, 2015). Entretanto, a grande maioria dos cidadãos não se reúne mais fisicamente para debater e decidir o futuro das políticas, o fazem através do ciberespaço (GELATTI ET AL, 2015), para tanto, é necessário que o Estado não só abra os espaços, como se proponha a interagir e comunicar por meio da Tecnologia da Informação para com a sociedade.
2O Índice Institucional de Governo Aberto Municipal – IIGAM é um instrumento validado por outros estudos como Dias e Oliveira (2016) Hernandéz-Boniviento (2016) e será base da capitação dos dados apresentados nesse estudo.
3 Pesquisa fruto do projeto científico “Governo Aberto Municipal: desafios e possibilidades nas Capitais Brasileiras” financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico- CNPq e desenvolvida no Núcleo de Inovação na Gestão Pública – UFRN.
4 DIAS, Thiago Ferreira; GARCIA, A. B. R. ; CAMILO, N. L. F. S. . Um olhar sobre o governo aberto no nível subnacional: o índice institucional do governo municipal aberto nas principais cidades do Brasil. GIGAPP
Desse modo, para Gelatti et al (2015, p.5) as TIC’s surgiram no setor público como um meio de desenvolver inovações objetivando a democracia e as suas instituições visando possibilitar a emissão de opiniões sobre as decisões governamentais e aproximar os cidadãos dos seus representantes. Sendo assim, pode-se inferir que a criação de TIC’s influenciou o estreitamento da relação Estado – Sociedade, sendo um segundo fator, a prática de uma nova postura voltada para a Nova Gestão Pública, e dentro desse contexto, a filosofia de Governo Aberto.
Para tanto, por sua vez, a temática do Governo Aberto, se propõe a dirimir a lacuna da relação Estada - Sociedade, e ser caminho para uma maior eficiência da administração pública, visto que alinha os principais interessados para a construção de um resultado comum. Atenta-se que com essas ações o Estado busca a sociedade para uma relação de parceria, colaboração e participação. Para isso, antes, deixa claro que não é o detentor do poder, apenas o representante dele, abrindo os seus dados, os tornando público e disponível ao controle social. De posse desses dados, a sociedade pode cobrar conflitar e debates acerca da realidade apresentada.
Percebe-se uma escassez de literatura em língua portuguesa sobre Governo Aberto e publicações que contribuam na perspectiva de mensuração dos efeitos dessa temática. Encontrou-se nesse contexto apenas dois trabalhos que se aproximam da proposta do presente estudo, sendo eles: “Ranking das prefeituras da região Sul do Brasil: uma avaliação a partir
de critérios estabelecidos na Lei de Acesso à Informação” e “Direito à informação e à participação: uma avaliação das ferramentas dispostas nos portais de governo estaduais”.
Referente aos artigos citados, ambos foram encontrados no portal científico Scielo. Se propondo a dirimir essa lacuna literária referente a produção de literatura de Governo Aberto em português, esse estudo se apresenta com intuito de mensurar o nível de implementação institucional de GA nas capitais do Brasil, portanto, um mapeamento de ações que repercute bons resultados, assim como constrange, dadas determinadas realidades e atuações dos agentes públicos.
Ao longo deste estudo, estruturou-se as temáticas de forma a ser abordadas no referencial teórico os modelos da administração pública, o processo de accountability e transparência no Brasil, como o governo aberto, seus conceitos e reflexões. Posterior, encontra-se a análise dos resultados que se inicia a partir da apresentação, comparação e reflexão dos dados obtidos, e assim temos respectivamente, os tópicos IIGAM, dimensão
transparência (perspectiva ativa, passiva, retroativa e tempestiva), participação e colaboração. Além da síntese de todos os resultados obtidos no trabalho.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
A filosofia de Governo Aberto deriva de um cenário de Coprodução pública, fomentação da inferência social e a cima de tudo, uma postura de Transparência assumida pelo Estado. Entretanto, sabe-se que a conjuntura nem sempre se configurou dessa forma. Desse modo, buscando entender as condições que resultaram na abertura do Estado, o presente trabalho faz uma síntese sobre a transição da Nova Governança Pública a uma nova postura de Governo, assim como, recapitula o processo de construção das ações de
Accountability e Transparência no contexto brasileiro. E ainda, se propõem a demonstrar o
desenvolvimento do enredo do Governo Aberto no Brasil e no mundo.
2.1 NOVA GOVERNANÇA PÚBLICA: DE UM NOVO MODELO A UMA FILOSOFIA DE GOVERNO
Dado uma linha história de diferentes modelos na administração pública brasileira, percebe-se uma importante característica em comum a todos: o incrementalismo nas práticas do modelo anterior. Desse modo, pode-se afirmar que não houve rupturas do modelo Patrimonialista até a Nova Governança Pública (SILVA, 2013). Nesse período, se desenrolou outros modelos que subsidiam aspectos presentes até os dias atuais, como a Burocracia e a Nova Gestão Pública. Entretanto, ao mencionar a Nova Governança Pública, há um importante elemento a destacar, a mudança deixa de ser de modelos para a construção de uma filosofia de Governo (OSBORNE, 2006).
A Governança pode ser entendida como um modelo primordialmente democrático, em razão de surgir do apelo popular, e pressupõe uma mudança no papel do Estado, tornando-o o agente coordenador de uma rede interorganizacional de cooperação entre o mesmo, o setor privado e a sociedade civil, onde a boa interação visa a elaboração e implementação das políticas públicas e a entrega do serviço público. O cidadão passa a ser percebido como parceiro e componente ativo do processo, potencializando dessa forma os relacionamentos institucionais através de uma relação de confiança e de contratos relacionais (FONTES FILHO, 2014).
2.2 O PROCESSO DE ACCOUNTABILITY NO BRASIL
Em conformidade com Prado, Ribeiro e Diniz (2012), a accountability se caracteriza como a prestação de contas e a publicidade das ações do governo alinhadas a mecanismos institucionais de controle da administração pública, podendo gerar incentivos ou sanções, a depender das ações dos agentes públicos. Os autores Pinho e Sacramento (2009, p.8) afirmam que a motivação para surgimento da accountability ocorre a partir da pressuposição da existência do poder, e a mesma nasceu com objetivo de controlá-lo.
Nesse contexto, adota-se um caráter bidimensional para visão de accountability, e defende-se que a depender da posição dos atores que participam do processo, admite-se as dimensões vertical ou horizontal (O’DONNELL,1991). Para a orientação vertical, a relação de controle ocorre de um agente para um principal. E na direção horizontal, o controle acontece entre os poderes, configurando o movimento denominado de Checks and balances. E presume assim, uma ação entre iguais, diferentemente da outra dimensão.
Por entender que a accountability acontece a partir de uma responsabilidade assumida, tem-se que o compromisso efetuado pode se manifestar de dois modos: objetivo e subjetivo. A responsabilidade se enquadra no perfil objetivo, quando segundo Campos (1990, p.4) é assumida para com o outro. Sendo assim, ela implica na obrigação externa a si. Em oposição a isso, processa-se a responsabilidade na vertente subjetiva. Conforme Pinho e Sacramento (2009), esse comprometimento ocorre a partir da cobrança interior do indivíduo de prestar contas a alguém. Portanto, é algo agregado ao ser, sendo consequência do seu caráter e cultura. Essa responsabilidade resulta no termo definido por Oszlak (2003, p.3), como respondibilidade, ou seja, o ato voluntário de responder.
No contexto da accountability, o pressuposto de responsabilidade assumida implica ainda na responsabilização dos atores, definida por Oszlak (2003, p.2), como “uma relação onde um sujeito é submetido por outro a um processo que exige pontualidade na prestação de contas, isso ocorre em função do compromisso e das obrigações assumidas ao exercer cargo de gestão”.
A responsabilização se torna possível, porque existe o mecanismo denominado de
answerability, que concordante a Pinho e Sacramento (2009, p. 7), é “a obrigação dos
detentores de mandatos públicos informarem, explicarem e responderem pelos seus atos”. Por meio dessas ações, o agente público pode ser premiado ou punido. Quando sua conduta
incorre em punição, configura-se a situação a partir da capacidade de Enforcement, ou seja, a capacidade das agências de impor sanções e perda de poder para aqueles que violarem os deveres públicos (PINHO E SACRAMENTO, 2009).
Nos anos de 1990, no Brasil, Campos (1990) desenvolveu estudos para medir o nível de accountability na sociedade civil, e constatou que o termo ainda não germinava no solo brasileiro. Todavia, de acordo com Pinho e Sacramento (2009, p.3), era compreensível a não fecundação, visto que o país passava pelo período pós-ciclo da Ditadura Militar (1964-1985), sendo uma nação que iniciava a redemocratização e a reconquista dos direitos cívicos.
Em 1988, criou-se a Constituição Federal, que se tornou a maior abertura da administração pública para a realização da accountability no cenário nacional. Visto que abriu as portas para criação de órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU). A CF/88 assegurou por lei direitos tais quais: as eleições diretas (Art. 14) e o acesso à informação (art.5), além de consolidar a base legal para a formulação de legislações como a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).
No tocando a legislação que rege a temática, existe uma construção do cenário atual que vai desde a instituição do princípio da Publicidade, ainda na Constituição Federal de 1988, perpassa a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) com o adendo da Lei Complementar 131/2009 (Lei Capiberibe) que não só exige a disponibilidade, mas vem trazer também a questão da tempestividade da informação acrescentando a determinação de “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizem, em meio eletrônico e tempo real, informações pormenorizadas sobre sua execução orçamentária e financeira” (CGU, 2016), o que gera como fruto a Lei nº 12.527 (Lei de Acesso à Informação).
A Constituição Federal (1988), no art.5 §14º, associada ao art. 19, § 3º do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (1966), garantiu ao cidadão brasileiro o direito de acesso à informação, por defender que todos possuem garantia à liberdade de expressão e de informação acessível e a LAI surge então com o papel de trazer a obrigatoriedade da gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação, o que impacta diretamente no processo de accountability e nos avanços no quesito Transparência Pública no Brasil.
O desenrolar em solo brasileiro de temática como accountability é de suma importância para a sociedade, visto que, o pressuposto do tema é a existência de um governo democrático. Desse modo, os indivíduos passam a assumir o posto de cidadão, revestido de direitos e deveres, assim como, o Estado assume obrigações frente as solicitações sociais. É um marco importante, principalmente para época em que começou a questionar sobre responsabilidade e responsabilização, uma vez que não havia abertura e nem possibilidade de inferência, assim como é proporcionado hoje. É por meio de iniciativas pioneiras como a discussão acerca de accountability, ainda nos anos 1990 pós-ditadura, que hoje se torna possível refletir sobre maior abertura do Estado e uma postura de Governo Aberto e coproduzido, conforme retratado o próximo parágrafo.
2.3 GOVERNO ABERTO: CONCEITO E REFLEXÕES
Ao realizar uma busca sistematizada nos portais Científicos Scopus, Scielo e Spell, por meio do termo “Governo Aberto”, a fim de mapear as publicações em português sobre a temática, após filtra os que destoavam dos termos pesquisados, obteve-se o resultado apresentado no quadro 1 acerca das produções acadêmicas no idioma Português sobre o assunto desenvolvido nesse trabalho.
Quadro 01 – Resultados para a Busca Sistematizada de Produções Acadêmicas sobre Governo Aberto no idioma Português.
PORTAL TÍTULO ANO AUTOR(ES) OBJETIVO
The Open Government
partnership as a platform for the
Bertin,P.R.B.,
advancement of Open Science
Desenvolver literatura Fortaleza, .M., da
Scopus in Brazil | [A parceria para 2019 acerca da Ciência Aberta Silva, A.C.,
Governo Aberto como
no Brasil. Okawachi, M.F.
plataforma para o avanço da
Ciência Aberta no Brasil].
Definir e propor uma A transparency ontology in the ontologia de transparência que possa
context of open government | Lourenço,
Scopus [uma ontologia para 2014 R.P., Rolas, ajudar a responder a perguntas acerca do GA, transparência no contexto do H., Jorge, S.
governo aberto]. preenchendo as lacunas nessa área de pesquisa. Inovação aberta na gestão Rony Klay Viana
Analisar o Plano de Ação pública: análise do plano de de Freitas;
Scielo 2014 brasileiro para o Governo
ação brasileiro para a Open Antonio Luiz
Aberto. Government Partnership Rocha Dacorso
Scielo Ranking das prefeituras da 2015 Bernardes, Analisar como a está região Sul do Brasil: uma Marciele Berger ; ocorrendo a
avaliação a partir de critérios Santos, Paloma implementação da lei de estabelecidos na Lei de Acesso Maria ; Rover, acesso à informação está à Informação Aires Jose nas prefeituras da região
Sul do país. Direito à informação e à Investigar se os portais do
poder executivo estadual participação: uma avaliação das
Santos, Paloma dispõem ferramentas que ferramentas dispostas nos
Scielo 2018 viabilizam a participação
portais de governo estaduais
dos cidadãos nos debates e nas decisões governamentais. Participação Popular no
Explorar os elementos Contexto das Iniciativas de
Cristiane S. que caracterizam a Governo Aberto: revisão
Spell 2017 Sanchez, Patrícia participação popular no
sistemática da literatura
Z. Marchiori. contexto das iniciativas de Governo Aberto,
Fonte: elaboração própria, 2019.
Das publicações catalogadas acima, apenas Bernades et al (2015) e Santos (2018) se aproximam da proposta do presente estudo de mensurar por meio da aplicação de um instrumento o processo de implementação do GA. Entretanto, salienta-se que mesmo próximos, os dois estudos citados não abrangem todas as dimensões de GA aqui abordadas, e para tanto, faz-se necessário a realização desse amplo trabalho, visando contribuir tanto para a ciência quanto para possíveis avanços na gestão pública e temática no Brasil.
Advindo de um contexto crônico de descrença social, o Estado, a fim de recuperar a confiança da população e fortalecer suas ações estratégicas, elabora o que hoje se denomina Governo Aberto. Conforme Ramírez-Alujas (2012, p.1), essa filosofia se propõe a responder ao esgotamento dos modelos tradicionais de governança, e, assim, se tornar uma forma de integração da administração pública com o cenário pluralista atual. O povo assume, portanto, o papel de integrante ativo das ações governamentais.
No início do século XXI, o movimento para Governo Aberto obteve impulso por meio da reunião de oito países (Estados Unidos, Brasil, México, África do Sul, Filipinas, Indonésia, Noruega e Reino Unido), os quais instituíram um pacto para propagar práticas de abertura no governo. Nasce assim, a Aliança para Governo Aberto (Open Government Partnership).
Segundo Mendieta (2012, p.3), a AGA baseia-se em quatro princípios, a saber: melhorar a disponibilidade das informações a respeito das atividades do governo para todos os cidadãos; apoiar a participação cívica; implementar os mais altos padrões de integridade
profissional nas administrações e o favorecimento do acesso a novas tecnologias que facilitem a abertura e a prestação de contas.
Dentre os países precursores destacam-se o Brasil e os Estados Unidos, por empreender iniciativas geradoras de transformações. Os Estados Unidos, por meio do memorando sobre Transparência e Governo Aberto, de 21 de janeiro de 2009, afirma que o uso da tecnologia pode promover uma maior transparência das ações do governo, gerando a ampliação da participação e colaboração por parte da sociedade civil e dos atores privados (RAMÍREZ-ALUJAS, 2012), ponto esse abordado mais tarde na legislação brasileira de acesso à informação, aonde vem nos dizer que a “utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação” deve ser um caminho para o fortalecimento da relação entre a gestão pública e a sociedade.
Conforme Dias, Garcia e Camilo (2019, p.6) os pilares do Governo Aberto são a transparência, a participação e a colaboração. E para tanto, temos o primeiro conceito trata-se da “abertura dos dados por parte da Administração Pública, não apenas para prestar conta fiscal e das ações públicas, como também possibilitar acessibilidade desses dados públicos e a reutilização dos mesmos via dados abertos” (MENDIETA, 2012); A participação caracteriza-se como a ação de interação decaracteriza-senvolvida pela sociedade civil para com a gestão pública; e por fim, a colaboração que segundo a Escala de Participação Arnstein (1969), representa o maior nível maturação da participação. Pois, o controle se dar de forma cidadã, consolidando assim, a democracia efetiva.
No tocante ao pilar Transparência, existe no cenário brasileiro instrumentos de avaliação e acompanhamento dos avanços e retrocessos nos requisitos legais exigidos aos municípios. A saber, têm-se os índices da Controladoria-geral da União, do Ministério Público e da Fundação Getúlio Vargas, responsáveis pela medição objetiva e quantitativa dos critérios. A Escala Brasil Transparente (2015), índice desenvolvido pela CGU, elege como objetivo a avaliação do grau de efetivação dos dispositivos da LAI. O enfoque dado às análises ocorre por meio da transparência passiva, sendo essa representante de 75% no peso total do índice.
Por meio da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) desenvolveu-se o Índice de transparência do Ministério Público, que se dispõe a analisar os níveis de transparência dos municípios brasileiros de acordo com as classificações
definidas por Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015, p.11) como ativa e passiva. Dando ênfase à transparência ativa, com 75% da representação do índice, o mesmo busca investigar o cumprimento das exigências legais da LAI, além de analisar a realização de “boas práticas” por parte do governo.
Por sua vez, na FGV, o projeto Índice de Transparência e Cidadania Fiscal (ITFC) surgiu no fim de 2011, inserido no Núcleo de Estudos Fiscais - NEF/FGV em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Visa analisar, mensurar e difundir boas práticas da administração fiscal brasileira, proporcionando não somente um instrumento de melhora nas administrações fiscais dos estados, mas também o fortalecimento da democracia e da cidadania.
Estruturam-se critérios claros, objetivos e de fácil manipulação, a fim de que as interpretações sejam semelhantes e transparentes. No projeto, planejou-se que os critérios, subdivididos em itens, fossem separados em grupos como: informações sobre despesa pública (peso 5), informações sobre receita pública (peso 3) e dados de acesso e boas práticas (peso 2). No que se refere à transparência e as suas classificações, temos quanto a direção, a vertical (para cima e para baixo) e a horizontal (para fora e para dentro). Sobre a variedade, pode-se dividir em: eventos, processos, retroativa, tempestiva, nominal e efetiva. No tocante a iniciativa, temos a transparência ativa e a passiva e por fim, quanto às dimensões conceituais, têm-se a visibilidade e a capacidade de inferência.
Conforme retratado no quadro a seguir:
Quadro 02 - Classificação Da Transparência
Quanto à direção Vertical - Transparência para cima e Transparência para baixo Horizontal - Transparência para fora e Transparência para dentro
Quanto à variedade Transparência de Eventos e Transparência de Processos Transparência Retroativa e Transparência Tempestiva Transparência Nominal e Transparência Efetiva
Quanto à iniciativa Transparência Ativa e Transparência Passiva
Quanto às dimensões conceituais Visibilidade e Capacidade de inferência
Fonte :Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015)
Para Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015, p.10), a Transparência Retroativa refere-se à disponibilização ex post, em intervalos periódicos, das informações sobre a gestão dos
recursos públicos. Diz respeito aos fatos já ocorridos, os quais a sociedade não possui o poder inferência, visto que não podem ser modificados ou ajustados. E por sua vez, a Transparência Tempestiva, é relativa ao contínuo acesso aos processos internos da administração e a disponibilidade de informações em tempo real, ou seja, tempestivamente (HEALD 2006).
Os indicadores apresentados neste tópico são compostos principalmente de características da Transparência Ativa, entretanto, o presente estudo também atuou na vertente da Transparência Passiva. E, a saber, a Transparência Ativa trata-se da difusão periódica e sistematizada das informações sobre a gestão estatal. Resulta de ações voluntárias dos gestores públicos ou de obrigações legais impostas aos órgãos do Estado. Um típico exemplo são os portais de transparência e as informações contidas nesse espaço. Por sua vez, a Transparência Passiva, aborda a obrigação do Estado em conceder a todos os cidadãos que o requeiram o acesso tempestivo aos documentos oficiais.
Os instrumentos de medição existentes são estritamente focados na dimensão transparência, não albergando as dimensões participação e colaboração, componentes fundamentais do paradigma do Governo Aberto. Embora existam instrumentos como a Escala de Participação Arnstein (1969), que buscam averiguar o nível de participação cidadã a partir de três perspectivas, a saber: 1) Não participação, que inclui: a manipulação e a terapia; 2) A pouca concessão de poder: a qual envolve a informação, a consulta e a pacificação; E por fim, 3) O poder cidadão: que engloba a sociedade, a delegação de poder e como topo da sua maturidade o controle dos cidadãos. Como representado a seguir.
Figura 01- Escala De Participação Cidadã de Arnstein
Fonte: Arnstein (1969)
No tocante a perspectiva da segunda dimensão – participação existe alguns entendimentos acerca da sua construção teórica. Nas sete teses apresentadas pelos autores Costa e Cunha (2010), alguns estudiosos da temática defendem que o poder cidadão é dado pelo Estado, e assim, só há cidadania e o seu exercício se o mesmo o estabelecer. Denomina-se essa relação de estadania.
Esse é um ponto importante, pois essas teorias afirmam que o Estado torna a cidadania possível, mas tendo em vista que esse mesmo ator não é neutro e a cidadania deve ser um meio imparcial de reivindicação de direitos e representatividade, então equivale a afirmar que o Estado estrutura o modo de exercer a cidadania de forma que atendam aos seus interesses. Essas conclusões são importantes para a discussão aqui retratada, porque o instrumento enquanto participação foi desenvolvido buscando avaliar a posição do Estado nesse processo.
Retrocedendo um pouco a linha do tempo, no ano de 2003, criou-se no país, a Controladoria Geral da União (CGU). Órgão responsável por “assistir direta e imediatamente o Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria” (CGU, 2016).
No ano seguinte, 2004, acontece um real avanço em relação a dimensão Transparência, pois cria-se o Portal da transparência do Governo Federal. A abertura proporcionou ao cidadão brasileiro o acesso a informações, tais quais: os recursos públicos federais repassados pelo Governo Federal a Estados, Municípios e Distrito Federal e diretamente ao cidadão, bem como dados sobre os gastos realizados pelo próprio Governo Federal em compras ou contrato de obras e serviços. Mais tarde, no ano de 2010, o portal passa a oferecer as informações em tempo real, assumindo assim, a postura de Transparência Tempestiva.
Em 2011, formulou-se a Lei de Acesso à informação, nº 12.527 de 18 de novembro. A LAI estipula a regulamentação do direito de acesso a informações públicas previsto na Constituição brasileira (1988), e por meio dela foram estabelecidos regras e procedimentos específicos para possibilitar o exercício desse direito pelos cidadãos. A partir disso, foi desenvolvida pela CGU a Escala Brasil Transparente (2015), que se compromete avaliar os estados do Brasil a partir do prisma da LAI.
Dentro do contexto cronológico, ainda no ano de 2015, cria-se a abertura para o fortalecimento de outra dimensão além da transparência, a participação. Elabora-se o Dialoga Brasil, um espaço virtual destinado a população para que a mesma envie suas propostas de melhoria das ações do governo. Portanto, a sociedade civil além de tornar-se ciente dos problemas do governo, ainda participa ativamente dos mesmos.
Ademais dessas medidas, algumas ferramentas foram desenvolvidas para propagar as ações governamentais com o enfoque em Governo Aberto no âmbito nacional. Salienta-se o portal desenvolvido para à Parceria para Governo Aberto no Brasil, que assume a finalidade de contribuir na implantação e publicidade das políticas relacionadas às temáticas do modelo.
E, também, o programa “Um por Todos e Todos por Um - Pela Ética e Cidadania” desenvolvido a partir da ação em conjunto da CGU e o Instituto Mauricio de Sousa, a fim de levar às escolas de níveis fundamental I do país, a importância dos assuntos: responsabilidade social, respeito à diversidade, bem-estar coletivo e democracia. De forma lúdica, o projeto desperta nas crianças o espírito cidadão tão necessário a ação.
3 METODOLOGIA
3.1 TIPO DE PESQUISA
O presente estudo se apresenta como uma pesquisa descritiva e pauta-se em Gil (2002, p.42), uma vez que ele define a pesquisa descritiva o estabelecimento de relações entre variáveis a partir das características de determinada população ou fenômeno, o que condiz com o objetivo proposto aqui.
3.2 UNIVERSO DO ESTUDO OU POPULAÇÃO/ AMOSTRA
Pesquisaram-se as 26 (Vinte e Seis) capitais dos Estados do Brasil, a partir dos dados secundários disponíveis em sítios eletrônicos (portais da transparência) dos poderes executivos de cada cidade. A análise desenvolvida posterior à captação desses dados realizou-se por meio da contraposição dos dados das mesmas cidades no ano de 2018, realizou-sendo esrealizou-ses apresentados em Dias, Garcia e Camilo (2019). E com base neles, visa-se desenvolver um panorama dos avanços e retrocessos nesse período dos últimos dois anos. A mineração dos dados da pesquisa em questão ocorreu do dia 09 de outubro de 2019 a 22 de outubro de 2019.
3.3 INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
O Índice Institucional de Governo Aberto Municipal é um instrumento desenvolvido e validado por Dias e Oliveira (2016) e Hernandéz-Boniviento (2016) que visa mensurar o nível de implementação da filosofia de Governo Aberto a partir de um formulário, que pode ser definido como a técnica de coleta de dados em que o pesquisador formula questões previamente elaboradas e anota as respostas (GIL, 2002).
Na literatura referente a Governo Aberto, existe o entendimento de que a transparência incentiva e promove a prestação de contas de contas e o controle social da gestão; a participação cidadã legítima a tomada de decisões pública e cria novos espaços para debate, ajuda à proeminência dos atores sociais e melhorar a eficiência do governo, e finalmente, que a colaboração põe os cidadãos, instituições e outros atores (até mesmo de outras esferas públicas) na ordem do dia e ação do governo como coprodutores de valor público (BINGHAM E FOXWORTHY, 2012) (DIAS ET AL, 2019).
Como todo indicador sintético o IIGAM-Brasil pretende condensar as dimensões com o desejo de medir lotes da realidade prática em uma única medida (JANUZZI, 2005), possibilitando assim, o suprimento das necessidades da comunidade científica, das agências de governo e da própria sociedade por meio da análise do nível de GA de cada município (DIAS E OLIVEIRA, 2016). Para tanto, construiu-se o IGAM-BRASIL a partir de três dimensões: a transparência, a participação e a colaboração.
Na dimensão 01 - Transparência Pública a elaboração dos elementos a serem pesquisados nos portais de transparência dos municípios, para o caso da Transparência Ativa (ZUCCOLOTTO ET AL, 2015), foram desenvolvidos a partir dos critérios estabelecidos na Lei de Acesso à Informação - LAI (12.527/2011) e possui vinte variáveis de diferentes valores numéricos que contribuem com o peso de 1,25 na composição do índice.
No caso da Transparência Passiva, as perguntas elaboradas para o envio (segue em anexo) nasceram como fruto da pesquisa parte do projeto científico “Governo Aberto Municipal: desafios e possibilidades nas Capitais Brasileiras” financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico- CNPq e desenvolvida no Núcleo de Inovação na Gestão Pública – NIGP. Elas foram enviadas com o intuito de desenvolver dados que subsidiem uma futura análise comparativa dos municípios nessa perspectiva.
Em relação à segunda dimensão - Participação Cidadã o instrumento é estruturado para obter dados que mensure os mecanismos oferecidos pelo Estado para que haja a efetiva
sua vez, inviabiliza a aplicação da Escala Arnstein (1969) nos resultados da amostra. Para tanto, nessa dimensão, analisa-se os espaços institucionais que possibilitam a participação social, tais quais: audiências públicas, conferências, fóruns entre outros. Constrói-se a partir de quatro variáveis e corresponde ao peso de 1,25 no IIGAM-Brasil, semelhante à dimensão 01.
Apresenta-se, por fim, a última dimensão Colaboração, que assim como a participação, tem seus critérios construídos a partir da perspectiva institucional, e visa identificar o esforço realizado pelos entes federativos para a construção de um canal de diálogo com a sociedade. Esses critérios abrangem desde o uso de plataformas, ouvidorias municipais (E-Sic) e/ou redes sociais que ajudam na interação e comunicação com os cidadãos, até a prestação de serviços públicos e a articulação do governo com seus pares, associações, empresas e sociedade como uma forma de aumentar a coprodução nas decisões governamentais. Para tanto, possui seis variáveis, que representam o peso de 1,5 no índice, visto que ações desenvolvidas aqui são realizadas a partir da respondibilidade do gestor a frente do ente federativo, sem força legal alguma.
A seguir, a representação visual das dimensões na tabela.
Quadro 03- Elementos de Composição do IIGAM - Brasil, 2017.
Fonte: Dias e Oliveira (2016)
As pontuações obtidas pelos municípios estudados são geradas após coleta nos respectivos sítios eletrônicos, de modo institucional, e assim acoplado num índice que reflete em valor numérico, numa escala de 0 a 1,1 para cada uma das dimensões acima referidas, os resultados gerais. A fórmula de cálculo do IIGAM - Brasil se constitui a partir da somatória e divisão das dimensões por três, após serem multiplicadas pelos seus pesos.
Abaixo, segue figura representativa do IIGAM- Brasil.
Figura 02- Fórmula de Cálculo do IIGAM- Brasil, 2017.
Fonte: Dias e Oliveira (2016)
Após isso, gera-se um ranking dos municípios estudados e o compara com os dados coletados de igual maneira no período de 2018.
3.4 ANÁLISES DE DADOS OU TRATAMENTO ESTATÍSTICO
Os dados quantitativos foram tabulados e tratados com base no método de Análise Exploratória de Dados (AED), que utiliza a estatística descritiva, apresentando a frequência absoluta e relativa. A AED é o processo de uso das ferramentas estatísticas (tais como gráficos, medidas de centro e de variação) para investigar um conjunto de dados, com o objetivo de compreender suas características importantes, assim, nessa análise quantitativa gerou-se o indicador do nível de implementação de governo aberto e o devido ranking das capitais, tanto para as dimensões quanto para o índice (TRIOLA, 2005) ( FIELD, 2009).
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS
4.1 ÍNDICE INSTITUCIONAL DE GOVERNO ABERTO MUNICIPAL -COMPARATIVO ENTRE OS ANOS DE 2018 E 2019.
Conforme retratado, a governança pode ser entendida como um modelo primordialmente democrático, em razão de surgir do apelo popular. O governo aberto enquanto vertente desse modelo, busca trazer para a gestão, tanto municipal quanto em outras esferas, valores de construção em rede, da coprodução, de edificação do bem público pela ação em conjunto do Estado e da Sociedade.
Para tanto, faz-se necessário investigar o nível de desenvolvimento dessa parceria e o que a fortalece e a debilita. Adiante, apresenta-se o ranking de diagnóstico do Nível de Implementação de Governo Aberto nas Capitais de acordo com os dados de 2018.
Figura 03 - Índice Institucional de Governo Aberto Municipal - Ranking Geral 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
Para o ano de 2018, percebe-se uma diferença no Ranking IIGAM entre os municípios de 0,47 para o 1° colocado, a capital Vitória, e o 26°, último colocado, Campo Grande. E isso nos faz questionar por que uma cidade estava quase que 50% a frente da outra em relação ao nível de implementação de GA. Entretanto, observa-se também que a variação do índice ao longo do ranking é sutil, o que nos traz a sensação de que da primeira a ultima o que diminui as notas são detalhes, deixando o impacto da porcentagem um pouco em segundo plano.
Embora saibamos que cada município possui a sua particularidade, é importante salientar que assim como uma nota elevada representa um nível mais alto de implementação, uma nota baixa demonstra o comprometimento de ações voltadas a dimensões retratada no índice (transparência, participação e colaboração), assim como, termos correlatos como
accountability dessa gestão e todos os progressos notados desde a transição da NPM a NGP.
No tocante ao ano de 2019, encontra-se a seguinte situação retratada abaixo.
Figura 04 - Índice Institucional de Governo Aberto Municipal - Ranking Geral 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
No ano de 2019, os resultados apresentados são diferentes do contexto de 2018, agora a primeira colocada no ranking é Cuiabá, e apresenta valor inferior a Vitória, sendo esse 0,01 a menos. Todavia importante constatar que os valores do índice diminuíram nas pontas no ranking, mas aumentaram ao longo do seu escopo. Os valores acima de 0,60 equivalem hoje 88% dos municípios do ranking. Enquanto que em 2018, correspondia a 84% do total.
Por sua vez, nota-se uma acessão de capitais que antes se localizava no meio ou na base, para o topo dos resultados, como o caso da capital Goiânia. Esse movimento pode ter
primeira, caso se refira a cobranças da sociedade (de um agente para um principal), e a segunda, se por meio de sanções entre os poderes (Checks and balances). A partir das figuras, podemos observar que a região Nordeste, antes tão presente no topo do IIGAM, hoje ocupa colocações mais distantes, com exceção de Recife, que desde a primeira pesquisa demonstra resultados excelentes. Esse dado pode se pautar pela troca dos representantes nas eleições de 2016, assim como, a não disseminação da gestão do conhecimento e fomento a inovação.
O presente estudo progrediu a partir do questionamento acerca do contexto atual de nível de implementação da temática de Governo Aberto nos municípios. Uma vez que se percebe no cenário atual um maior nível de enforcement e cobrança pela prática da
answerability. Após a coleta e apresentação dos dados, desenvolveu-se um comparativo entre
o nível de implementação no ano de 2018, e o nível atual de implementação. Na pesquisa anterior, os resultados obtidos demonstram que oito cidades se encontravam classificadas como alto nível de implementação, quatorze em médio-alto, e as demais quatro cidades no nível médio, conforme demonstrado a seguir.
Figura 05 - Contexto do Nível de Implementação da filosofia de GA nas Capitais do Brasil- 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
A partir da responsabilidade assumida ao se elegerem, os agentes públicos se tornam passiveis a responsabilização por meio das agências. Dentro de um contexto atual de apoio legal voltado a transparência, publicidade e acesso a informação, bem como legislações especificas como a de responsabilidade fiscal, torna-se extremamente desgastante “nadar” contra a corrente da inovação e coprodução. Esse pode ser, portanto, um elemento causador do despertar da respondibilidade nos representantes a frente dessas cidades, o que impacta diretamente no nível de engajamento e resultados alcançados quanto a inovação e a filosofia de Governo Aberto.
Após aplicação neste ano, do instrumento nas capitais, os dados revelam os valores atuais acerca do nível de implementação do paradigma de GA (figura 6), onde três cidades migraram para o alto nível de implementação, uma saiu do nível médio para os níveis acima. e conforme proposto, apresenta-se o contexto atual das capitais do Brasil quanto ao seu nível de desenvolvimento na filosofia de Governo Aberto.
Figura 06 - Contexto do Nível de Implementação da filosofia de GA nas Capitais do Brasil - 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
O IIGAM- Brasil é construído a partir de dimensões que a seu modo contribuem para a criação de um panorama acerca do Governo Aberto nos municípios brasileiros. A dimensão 01- Transparência, foi elaborada a luz da Lei de Acesso à Informação – LAI (12.527/2011), e busca trazer a perspectiva normativa do índice. O que se configura um aspecto de suma importância, uma vez que para que fosse possível a discussão acerca da implementação de Governo Aberto, marcantes legislações foram desenvolvidas ao longo dos anos. Para tanto, o tópico a seguir apresenta os resultados obtidos na presente pesquisa sobre o prisma da transparência.
4.2 DIMENSÃO TRANSPARÊNCIA 4.2.1 TRANSPARÊNCIA ATIVA
A transparência faz parte dos quatro princípios que constituem a filosofia de Governo Aberto, ela se apresenta nesse contexto como a disponibilidade da informação. A sua relevância é inferida a partir do grau de efetividade dos dispositivos contidos na LAI.Conforme descrito, essa dimensão é a responsável por abarcar os elementos normativos do índice. Será analisada no presente estudo, a partir da classificação desenvolvida por
portanto, ativa, passiva, retroativa e tempestiva. E para tanto, serão avaliados os dados do ano de 2019 e também comparado aos resultados da pesquisa realizada anterior (2018), para que assim, identifiquem-se possíveis avanços e retrocessos, além de atualizar o ranking gerado entre os municípios.
Desse modo, apresenta-se a seguir, os dados dos 10 melhores municípios na dimensão transparência do IIGAM-Brasil no ano de 2018.
Figura 07 - Os 10 melhores municípios para a dimensão transparência - 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
No ano de 2018 apresentava-se um resultado com baixa variância acerca dos 10 municípios primeiro colocados, o nível de transparência entre eles chegava a mais de 90% o que indica um ato cumprimento da Lei de Acesso a Informação, sendo esse um resultado muito satisfatório para a dimensão em questão. A seguir apresenta-se atualização desses dados para o ano de 2019.
Figura 08 - Os 10 melhores municípios para a dimensão transparência - 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
Para o ano de 2019, o valor do índice para a primeira colocada diminui assim como as médias das outras nove cidades. Esse contexto demonstra um, mesmo que pequeno retrocesso na temática de transparência. Uma vez que as melhores capitais não conseguem obter desempenho maior ou igual ao estudo anterior, pelo contrário, assume um menor aproveitamento na dimensão.
Ao observamos as figuras 07 e 08, identificamos que os valores apresentados pelas capitais nessa dimensão estão posicionados num elevado grau do índice. Apesar de Porto Alegre ser a 10° cidade no ranking de 2018, o valor apresentado por ela é de 0,93, sendo esse um resultado extremamente satisfatório. O mesmo acontece com o município de Campo Grande, o 10° colocado no ranking dos melhores municípios de 2019, apresentando 0,91 na dimensão.
No tocante aos municípios que constitui os primeiros colocados no ranking, percebe-se uma grande mudança entre os atores presente. A começar pelas cidades que saíram das posições que ocupavam como é o caso de João Pessoa. Esse caso em específico é interessante trazer a discussão, pois João Pessoa em 2018 ocupava o segundo lugar quanto a transparência, e possuía ações reconhecidas nacionalmente quanto a temática, no entanto, não só saiu do contexto dos melhores, como agora se posicionar entre os piores, conforme dados apresentados na figura 08 (transparência 2019).
Dentre as capitais que perderam suas posições, temos ainda: Salvador, Maceió, Palmas e Aracaju. E por sua vez, surgem novas cidades como melhores colocadas, sendo essas as
cidades de São Luís, Cuiabá, Fortaleza e Goiânia. A última ocupava a 21° posição entre os municípios estudados e agora acendeu a 1° colocada no ranking geral.
Nesse movimento de transição, percebe-se um forte enfraquecimento da região Nordeste do país, a qual perdeu considerável representatividade entre os melhores municípios. Ao longo da realização da coleta de dados, percebeu-se que as capitais do Nordeste possuíam nas suas interfaces as variáveis requeridas pelo instrumento, embora ao selecionar os elementos eles não funcionassem ou davam em links quebrados.
O resultado obtido por João Pessoa nessa dimensão advém dessa situação, onde havia as opções no Portal da Transparência, mas ao tentar usufruir dos dados não era possível obter sucesso, logo, não existia mecanismos reais de transparência nesse ambiente. Visando diagnosticar a presença das capitais os rankings de melhores e piores cidades na dimensão transparência, desenvolveram-se os gráficos a seguir.
Figura 09 - Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão transparência - 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
Ao analisarmos a representatividade apresentada na figura 9, encontra-se uma maior presença da região Nordeste, onde de dez posições ocupa cinco, equivalendo a 50% das cidades melhores colocadas. Sendo seguida pela região Sudeste, que consegue incluir dois das suas capitais no ranking. É possível perceber também, a presença, mesmo que tímida de
regiões com o Centro-Oeste e o Norte, sendo representadas pelas capitais Campo Grande e Palmas. A figura 10 apresenta os dados atuais desse contexto, e abre espaço para comparação e discussão dos resultados.
Figura 10 - Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 melhores municípios na dimensão transparência - 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
Conforme indicado no parágrafo anterior, ao analisarmos a representatividade da região Nordeste em questão de quantidade de municípios presentes na lista dos melhores, temos que o número passou de 5 (cinco) em 2018, a 3 (três) em 2019. Como citado, dentre esses municípios que saíram no ranking, encontra-se João Pessoa, o que acentua a perda do nordeste, visto que era uma cidade com importante relevância.
Para as outras regiões, temos quantidade igual de municípios para a região Sudeste (dois municípios), apesar de serem entes diferentes. Para a região Norte, a presença de um município a mais, assim como, na região Centro-Oeste. A região Sul permanece igual e sendo representada pelo mesmo município, Porto Alegre.
Figura 11 - Os 10 piores municípios para a dimensão transparência - 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
Na figura a cima, retrata-se o cenário dos piores municípios no ranking da transparência para o ano de 2018. É possível inferir a partir desse gráfico que não necessariamente os municípios estão ruins em relação aos seus valores na dimensão, Porto Velho é um exemplo disso, pois apesar de está entre os dez piores, encontra-se com o valor de 0,84 algo satisfatório e classificado no alto índice de transparência. A seguir, retrato do ano de 2019.
Figura 12 - Os 10 piores municípios para a dimensão transparência - 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
No ano de 2019, as médias sofreram uma queda e ficaram buscando o equilíbrio em torno dos 0,66 – 0,65. Mesmo nesse contexto, os valores identificados são considerados de nível médio-alto, embora saliente-se que o processo é de queda e não de crescimento de um ano para o outro.
Nas figuras 11 e 12, percebemos a aparição do município Salvador, que em 2018 era o 4° entre os 10 primeiros colocados, e em 2019 se encontra como 2° entre os piores. O mesmo aconteceu com as cidades de Macapá, João Pessoa e Palmas. Entretanto, observa-se que municípios como Porto Velho, Manaus, Rio Branco, Goiânia, Fortaleza e Belém não fazem mais parte desse contexto. Desse modo, seis municípios trocaram suas posições ao longo do último ano, o que nos traz uma importante indagação acerca das possibilidades de progresso na temática de Governo Aberto nas capitais do Brasil, apesar dessa dimensão sofrer forte influência normativa.
Assim como para os melhores municípios, desenvolveu-se um mapeamento da representatividade das regiões entre os piores municípios, retratado nas figuras a seguir.
Figura 13 - Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão transparência - 2018.
Fonte: Dias et al, 2019.
Nota-se que no ano de 2018, 60% das posições no ranking de piores cidades na dimensão transparência pertencia a região Norte do país. E que, a região Sudeste, não ocupava nenhuma colocação no mesmo ranking. Quando direcionamos a análise sobre o prisma normativo, esse ranking nem mesmo deveria existir, uma vez que a lei institui obrigatoriedade
relatada entre as regiões Norte e Sudeste, pode-se justificar a partir da quantidade de municípios em cada região, assim como, pelo nível de educação e economia.
Figura 14 - Representação por cor das regiões presentes no ranking dos 10 piores municípios na dimensão transparência - 2019.
Fonte: dados da pesquisa, 2019.
Acerca do ano de 2019, nota-se a troca da Região Norte pela Nordeste, o que torna-se de modo geral um enfraquecimento da temática de Governo Aberto nas regiões mais carentes do pais, onde é necessário que o Estado esteja próximo aos cidadãos ouvindo de fato os seus problemas e estabelecendo meios para a vigilância do seus atos e os gastos acerca dos recursos e repasses federais.
Após um panorama entre as melhores e piores capitais e representatividade das regiões tanto nos melhores quando nos piores, busca-se agora apresentar o copilado dos dados das capitais quanto a dimensão transparência. A seguir, figura 15.
