Patrícia Raysel Emilio
POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS:
o poder transformador e integrador da gestão jurídica dos resíduos
sólidos
MESTRADO EM DIREITO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Patrícia Raysel Emilio
POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS:
o poder transformador e integrador da gestão jurídica dos resíduos
sólidos
MESTRADO EM DIREITO
Dissertação de Mestrado apresentada à Banca
Examinadora de Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, como exigência parcial para
obtenção de título de Mestre em Direitos Difusos e
Coletivos, sob a orientação da Prof.ª Dra. Clarissa
Ferreira Macedo D’Isep.
Banca Examinadora
_______________________________
_______________________________
“Procurai o suficiente, procurai o que basta.”
À Prof.ª Dra. Clarissa Ferreira Macedo D’Isep, mestre plena, por me guiar, ensinar e amparar, durante todo o processo de concretização do Mestrado e pela amizade que perdura.
À Prof.ª Dra. Greice Patrícia Fuller, pelas sábias e assertivas contribuições.
Ao meu pai, pelo exemplo e amor incondicional.
À minha mãe, pelo meu comprometimento em cumprir as responsabilidades assumidas.
À minha irmã Luciane, pelo amoroso, constante e incansável apoio.
Às minhas filhas, pelos “olhos brilhando de orgulho”.
Em 2 de agosto de 2010, foi promulgada a Lei n. 12.305, que instituiu Política Nacional de Resíduos Sólidos com seus princípios, objetivos e instrumentos, que propõe solucionar ou ao menos minimizar a problemática dos resíduos sólidos no Brasil. O “lixo” foi tratado na lei da PNRS como resíduos sólidos, objeto jurídico passível de gestão. Nos termos da lei, a gestão integrada regula todo o ciclo de vida do produto e objetiva alcançar padrões sustentáveis de produção e consumo, além da disposição ambientalmente adequada. Para isso, cada participante das etapas da cadeia de geração de resíduos será responsável pela sua parcela obrigacional, inclusive o consumidor final, diferentemente do que ocorria antes da PNRS, quando os resíduos sólidos eram gerenciados somente após o descarte, pelo titular de limpeza pública. O resíduo sólido reutilizável e reciclável torna-se um bem econômico de valor social, esta mudança de paradigma proposta pela Lei da PNRS torna a educação ambiental imprescindível para a mudança de valores, comportamentos e estilo de vida. Não se pretendeu, em nenhum momento, produzir um manual sobre resíduos sólidos ou sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos, pretendeu-se, sim, destacar a transformação proposta pela lei da PNRS em relação à gestão integrada e o gerenciamento de resíduos sólidos.
Palavras-chave: resíduos sólidos, gestão, lixo.
In August 2, 2010, was promulgated the law that instituted the National Policy on Solid Waste with its principles, objectives and instruments which proposes to solve or at least minimize the problems of solid waste. The “garbage” was treated in the Law of Nacional Policy on Solid Waste as solid waste, juridical object amenable to management. Under the law ,the integrated management regulates the whole product life cycle and aims to achieve sustainable patterns of production and consumption, in addition to the environmentally appropriate disposal. To do this, each participant of the steps in the chain of waste generation will be held responsible for your obligational part including the final consumer, different that occurs before the Law of National Policy on Solid Waste when solid wastes were managed only after the disposal, by the holder of public cleaning. The reclaimable and recyclable solid waste becomes a social value economic, this change of paradigm proposed by the Law of National Policy on Solid Waste makes environmental education indispensable to changing values, behaviour and lifestyle of society. If not intended, no time, to produce a manual of solid waste or about, just highlight the transformation proposed by law of National Policy on Solid Waste in relation to management of solid waste.
INTRODUÇÃO ... 11
PARTE I – TRANSFORMAÇÃO JURÍDICA DO “LIXO” EM RESÍDUOS SÓLIDOS 13 1. RESÍDUOS SÓLIDOS – “LIXO” – FONTE DE UM PARADOXO ... 13
1.1 “Lixo” – Insuficiência do conceito ... 13
1.1.1 “Lixo” – aspecto ambiental ... 14
1.1.2 “Lixo” – aspecto econômico ... 14
1.1.3 “Lixo” – aspecto social ... 15
1.1.4 “Lixo” – aspecto cultural ... 16
1.1.5 “Lixo” – aspecto político ... 17
1.1.6 “Lixo” – aspecto jurídico ... 17
1.2 Definição legal de resíduos sólidos na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos ... 18
1.2.1 Definição de resíduos sólidos ... 18
1.2.1.1 Análise dos elementos da definição ... 19
1.2.1.2 Definição de rejeitos ... 22
1.2.2 Classificação dos resíduos sólidos segundo a Lei da PNRS, art. 14: quanto à origem e quanto à periculosidade. ... 27
1.2.3 Os resíduos sólidos em números ... 28
PARTE II – GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS ... 32
2. A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS NA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS ... 32
2.1 Gestão integrada de resíduos sólidos na Lei da PNRS ... 40
2.1.1 A gestão integrada de resíduos sólidos e o ciclo de vida dos produtos na Lei da PNRS ... 42
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos ... 53
2.1.2.1.1 Coleta seletiva ... 53
2.1.2.1.1 Coleta seletiva e a inclusão social dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis ... 54
2.1.2.2 Logística reversa ... 55
2.1.2.2.1 Acordo setorial ... 61
2.1.2.2.2 Regulamento ... 62
2.1.2.2.3 Termo de compromisso ... 62
2.1.3 Experiência Internacional na Gestão dos Resíduos Sólidos ... 63
2.2 Instrumentos de implementação da gestão integrada dos resíduos sólidos ... 64
2.2.1 Planos ... 64
2.2.1.1 Plano Nacional de Resíduos Sólidos ... 67
2.2.1.1.2 Planos Estaduais de Resíduos Sólidos ... 68
2.2.1.3 Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos .... 69
2.2.1.4 Plano de gerenciamento de resíduos sólidos ... 72
2.2.2 Educação ambiental: mudança de valores e paradigmas para transformar o “lixo” em resíduos sólidos. ... 73
2.2.2.1 Educação ambiental para participação ... 74
2.2.2.2 Educação ambiental para efetivar a gestão e o gerenciamento adequado dos resíduos sólidos ... 75
2.2.2.3 Educação para o gerenciamento adequado dos resíduos sólidos ... 78
2.2.3 Instrumentos econômicos aplicáveis à gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos ... 79
2.2.3.2 O estimulo econômico à cooperação para a gestão dos resíduos sólidos ... 83
CONCLUSÃO ... 87
REFERÊNCIAS ... 89
Quadro 1. “Lixo”: fonte de um paradoxo ... 18
Quadro 2. Destinação final ambientalmente adequada ... 23
Quadro 3. Estimativa da composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos coletados no Brasil 2008 ... 29
Quadro 4. Tempo estimado de decomposição dos materiais ... 29
Quadro 5. Quantidade e porcentagem de municípios por região no Brasil com iniciativas de coleta seletiva em 2011 ... 31
Quadro 6. Etapas do ciclo de vida e os respectivos objetivos ... 47
Quadro 7. Responsáveis pelas etapas da logística reversa ... 57
Quadro 8. Planos de resíduos sólidos e seus instituidores ... 67
Quadro 9. Princípio do poluidor pagador e protetor recebedor ... 82
INTRODUÇÃO
O “Lixo” é considerado um problema mundial da atualidade. De acordo com o Programa da Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA – os governos devem tomar medidas urgentes para evitar o que chamou de “crise global de
resíduos”.1
Em 2010, foi instituída a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS – por meio da Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, regulamentada pelo Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que busca solucionar ou ao menos minimizar o problema dos resíduos sólidos no Brasil.
A Lei da PNRS usou a expressão resíduos sólidos para se referir ao “lixo”. O tema foi tratado juridicamente; os resíduos sólidos constituem objeto tutelado pelo direito, passível de gestão.
Nos termos da lei, a gestão integrada dos resíduos regula todo o ciclo de vida dos produtos, objetiva minimizar os aspectos negativos dos resíduos sólidos e maximizar os aspectos positivos, buscando padrões sustentáveis de produção e consumo, além da destinação final ambientalmente adequada. Na etapa da destinação final ambientalmente adequada, a Lei da PNRS propõe valorizar os resíduos sólidos reutilizáveis ou recicláveis, estimulando o seu aproveitamento, com a participação dos catadores, promovendo a inclusão social desses. Antes da promulgação da Lei da PNRS, o titular de limpeza pública efetuava apenas o gerenciamento dos resíduos sólidos, ou seja, a operacionalização no momento do descarte dos resíduos sólidos. A Lei da PNRS estabelece obrigações para todos os que participam da cadeia de geração de resíduos, inclusive o consumidor final.
A implementação das ações previstas nessa Lei será efetivada por Planos, elaborados pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Iniciativa Privada. A
1 Organização das Nações Unidas (ONU) lançou um alerta no dia 6 de novembro de 2012 sobre a
cooperação entre as diferentes esferas de Poder Público, iniciativa privada e demais segmentos da sociedade é incentivada economicamente tendo em vista o alcance de objetivos comuns.
A mudança de paradigma proposta pela Lei da PNRS torna a educação imprescindível para o aprimoramento do conhecimento, dos valores, dos comportamentos e do estilo de vida relacionados com a gestão integrada e o gerenciamento dos resíduos sólidos.
Os instrumentos econômicos figuram destacados na Lei da PNRS em razão da sua importância como aceleradores na implementação dos objetivos propostos pela Lei em questão.
Não se pretendeu, em nenhum momento, produzir um manual sobre os Resíduos sólidos ou sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos, pretendeu-se, sim, destacar a transformação proposta pela gestão positivada pela Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
P
ARTEI
TRANSFORMAÇÃO JURÍDICA DO “LIXO”
EM RESÍDUOS SÓLIDOS
1
Resíduos Sólidos – “Lixo” – fonte de um paradoxo
1.1 “Lixo” – Insuficiência do conceito
A terminologia “Lixo” no conceito usual significa:
1. Restos domésticos ou industriais, despejos, resíduos; entulhos – 2. Tudo o que não presta e se joga fora. – 3. Sujeira, imundície. – 4. Coisa ou coisas inúteis, sem valor.2
Antes da Primeira Revolução Industrial, o “lixo” produzido nos domicílios (resíduos sólidos domésticos) era composto basicamente por elementos orgânicos que os moradores enterravam no próprio quintal. No presente, “é diferente em quantidade e
qualidade, em volume e em composição”.3 Hoje o “lixo” é um conjunto composto de
mistura heterogênea que contém além do material orgânico outros tipos de materiais como plástico, metais, vidros, pilhas, pneus etc. Esta conceituação usual, atualmente, mostra-se insuficiente porque, provavelmente, no “lixo” seja encontrado algo que possa ser reaproveitado por quem não o produziu, transformando o “lixo” em um paradoxo que deve ser brevemente analisado sob os aspectos ambiental, econômico, social, cultural, político, jurídico.
2 Grande Dicionário Larousse Cultural da Língua Portuguesa. São Paulo: Nova Cultural, 1999. p.
574.
3 IPT – Istituto de Pesquisas Tecnológicas. Lixo municipal – Manual de gerenciamento integrado.
1.1.1 “Lixo” – aspecto ambiental
Atualmente o “lixo domiciliar” é uma mistura heterogênea de resíduos que pode ser considerado um poluente ou um bem. Quando disposto em “lixões” sem nenhum tipo de gerenciamento causará os mais diversos tipos de poluição – visual, solo, subsolo, água, água subterrânea, além de problemas de saúde pública; se devidamente gerenciado, diga-se primeiramente segregado, poderá ser reutilizado, reciclado, utilizado como matéria prima secundária, evitando a retirada de novos recursos naturais. Além disso, as áreas para disposição do “lixo” estão cada vez mais escassas e a quantidade de “lixo” gerada cada vez maior.
1.1.2 “Lixo” – aspecto econômico
As prefeituras gastam entre 5 e 12% da sua arrecadação4 com o gerenciamento
dos resíduos sólidos. Segundo Sabetai Calderoni “o ‘lixo’ está longe de ser apenas um resíduo, é na verdade um conjunto de matérias primas preciosas de alto valor econômico”, podendo até mesmo gerar lucro. Corroborando esta afirmação, em 18/06/2013, o jornal
New York Times reportou que a Noruega importou “lixo” para produzir energia.5 A contabilidade não pode mais ser simplificada, deve contemplar, por exemplo: quanto se deixa de ganhar pela falta da gestão adequada do “lixo” – reutilização, reciclagem compostagem, recuperação energética etc., e quanto se gasta para reparar os danos causados pela poluição ocasionada pelo “lixo”.
4 CALDERONI, Sabetai. Os bilhões perdidos no lixo. 3. ed. São Paulo: Humanitas Livraria, 1999. p.
51
5 A Noruega está entre os dez maiores exportadores mundiais de petróleo e gás e tem abundantes
1.1.3 “Lixo” – aspecto social
“Vi ontem um bicho na imundície do pátio Catando comida entre os detritos. Quando via alguma coisa, Não examinava nem cheirava: Engolia com voracidade. O bicho não era um cão, Não era um gato, Não era um rato, O Bicho, meu Deus, era um homem.” MANUEL BANDEIRA (1947)
O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR)
estima que aproximadamente 800.000 pessoas sobrevivam da catação de “lixo”,6 em
situações desumanas que causam exclusão social.7 Entretanto, se os consumidores finais
separarem os materiais reutilizáveis e recicláveis, para que catadores apenas recolham esses materiais, sem que eles tenham de “catar” do “lixo”, restaura-se a dignidade dessas pessoas, promovendo a inclusão social destes. Em 9 de janeiro de 2012, a Presidente Dilma
Roussef vetou8 a regulamentação da profissão de catador de material reciclável por
6 MNCR – Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis. Política Nacional de
Resíduos e o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. In: JARDIM,Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, José Valverde (Org.). Política nacional: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. Barueri: Manole, 2012. p.422
7 Depoimento de Glória Cristina Santos, catadora: “Sou catadora há 25 anos e a minha adolescência
foi terrível, eu era adolescente e catadora. Comecei a catar com 11 anos, cresci dentro de Gramacho, pra mim, trabalhar no aterro nunca foi desonroso, mas sempre foi desumano”. Reportagem, disponível em: <www.oeco.org.br/reportagens/26063-apesar-de-fechado-gramacho-e-uma-historia-inacabada>. Acesso em: 10 out. 2012.
8 Fundamento do veto da Presidência da República: Mensagem n. 7, de 9 de janeiro de 2012. “Senhor
entender que “criaria obstáculos imediatos” à inclusão social e econômica dos profissionais sem lhes garantir direito ou benefício adicional.
1.1.4 “Lixo” – aspecto cultural
A palavra “lixo” ainda é usada para nominar o que não presta. O “lixo” atual, entretanto, contém coisas que “prestam”.
Outro aspecto cultural está relacionado aos hábitos e valores das populações.
Comumente o “lixo” (mistura composta de matéria orgânica, materiais reutilizáveis e recicláveis) é acondicionado pela população em sacos de plástico colocados para coleta, efetuada pelo titular de limpeza pública. Segundo pesquisa do IBOPE realizada em 2012 “1/3 dos brasileiros não faz ideia de onde o seu lixo vai parar”, demonstrando desinformação sobre o assunto.
Em 1989, em Curitiba foi lançada a campanha “lixo que não é lixo não vai para o lixo SE-PA-RE” para informar e conscientizar a população sobre a importância da coleta seletiva, porque nem tudo o que se joga fora é “lixo”, atualmente são coletadas 2,7 mil
toneladas de material reutilizável e reciclável por mês.9
Fome e da Justiça manifestaram-se pelo veto ao projeto de lei pelas seguintes razões: ‘A Constituição Federal, em seu art. 5.º, inciso XIII, assegura o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, cabendo a imposição de restrições apenas quando houver possibilidade de ocorrer dano à sociedade. Além disso, no caso específico, as exigências podem representar obstáculos imediatos à inclusão social e econômica dos profissionais, sem que lhes seja conferido qualquer direito ou benefício adicional, uma vez que as atividades relacionadas aos catadores já estão definidas na Classificação Brasileira de Ocupações – CBO, permitindo o reconhecimento e registro desses profissionais’. Essas, senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional”.
9 Informações disponíveis em:
1.1.5 “Lixo” – aspecto político
A tomada de decisão sobre o “lixo” é uma decisão política; nenhum Município
deseja ter um aterro ou depósito de “lixo” em sua vizinhança. Nimby10 (not in my
backyard: não no meu quintal) é o termo usado para descrever a oposição da população a projetos que possam ser prejudiciais ao entorno, como, por exemplo, aterros.
1.1.6 “Lixo” – aspecto jurídico
A questão do “lixo” já foi considerada apenas sob o aspecto sanitário. Por isso o Poder Público instituiu os serviços de coleta e disposição final. O “lixo” se torna um problema devido ao aumento da sua quantidade e periculosidade.
Celso Fiorillo afirma que
“o lixo urbano”’ possui natureza jurídica de poluente. A justificativa está fundamentada na Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/1981 no art. 3.º:
“poluição existe quando há degradação ambiental da qualidade ambiental resultante das atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem à saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas, sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”.11
Patrícia Lemos assevera que “O problema dos resíduos é exatamente o seu
potencial poluente”.12 Ainda nas palavras da autora:
Em linhas gerais, os resíduos são todos os restos de produtos utilizados que, sem valor para o seu detentor, são abandonados, ainda que haja utilidade para outra pessoa ou possibilidade de aproveitamento posterior.
A relevância jurídica dos resíduos passa a existir a partir do momento em
10 Nimby, termo usado pelo político inglês Nicholas Ridley em 1980.
11 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 5. ed. ampl. São Paulo:
Saraiva, 2004. p. 168.
12 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 2. ed. rev., atual.
que se percebe seu potencial lesivo ao meio ambiente e à qualidade de vida, potencial agravado pelo volume de resíduos produzido diretamente proporcional à ampliação do consumo de massa.13
O “lixo” jurídico, objeto do direito é o resíduo sólido, com gestão e
gerenciamento adequados, garantindo a saúde pública e a qualidade ambiental.
Da análise dos diversos aspectos, conclui-se que o “lixo” é fonte de um paradoxo.
Quadro 1. “Lixo”: Fonte de um paradoxo
Negativo Positivo
Aspecto ambiental Poluente Bem
Aspecto econômico Custo Lucro
Aspecto social Exclusão social Inclusão social
Aspecto cultural O que não presta O que presta
1.2 Definição legal de resíduos sólidos na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos
1.2.1 Definição de resíduos sólidos
[...] material, substância, objeto ou bem descartado resultante de
atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologias disponível (art.
3.º, XVI, da Lei da PNRS).
13 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 2. ed. rev., atual.
1.2.1.1 Análise dos elementos da definição
i. material – formado de matéria, ocupa lugar no espaço;14
ii. substância – quaisquer elementos químicos e seus compostos, com exceção
das substâncias radioativas15 na acepção da diretiva 96/29/Euratoma. Parte
essencial de alguma coisa. Ex: Substância orgânica, substância mineral;16
iii. objeto – o que é manufaturável;17
iv. bem – admite-se que um resíduo sólido pode ser um bem. Do latim bene, é
empregado na acepção de utilidade, riqueza, prosperidade, na terminologia
jurídica é tomado no sentido de coisa (res).18 Ao incluir a possibilidade do
resíduo sólido ser um bem, contemplam-se os aspectos positivos do paradoxo
do “lixo” na definição dos resíduos sólidos;
O art. 6.º, VII, da Lei da PNRS, estabeleceu como princípio o reconhecimento
do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social,
gerador de trabalho19 e cidadania.20 O resíduo reutilizável e reciclável,portanto, configura
um tipo de bem que deve ser inserido na economia verde. O PNUMA (Programa das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente) define economia verde como a que resulta em
melhoria do bem-estar da humanidade e igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz significativamente riscos ambientais e escassez ecológica. Nesse mesmo sentido, o documento “O futuro que queremos”, produzido pela Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (RIO +20) em 2012 no Rio de Janeiro, dispõe:
14 Novo dicionário Aurélio da língua portuguesa, p.1103.
15 Art. 1.º, § 2.º, da Lei da PNRS: “Esta Lei não se aplica aos rejeitos radioativos que são regulados
por legislação específica”.
16 Novo dicionário Aurélio da língua portuguesa, p. 1622.
17 Ibidem, p. 1084.
18 SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 707.
19 “Trabalho decente, digno” nos termos do documento “O futuro que queremos” produzido pela
Conferência das Nações Unidas para sobre Desenvolvimento Sustentável, no Rio de Janeiro, em 2012.
reconhecemos que a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza vai aumentar a nossa capacidade de gerir os recursos naturais de forma sustentável e com menores impactos ambientais negativos, aumentar a eficiência dos recursos e evitar o desperdício.
O princípio do reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social promotor de trabalho e cidadania pode ser identificado como fundamento de alguns dos objetivos estipulados pela Lei da PNRS como: o incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso se matérias-primas e insumos derivados de matérias recicláveis e reciclados (art. 7.º, VI); prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: (a) produtos reciclados e recicláveis (art. 7.º, XI); (b) integração dos catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto (art. 7.º, XI) e incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético (art. 7.º, XIV).
v. resultante de atividade humana em sociedade – porque o que é resultante da atividade da natureza nela se insere novamente. Quando a ação é atribuída ao ser humano, sujeito do ordenamento jurídico, recai sobre ele ônus da responsabilidade do resultado da sua ação, no caso, a resolução da problemática dos resíduos sólidos.
A Lei da PNRS considerou três situações diferentes que já foram previstas na Diretiva 2008/98/CE, art. 3.º, 1: “resíduos: quaisquer substâncias ou objetos de que o
detentor se desfaz ou tem a intenção de se desfazer”.21 Segundo Maria Alexandra Aragão
21 In EUR-LEX. Directiva 2008/98/CE do Parlamento europeu e do Conselho de 19 de novembro de
refere-se a intenção do detentor”. Aquilo que o detentor de resíduos pretende é desfazer-se deles”.22
vi. a cuja destinação final se procede baseada na Diretiva Europeia 2008/98/CE corresponde ao “detentor se desfaz”, a “situação
histórica”23 em que o detentor já se desfez do material, substância,
objeto ou bem, ficando clara a natureza residual destes;
vii. se propõe a proceder – corresponde à “tem a intenção de se desfazer” da Diretiva Europeia 2008/98/CE e é denominada por Maria
Alexandra Aragão como a “situação psicológica”,24 em que o detentor
do material, substância, objeto ou bem ainda não se desfez mas pretende fazê-lo. Adverte a citada autora sobre a dificuldade da “situação psicológica” em relação aos resíduos futuros;
viii. está obrigado a proceder – a “situação legal”,25 o detentor é obrigado
por lei a se desfazer do resíduo, presumindo-se a sua natureza residual;
ix. nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em
recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu
lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou
exijam para isso soluções técnicas ou economicamente inviáveis em
face da melhor tecnologia disponível.
A Diretiva 96/61/CE define melhor técnica disponível como:
22 ARAGÃO, Maria Alexandra Souza. O direito dos resíduos. Coimbra: Almedina, 2003. p. 22.
(Cadernos Cedoua).
23 ARAGÃO, Maria Alexandra Souza. O princípio do nível elevado de proteção e a renovação
ecológica do direito do ambiente e dos resíduos. Coimbra: Almedina, 2006. p. 454.
24 Idem, ibidem, p. 455.
[...] a fase de desenvolvimento mais eficaz e mais avançada das atividades e dos respectivos modos de exploração, que demostre a aptidão prática de técnicas específicas para construir, em princípio, a base dos valores-limite de emissão, com vista a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir de um modo geral as emissões e o impacto no ambiente no seu todo. Entende-se por; “Técnicas”, tanto as técnicas utilizadas como o modo como a instalação é projetada, construída, conservada, explorada, desativada; “Disponíveis”, as técnicas desenvolvidas a uma escala que possibilite a sua aplicação no contexto industrial em causa, em condições econômica e tecnicamente viáveis, tendo em conta os custos e os benefícios, quer essas técnicas sejam ou não utilizadas ou produzidas no território do estado-membro em questão; “Melhores”, técnicas mais eficazes para alcançar um nível geral elevado de proteção do ambiente no seu todo.
Nesse sentido, Patrícia Lemos assevera que “a classificação de uma matéria como resíduo é dinâmica e está em constante evolução de acordo com as tecnologias disponíveis”.26
1.2.1.2 Definição de rejeitos
Os resíduos sólidos compreendem os rejeitos, nos termos da Lei da PNRS. As
definições legais, entretanto, são distintas. Dependendo das características dos resíduos e
da destinação adotada haverá resíduo sólido ou rejeito.
rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades
de tratamento,27recuperação por processos tecnológicos disponíveis e
economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a
disposição final ambientalmente adequada (art. 3.º, XV, da Lei da PNRS).
26 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 2. ed. rev., atual.
e ampl. São Paulo: RT, 2012. p. 211.
27 Tratamento: A Lei de PNRS não definiu tratamento, entretanto a Diretiva Europeia 2008/98/CE, no
No contexto da Lei da PNRS todas as possibilidades de tratamento podem ser
consideradas as possibilidades de destinação final dos resíduos, estipuladas na própria Lei.
Deve-se compreender, entretanto, a diferença estabelecida legalmente, entre destinação
final e disposição final ambientalmente adequada.
destinação final ambientalmente adequada: destinação de resíduos que
inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o
aproveitamento energético ou outras disposições admitidas pelos órgãos
competentes do Sisnama, do SNVS e do Suasa, entre elas a disposição
final, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos
ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos (art. 3.º,VII).
Conforme disposição legal, a disposição final ambientalmente adequada é um
tipo de destinação final ambientalmente adequada:
disposição final ambientalmente adequada: distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos (art. 3.º,VIII).
A Lei da PNRS incorpora o paradoxo do “lixo” quando inclui os rejeitos como parte dos resíduos sólidos.
Quadro 2. Destinação Final ambientalmente adequada
Destinação Final
ambientalmente adequada Destinação de resíduos Disposição Final
Resíduos sólidos Resíduos sólidos Rejeitos Tipos de destinação final
ambientalmente adequadas
Reutilização Reciclagem Compostagem Recuperação
Aproveitamento energético Outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama. Do SNVS e do Suasa
Cabe destacar que o tipo de destinação final ambientalmente adequada deve
seguir uma ordem de prioridade estabelecida na Lei da PNRS, como “objetivo síntese”,28
no art. 7.º, II:
1.º não geração;
2.º redução;
3.º reutilização;
4.º reciclagem e tratamento de resíduos sólidos;
5.º disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
A ordem de prioridade foi reafirmada como diretriz aplicável aos resíduos sólidos (art. 9.º), portanto a hierarquia integra o conceito dos resíduos sólidos, impondo obrigatoriedade a ser seguida tanto pelo Poder Público quanto pela iniciativa privada.
Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado:
O art. 9.º coloca em primeiro lugar a “não geração” de resíduos sólidos é
uma ordem com força legal. A primeira preocupação de qualquer
empreendimento, público ou privado, deve ser a de não gerar resíduos. Mas é interessante que entre os demais elementos mencionados no art. 9.º continua havendo uma “ordem de prioridade”, na sequência em que constam da lei: redução de resíduos, reutilização de resíduos, reciclagem de resíduos, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.29
A ordem legal segue a hierarquia de objetivos estipulada na Agenda 21:
28 HIPPLER, Vera Regina. Contornos jurídicos da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
do produto prevista na Lei 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos – repercussões na responsabilidade pós-consumo. Tese (Doutorado) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2013. Termo utilizado pela autora, p. 103.
29 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. rev., atual.e ampl. São
(a) redução ao mínimo dos resíduos;
(b) aumento ao máximo da reutilização e reciclagem ambientalmente saudáveis dos resíduos;
(c) promoção do depósito e tratamento ambientalmente saudável dos resíduos;
(d) ampliação do alcance dos serviços que alcançam os resíduos.
A reutilização e a reciclagem estão definidas no art. 3.º, XVIII e XIV, respectivamente, da Lei da PNRS:
– Reutilização: processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem
sua transformação biológica, física ou físico-química, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
– Reciclagem: processo de transformação de resíduos sólidos que
envolve a alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à transformação em insumos ou novos produtos, observadas às condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e , se couber, do SNVS e do Suasa;
A compostagem é um processo biológico de transformação de matéria orgânica crua, biodegradável, em substâncias húmicas (matéria orgânica humificada ou
estabilizada).30
A recuperação e aproveitamento energético, segundo art. 9.º, § 1.º, da Lei da PNRS:
poderão ser utilizadas tecnologias visando a recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental com a implementação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental.
A disposição final dos rejeitos é feita em aterro31 que é um espaço no qual são utilizados critérios de engenharia que garantem a proteção à saúde humana e a qualidade
30 Informações disponíveis em. <http://www.agencia.cnptia.embrapa.br/Agencia8/AG01
/arvore/AG01_255_ 217200392410.html>. Acesso em 12 set. 2013.
31 Antes da PNRS os aterros eram classificados em “sanitário” e “controlado”, sendo o aterro
ambiental. Os aterros sanitários são caracterizados por apresentarem diversos critérios de controle e monitoramento ambientais como:
impermeabilização do solo com manta isolante para garantir que os líquidos
percolados não atinjam as águas subterrâneas;
dutos que captam gases produzidos pela decomposição, evitando explosões;
captação e tratamento do chorume;
compactação do rejeito disposto para diminuir o volume e cobertura com
camadas do solo, para evitar exalação de maus odores e a presença de vetores, como ratos e insetos;
cercas para evitar a entrada de pessoas e animais;
postos de monitoramento para controle de contaminação de águas
subterrâneas.
Deve-se destacar a diferença entre aterro e “lixão”.
“Lixão” é uma forma inadequada de disposição final dos resíduos sólidos, que se caracteriza pela simples descarga, sem nenhum tipo de tratamento, do “lixo” – resíduos sólidos sobre o solo, sem medidas de proteção do meio ambiente ou à saúde pública. O
mesmo que descarga de resíduos in natura e a “céu aberto”.32
De acordo com o art. 47 da Lei da PNRS:
São proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de resíduos sólidos ou rejeitos:
[...]
II – lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração.
chorume e gás. A Lei da PNRS faz menção apenas a aterros, leia-se aterro sanitário, isto é, devem seguir todos os critérios de engenharia que garantem a proteção à saúde humana e a proteção ambiental.
32 IPT – Istituto de Pesquisas Tecnológicas. Lixo municipal – Manual de gerenciamento integrado.
Estipulou, ainda, o prazo máximo de agosto de 2014 para que os lixões e
aterros controlados33 sejam encerrados (art. 54 da Lei da PNRS).34 Em 2010, ainda
existiam 2.906 “lixões”, distribuídos em 2.810 municípios brasileiros, causando diferentes tipos de poluição: solo, subsolo, águas, águas subterrâneas, visual.
1.2.2 Classificação dos resíduos sólidos segundo a Lei da PNRS, art. 14: quanto à origem e quanto à periculosidade.
I. Quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências
urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana; originários da varrição, limpeza de logradouros e
vias públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: os englobados nas alíneas “a” e “b”;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os gerados
nessas atividades, excetuados os referidos nas alíneas “b”,“e”, “g”, “h” e “j”;
e) resíduos dos serviços de saneamento básico: os geradores nessas atividades,
excetuados os referidos na alínea “c”;
f) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, reparos e
demolições de obras da construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis;
g) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuárias e
silviculturais, incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades;
h) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos,
terminais alfandegários, rodoferroviários e passagens de fronteira;
i) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração ou
beneficiamento de minérios;
33 Aterro controlado: lixão que recebeu alguns tratamentos como cobertura de argila e captação de
chorume e gás.
34 “Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1.º do
j) resíduos de transportes: os originários de portos, aeroportos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração e
beneficiamento de minérios;
Resíduos Sólidos Urbanos
resíduos sólidos domiciliares
+
resíduos de limpeza urbana
II. Quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características de
inflamabilidade, 35 corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade,
carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de acordo com lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados na alínea “a”.
1.2.3 Os resíduos sólidos em números
A Lei da PNRS estabeleceu como 1.º item, do conteúdo mínimo, dos planos (Nacional, Estadual e Municipal), o diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos:
Quadro 3. Estimativa da composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos coletados no Brasil 2008
Resíduos participação (%) quantidade (t/dia)
Material reciclável 31,9 58.527,40
Metais 2,9 5.293,50
Aço 2,3 4.213,70
Alumínio 0,6 1.079,90
Papel, papelão, tetrapack 13,1 23.847,90
Plástico total 13,5 24.847,90
Plástico filme 8,9 16.399,60
Plástico rígido 4,6 8.448,30
Vidro 2,4 4.388,60
Matéria orgânica 51,4 94.335,10
Outros 16,7 30.618,90
Total 100,0 183.481,50
Fonte: Plano Nacional de Resíduos Sólidos36
Deve-se ressaltar o tempo aproximado de decomposição dos materiais supracitados:
Quadro 4. Tempo estimado de decomposição dos materiais
Material Tempo (aproximado) de decomposição
Metal Mais de 100 anos
Aço 50 anos
Alumínio 200 a 500 anos
Plástico 450 anos
Vidro 4.000 anos
Papel 3 meses
Matéria orgânica Até 1 ano
Fonte: Plano Nacional de Resíduos Sólidos37
36 Plano Nacional de Resíduos Sólidos, Brasília, 2011. p. 9. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1529PNRS_consultaspublicas.pdf>. Acesso em: nov. 2013.
De acordo com o estudo realizado pela Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais – ABRELPE, denominado “Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil 2010” a geração de Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) no Brasil aumentou 6,8% em 2010, em relação ao ano de 2009. Houve um aumento de geração de resíduos
sólidos per capita de 5,3%. O aumento percentual da geração de resíduos superou a taxa de
crescimento da população urbana correspondente a 1% no mesmo período.38 Cada
brasileiro produz quase 1 quilo de resíduo por dia,39 comparativamente o cidadão europeu
produz em média 1,4 kg/per capita/dia de resíduo40 e o americano, que é o maior produtor
de resíduos, produz aproximadamente 2,14 kg/per capita/dia.41
Das 60.868.080 t/ano de RSU gerados em 2010, 54.157.896 t/ano foram coletados, porém destes apenas 30.240.520 t/ano tiveram a disposição final adequada.
Dos municípios brasileiros, 61% ainda utilizam lixões ou aterros controlados como destino impróprio dos seus resíduos.
Em 2011, dos 5.565 municípios do Brasil, 3.623 indicaram a existência de iniciativas de coleta seletiva.
38 Fontes: Pesquisas – ABRELPE 2009 e 2010 e IBGE – Contagem da população 2009 e Censo 2010.
39 ABRELPE – Panorama de Resíduos Sólidos no Brasil 2011.
40 AGÊNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE. Melhorar a gestão dos resíduos para reduzir as emissões
Quadro 5. Quantidade e Porcentagem de Municípios por Região no Brasil com iniciativas de coleta seletiva em 2011
Total de
Municípios Municípios com iniciativas de coleta seletiva
Porcentagem (%) de Municípios com
iniciativas de coleta seletiva
Brasil 5565 3263 58,60%
Norte 449 209 46,50%
Nordeste 1794 651 36,30%
Centro-Oeste 466 131 28,10%
Sudeste 1668 1336 80,10%
Sul 1188 936 78,80%
ABRELPE – Panorama de Resíduos Sólidos no Brasil 201142
Constatado o aumento per capita dos resíduos, imprescindível a consideração
da produção e do consumo, além da disposição adequada, na busca de soluções para os resíduos sólidos. Nesse sentido, foi instituída a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, usando todo o seu potencial jurídico para transformar a atual realidade dos resíduos sólidos.
P
ARTEII
GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
2
A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
NA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
A União, seguindo competência constitucional,43 elaborou a Política Nacional
de Resíduos Sólidos, Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010 e regulamentada pelo Decreto n. 7.404, de 23 de novembro de 2010. Vale destacar que em razão da competência concorrente os Estados também podem legislar sobre a matéria e em caso de “interesse
local” caberá aos Municípios44 suplementar a legislação sobre os resíduos sólidos. As
disposições legais, entretanto, deverão ser compatíveis com a Lei da PNRS, conforme disposto no art. 9.º, § 2.º.
A Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, como construção normativa, foi instituída para “transformar” a atual realidade dos resíduos sólidos que reflete um padrão insustentável de desenvolvimento marcado pela degradação e poluição ambiental. Na lição de André Franco Montoro: “O direito tem uma função transformadora do meio social, que não deve ser esquecida. É tão grande sua capacidade de conservar as instituições, como a de tornar-se o principal agente da mudança social”. E ainda, nas palavras do citado autor, “sem qualquer exagero de expressão e reconhecendo a importância dos demais fatores, podemos dizer que o direito é – ou pode ser – o grande
instrumento de uma política de desenvolvimento nacional”.45
A Lei da PNRS concretiza os instrumentos para a transformação pretendida.
43 Constituição Federal de 1988, art. 24: “Compete à União aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: [...] VIII – responsabilidade por danos ao meio ambiente, [...]”; e art. 23: “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.
44 Art. 30, I e II, da CF.
Nesse sentido, Cristiane Derani:
A política pública é um fenômeno oriundo de um determinado estágio da sociedade. É fruto de um Estado complexo que passa a exercer uma interferência direta na construção e na reorientação dos comportamentos sociais. O estado passa para além do seu papel de polícia e ganha uma dinâmica participativa na vida social, moldando o próprio quadro social por uma participação distinguida pelo poder de impor pela coerção.46
É uma política inovadora, estruturada na gestão compartilhada do meio ambiente. O dever da coletividade de preservar o meio ambiente está instituído no art. 225 da Constituição Federal brasileira de 1988:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações.47
Nas palavras de Antônio Benjamin:
além de ditar o que o Estado não deve fazer (= dever negativo) ou que lhe cabe empreender (= dever positivo), a norma constitucional estende seus tentáculos a todos os cidadãos, parceiros do pacto democrático, convencida de que só assim chegará a sustentabilidade ecológica.48
Ingo Wolfgand Sarlet assevera que “o direito humano fundamental a um ambiente saudável e ecologicamente equilibrado é tomado como exemplo paradigmático
de um direito-dever ou o que poderia ser designado de direito de solidariedade”.49 Os
direitos de solidariedade são direitos que implicam a todos e dependem de todos para a sua
46 DERANI, Cristiane. Política pública e norma política. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.).
Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 131.
47 Grifo nosso.
48 BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da Constituição
brasileira. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MORATO LEITE, José Rubens (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 113.
49 SARLET, Ingo Wolfganf; FENSTERSEIFER, Thiago. Direito constitucional ambiental:
efetivação e a devida proteção. O titular do direito também tem deveres, não é apenas do Estado a responsabilidade pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nabais chama
de “direitos boomerang” ou de “direitos com efeito boomerang” em razão da sua estrutura
de direito-dever, ou seja, se por um lado eles constituem direitos, por outro, eles constituem deveres para o respectivo titular, e, de certo modo, acabam por se voltar contra
os próprios titulares.50
O dever da coletividade e do Poder Público de preservação do meio ambiente deverá ser exercido em regime de cooperação.
Na Declaração das Nações Unidas sobre o meio ambiente, em Estocolmo, a
cooperação figurava como indispensável para o melhoramento do meio ambiente.51
Na lição de Paulo Affonso Leme Machado: “Cooperar é agir conjuntamente e não separadamente ou de forma antagônica. Trata-se de uma integração na política dos resíduos sólidos, na formulação de normas e na sua implementação, entre o poder público,
as empresas e os segmentos da sociedade”.52
O princípio da Cooperação na Lei da PNRS (art. 6.º,VII) institui a cooperação entre as diferentes esferas do Poder Público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade, com finalidades distintas objetivando a gestão dos resíduos sólidos.
Nesse sentido Patrícia Arzabe:
Por conta de seu caráter finalístico de estabelecimento e realização de objetivos socialmente relevantes e mesmo necessários, as políticas públicas pertencem ao que vem sendo denominado na doutrina anglo-americana de governance ou governança. O termo designa não o ato ou a estrutura mas o processo de governar. Distingue-se de governabilidade, pois esta expressão designa, antes, a capacidade de governo. A
50 NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para compreensão
constitucional do Estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Almedina, 1998. p. 52.
51 Princípios 24 e 25 da Declaração sobre o meio ambiente em Estocolmo em 1972.
52 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos. In:
governança53 amplia o modo de governar exige a coordenação e a
cooperação de múltiplos atores (públicos e privados) Estado e sociedade
civil. A ideia de governança pressupõe a ação conjunta de Estado e
sociedade, meios e processos que serão utilizados para produzir resultados eficazes. O direcionamento das ações para o encaminhamento de soluções a problemas sociais que encontrem os objetivos fundamentais da sociedade.54
A Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pelo Governo Federal,
isoladamente ouem regime de cooperação entre os Estados, Distrito Federal e Municípios
ou particulares, com vistas a gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos.
A gestão compartilhada do meio ambiente, aplicado à Lei da PNRS está fundamentada, principalmente, nos princípios da cooperação e da responsabilidade compartilhada. A cooperação ocorrerá entre as diferentes esferas do Poder Público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade, como os consumidores e os catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis. A responsabilidade compartilhada determina a responsabilização dos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos pelo ciclo de vida dos produtos. São as duas faces do compartilhamento da gestão
do meio ambiente, o agir conjuntamente para efetivar e o agir individualmente para
responsabilizar.
Segundo Consuelo Yoshida
A PNRS constitui sem dúvida um marco legal histórico na gestão compartilhada do meio ambiente como exigência constitucional, compartilhando a corresponsabilidade pela gestão e gerenciamento dos
53 Comissão sobre Governança Global da Organização das Nações Unidas: “[…] totalidade das
diversas maneiras pelas quais os indivíduos e as instituições públicas e privadas administram seus problemas comuns. É processo contínuo pelo qual é possível realizar ações cooperativas. Governança diz respeito não só às instituições e regimes formais, mas também a acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e institiuições”.
54 ARZABE, Patrícia Helena Massa. Dimensão jurídica das políticas públicas. In: BUCCI, Maria
resíduos sólidos entre os poderes estatais dos diferentes níveis federativos, entre os atores econômicos e sociais.55
A Lei da PNRS é considerada referência da matéria por apresentar definições legais necessárias para o seu atendimento e aplicação.
A Lei da Política Nacional de resíduos sólidos prevê a possibilidade de aplicação de outros sistemas normativos como a Lei n. 11.445/2007 – Política Federal de Saneamento; Lei n. 9.974/2000 – Agrotóxicos; Lei n. 9.966/2000 – Lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas, as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade industrial (Sinmetro). Prevê,
ainda, que a PNRS integra56 a Política Nacional do Meio Ambiente e articula-se57 com a
Política Nacional de Educação Ambiental (regulada pela Lei n. 9.795/1999), com a Política Federal de Saneamento Básico (regulada pela Lei n. 11.445/2007) e com a Lei n. 11.107/2005 – Consórcios Públicos.
Os primeiros alertas ambientais decorrem do descarte inadequado de resíduos e das suas graves consequências ambientais e de saúde pública.
Na Europa, em 1972, foi publicado o relatório do Clube de Roma, intitulado
“Os limites no crescimento”;58 no mesmo ano, foi realizada a Conferência da Organização
das Nações Unidas (ONU) sobre o Homem e o Meio Ambiente, sinalizando a preocupação mundial com o descompasso entre o crescimento econômico e o equilíbrio ambiental. Nesse sentido, Fernando Rei e Pedro Neto:
55 YOSHIDA, Consuelo. Competência e as diretrizes da PNRS: conflitos e critérios de harmonização
entre as demais legislações e normas. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, José Valverde (Org.). Política nacional: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. Barueri: Manole, 2012. p. 13.
56 “Integra” – sentido de norma derivada.
57 “Articula-se” – complementa.
58 Elaborado por uma equipe do Massachusetts Institute of Technology (MIT) chefiada por Dana
Nesse mesmo período, casos críticos de contaminação causados pelo descarte de resíduos no solo, documentados principalmente nos Estados Unidos, vieram à tona. Dois deles foram mais emblemáticos: o caso Love
canal, depósitos de uma indústria química em um canal abandonado e
posterior ocupação urbana; e o caso Times beach, manejo de óleos contendo dioxinas em ruas de terra para abatimento de poeira. Esses e outros casos de contaminação criaram forte reação pública contra a falta de regulamentação governamental para a proteção dos indivíduos contra os perigos decorrentes do descarte de resíduos, o que levou à promulgação do Resource Conservation and Recovering Act (RCRA) em 1976.59
Em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, a Assembleia Geral da ONU institui a Agenda 21, que tratou da questão dos resíduos em 3 dos seus 40 capítulos. No capítulo 19.º tratou sobre “manejo ecologicamente saudável de substâncias químicas tóxicas, incluída a prevenção do tráfico internacional ilegal de produtos tóxicos e perigosos”; no capítulo 20.º tratou sobre o “manejo ambientalmente saudável dos resíduos perigosos, incluindo a prevenção do tráfico internacional ilícito de resíduos perigosos” e, no capítulo 21.º, tratou sobre o “manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas com esgotos” porque segundo a seção I, § 3.º, da Resolução n. 22/228, havia a necessidade “de elaborar estratégias e medidas para deter e inverter os efeitos da degradação do meio ambiente no contexto da intensificação dos esforços nacionais e internacionais para promover um desenvolvimento saudável em todos os países”; e, de acordo com o § 12 do mesmo documento, “o manejo ambientalmente saudável dos resíduos encontrava entre as questões mais importantes para a manutenção da qualidade do meio ambiente na Terra e, principalmente para alcançar um desenvolvimento sustentável”.
No âmbito interno, em 1973, o Ministério de Estado do Interior acolheu a
proposta do Secretário do Meio Ambiente e publicou Portaria Minter n. 53,60 que tratava
59 REI, Fernando; CASTRO NETO, Pedro Penteado de. Resíduos sólidos: marcos regulatórios
internacionais e aspectos de importação. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, José Valverde (Org.). Política nacional: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. Barueri: Manole, 2012. p. 165.
60 “Considerando que os problemas de resíduos sólidos estão incluídos entre os de Controle de
dos resíduos sólidos. Estipulava um sistema de destinação adequado para os resíduos sólidos, assim como a extinção dos “lixões”.
Depois da promulgação da Constituição Federal de 1988, ocorreram avanços significativos nas legislações relacionadas com a gestão dos resíduos sólidos para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”. Além das
legislações Estaduais61 e Municipais, destacam-se as legislações federais abaixo:
A Lei n. 9.966/2000, que dispõe sobre a prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por lançamentos de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sobre jurisdição nacional, e a Lei n. 9.974/2000, que altera a Lei n. 7.802, de 11 de julho de 1989, a qual dispõe sobre a pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação, destino final dos resíduos e embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins. A Lei n. 11.445/2007 que estabelece as diretrizes nacionais para o Saneamento básico e considera como integrante do conjunto de serviços que compõe o conceito de saneamento básico a
limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.62
de pelo menos 80% da população urbana das cidades de 20.000 habitantes deve ter um sistema de destinação final sanitariamente adequado; considerando que, no interesse da qualidade de vida, deverão ser extintos os lixões, vazadouros ou depósitos de lixo a céu aberto, no menor prazo possível”.
61 Excelente quadro elaborado pela Professora Consuelo Yoshida. YOSHIDA, Consuelo. Competência
e as diretrizes da PNRS: conflitos e critérios de harmonização entre as demais legislações e normas. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, José Valverde (Org.). Política nacional: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. Barueri: Manole, 2012. p. 5-7.
62 Art 3.º, I – “saneamento básico: conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de: a)
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA63 editou diferentes resoluções sobre o tema. Nota-se que houve diversas revogações de resoluções, demonstrando uma evolução em matéria de proteção ambiental, como no caso das pilhas e baterias. Primeiramente o tema foi disciplinado pela Resolução n. 257/1999, que possibilitava as pilhas e baterias cuja composição com metais como mercúrio, cádmio e chumbo, caso estivesse de acordo com o art. 6.º, poderiam ser dispostas com os resíduos domiciliares, em aterros licenciados (art. 13). Esta Resolução foi revogada pela Resolução n. 401/2008, que estabeleceu limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias, bem como determinou que os fabricantes e importadores advertissem os consumidores sobre os riscos à saúde humana e ao meio ambiente e informassem a eles qual deveria ser a destinação adequada depois do uso. Determinou, ainda, que os estabelecimentos de venda de pilhas e baterias deveriam conter pontos de recolhimento adequados. Constata-se uma evolução protetiva na legislação. Em um prazo de oito anos,
63 Algumas Resoluções CONAMA:
- n. 001A/1986 – “Normas para transporte de cargas perigosas”;
- n. 006/1988 – posteriormente revogada pela Resolução n. 313/2002 Inventário Nacional de Resíduos Industrias (conjunto de informações sobre gestão, características, armazenamento, transporte, tratamento, reutilização e disposição final dos resíduos sólidos gerados pelas indústrias do país);
- n. 02/1989 – “Cria Câmara Técnica sobre Rejeitos Radioativos”;
- n. 006/1991 – Desobrigou a incineração e de qualquer outro tratamento de queima de resíduos sólidos provenientes de estabelecimentos de saúde, portos e aeroportos, ressalvados os casos previstos em lei e acordos internacionais. Revogada pela Resolução n. 5/1993. Em relação aos resíduos sólidos de serviços de saúde, a qual foi revogada pela Resolução n. 358/2005. Modificada pela Resolução. Última revogação: Resolução n. 358/2005;
- n. 02/1991 – “Dispõe sobre adoção de ações corretivas de tratamento e de disposição final de cargas deterioradas, contaminadas ou fora das especificações ou abandonadas”.
- n. 08/1991 – “Dispõe sobre a entrada no país de materiais resíduais”. Revogada pela Resolução n. 452/2012;
- n. 19/1996 – “Dispõe sobre advertência nas peças que contêm amianto”;
- n. 293/2001 – “Dispõe sobre o conteúdo mínimo do Plano de Emergência Individual para incidentes de poluição por óleo em águas sob jurisdição nacional, originados em portos organizados, instalações portuárias, terminais, dutos, sondas terrestres, plataformas e suas instalações de apoio, refinarias, estaleiros, marinas, clubes náuticos e instalações similares, e orienta a sua elaboração”. Revogada pela Resolução n. 398/2008.
não só foi estabelecido um limite máximo para a concentração dos metais pesados,64 assim como não era mais permitido dispor com os resíduos domésticos, além disso, o consumidor deveria devolver as pilhas e baterias no local em que foram compradas para que o fabricante ou importador promovesse a destinação final ambientalmente adequada.
2.1 Gestão integrada de resíduos sólidos na Lei da PNRS
Alexandra Aragão quando trata da evolução do problema dos resíduos aponta
que o problema é justamente a falta de gestão dos resíduos.65
A Lei da PNRS definiu, no art. 3.º, XI, a gestão integrada dos resíduos sólidos como:
conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável.
A busca de soluções no sentido de resolver ou ao menos minimizar o atual problema dos resíduos sólidos, com uma gestão que contempla o paradoxo e as complexidades do “lixo”. Nesse sentido, a lição de Arlindo Phillipi Jr, Alexandre de
Oliveira Aguiar, Armando Borges de Castilhos Jr. Daniel Angel Luzzi:
Nota-se que, ao definir este conceito, a política incorporou a dimensão da gestão integrada de resíduos sólidos, além do simples aspecto
operacional do sistema de resíduos sólidos, levando o conceito a
dimensões mais amplas, quais sejam:
Dimensão política: ao reconhecer a importância da dimensão política, a lei permite tratar dos acordos necessários e da superação de eventuais conflitos de interesse que representam barreiras à implementação de boas práticas e soluções economicamente viáveis para os resíduos sólidos.
Dimensão econômica: ao manter a dimensão econômica no conceito de gestão integrada, a lei favorece o reforço à necessidade prática de se viabilizar soluções para os resíduos sólidos bem como abre o caminho para a definição e
64 Metais pesados: é o grupo de elementos situados entre o cobre e o chumbo da tabela periódica. São
altamente reativos e bioacumulativos, isto é, os organismos não conseguem eliminá-los, podendo provocar intoxicações ao longo da cadeia alimentar.
65 ARAGÃO, Alexandra. O princípio do nível elevado de proteção e a renovaçõ ecológica do direito
a implementação dos instrumentos econômicos que favoreçam as posturas ambientalmente saudáveis por parte dos diversos atores sociais.
Dimensão ambiental: ao manter a dimensão ambiental, a lei aponta a essência da gestão dos resíduos sólidos, que é a minimização dos impactos ambientais. Dimensão cultural: como novidade do conceito, essa dimensão aponta a
necessidade de levar em consideração os hábitos e os valores das populações locais, quanto à definição dos métodos e procedimentos a serem implantados para o gerenciamento dos resíduos sólidos.
Dimensão social: a PNRS aponta ainda a necessidade de controle social.66
As referidas dimensões devem ser consideradas sob a premissa do desenvolvimento sustentável.
Em 1972, na Declaração de Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, encontram-se as raízes do desenvolvimento sustentável, principalmente nos princípios 4, 5 e 8, contemplando a conciliação entre
desenvolvimento econômico e a conservação da natureza,67 a responsabilidade com as
gerações futuras68 e desenvolvimento econômico e social para a melhoria da qualidade de
vida.69
O Relatório Our Commun Future (Nosso Futuro Comum) elaborado pela
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) definiu desenvolvimento sustentável como desenvolvimento que “(...) atenda às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem também às suas próprias necessidades”.
66 PHILIPPI JR., Arlindo; OLIVEIRA, Alexandre de; CASTILHOS JR., Armando Borges de; LUZZI,
Daniel Angel. Política Nacional de Resíduos Sólidos e gestão integrada. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, José Valverde (Org.). Política nacional: gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. Barueri: Manole, 2012. p. 231-232.
67 Princípio 4: “O Homem tem a responsabilidade especial de preserver e administrar judiciosamente o
patrimônio representado pela flora e fauna silvestres, bem assim o seu ‘habitat’, que se encontram atualmente em grave perigo por uma combinação de fatores adversos. Em consequência, ao planificar o desenvolvimento econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a fauna silvestres”.
68 Princípio 5: “Os recursos não renováveis da terra devem ser utilizados de forma a evitar o seu
esgotamento futuro e assegurar que toda a humanidade participe dos benefícios de tal uso”.
69 Princípio 8: “O desenvolvimento econômico e social é indispensável para assegurar ao homem um
Na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, destacam-se os princípios 3 e 4: “O Desenvolvimento deve ser promovido de forma a garantir as necessidades das presentes e futuras gerações” e “a fim de alcançar o estágio do desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não poderá ser considerada de forma isolada”. Aplicado à Lei da PNRS, segundo Patrícia Lemos “o princípio do desenvolvimento sustentável está umbilicalmente ligado à ampla proteção ao meio ambiente, que deve ser viabilizada pelo
controle da produção e do consumo”.70A gestão dos resíduos deve, portanto, considerar o
ciclo de vida do produto.
2.1.1 A gestão integrada de resíduos sólidos e o ciclo de vida dos produtos na Lei da PNRS
A Agenda 21, documento elaborado pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas – ONU, durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro, em 1992, trouxe o ciclo de vida dos produtos como essencial para a gestão dos resíduos:
o manejo ambientalmente saudável dos resíduos deve ir além da simples disposição ou aproveitamento de métodos seguros dos resíduos gerados e
buscar desenvolver a causa fundamentaldo problema, procurando mudar
padrões não sustentáveis de produção e consumo. Isto implica na
utilização do ciclo vital, o qual apresenta a oportunidade única de conciliar o desenvolvimento com a proteção do meio ambiente.71
Nesse mesmo sentido, Alexandra Aragão declara em nota prévia no Código de Resíduos:
o Direito de Resíduos (em sentido amplo), começará a aplicar-se num momento anterior ao próprio nascimento dos resíduos, ou seja, quando os futuros resíduos ainda são produtos destinados a ser transaccionados no mercado e a ser usados pelo consumidor final, e continuará a aplicar-se até ao momento em que, idealmente, o produto em fim de vida aplicar-se
70 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 2. ed. rev., atual.
e ampl. São Paulo: RT, 2012. p. 50.
