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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE TECNOLOGIA – DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES – DEPARTAMENTODE POLITICAS PÚBLICAS
RELATÓRIO DE PESQUISA
CHAMADA MCTI/CNPQ/MCIDADES Nº 11/2012.2
Ficha Catalográfica
BENTES SOBRINHA, Maria Dulce P. (Coord.); SILVA, Alexsandro F.C da; GUERRA, Eliana C.; TINOCO, Marcelo B. de M.; FERREIRA, Glenda D. Avaliação do programa Minha Casa, Minha Vida na região metropolitana de Natal (RMNatal): qualidade de projetos e impactos urbanos e ambientais. Relatório Final de Pesquisa. Chamada MCTI/CNPq / MCidades Nº 11/2012. Natal: 2015. 134p.
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Avaliação do Programa Minha Casa, Minha Vida na Região
Metropolitana de Natal (RMNatal):
qualidade de projetos e impactos urbanos e ambientaisRELATÓRIO DE PESQUSIA CHAMADA MCTI/CNPQ/MCIDADES Nº 11/2012.
Coordenação da pesquisa: Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha, Professora do Depto.de Arquitetura / Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo (DARQ/PPGAU) e Coordenadora do Laboratório de Habitação Habitat e Cidadania (LabHabitat) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
dubentes@gmail.com Equipe da pesquisa:
Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva, Professor do Depto. de Políticas Públicas /Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas (DPP-PPEUR)– Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), alexsandroferreira@hotmail.com
Eliana Costa Guerra, Professora do Depto. de Serviço Social / Programa de Pós-graduação em Serviço Social. (DSS/PPSS). Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). elianacostaguerra@hotmail.com
Marcelo Bezerra de Melo Tinoco, Professor do Depto.de Arquitetura /Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo (DARQ/PPGAU)– Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), mtinoco@ufrnet.br
Glenda Dantas Ferreira, Doutoranda do Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo. Departamento de Arquitetura -– Universidade Federal do Rio Grande do Norte (DARQ/PPGAU-UFRN), glenda.dantas09@gmail.com
Francis Lindayane Barbosa da Silva, Graduanda do curso de Arquitetura e Urbanismo, Departamento de Arquitetura -– Universidade Federal do Rio Grande do Norte (DARQ-UFRN), flindayane@gmail.com. Bolsista CNPq (ATP-A)
Ingrid Nogueira Soares. Graduanda do curso de Arquitetura e Urbanismo, Departamento de Arquitetura -– Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Bolsista. ingridns@ymail.com. CNPq (ATP-A)
Lana Dalila Pinto Alves. Graduanda do curso de Arquitetura e Urbanismo, Departamento de Arquitetura -– Universidade Federal do Rio Grande do Norte. lana.dalila@gmail.com. Bolsista CNPq (ATP-B)
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RESUMO
No presente Relatório apresentam-se resultados da Pesquisa sobre avaliação do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Região Metropolitana de Natal (RMNatal), com ênfase nos aspectos de inserção urbana em articulação com a qualidade de projetos arquitetônico e urbanístico, sob a ótica do direito à cidade. Trata-se de um dos temas centrais de discussão sobre políticas habitacionais na atualidade, particularmente em países que vivem ou já viveram experiências de produção de massa de habitações populares impulsionadas pela gestão pública. Ao tratar a inserção urbana dos conjuntos produzidos pelo Programa Minha Casa, Minha Vida na RMNatal, tanto do ponto de vista dos padrões de segregação sócio espacial vigentes, quanto do ponto de vista de seus efeitos nas vidas das famílias moradoras, procurou-se estabelecer um diálogo com questões que se evidenciam no âmbito local, mas que também comparecem nos estudos de avaliação deste tipo, já realizados em outros contextos, destacando-se: (I) a desarticulação com a política de desenvolvimentos urbano; (II) o incremento das periferias; baixa performance de projetos em relação a princípios de sustentabilidade socioambiental. A partir dessa problemática, buscou-se compreender níveis de atendimento das demandas habitacionais das famílias, nas diferentes escalas; padrão de segregação sócio espacial vigente relacionado à incidência do PMCMV e condições de acesso a oportunidades de desenvolvimento humano e econômico por parte dos moradores. Para tanto, buscou-se caracterizar e compreender efeitos territoriais da implantação dos empreendimentos, considerando a dimensão urbana e a ambiental, e especificamente aspectos de infraestrutura, mobilidade, oferta de serviços e equipamentos urbanos, porte e parâmetros de projeto. O universo de estudo foi definido pelos municípios de Natal, Parnamirim, Extremoz, São Gonçalo do Amarante, Macaíba e Ceará-Mirim, ou seja, seis dentre os onze municípios que configuram a RMNatal. Além de apresentarem maior nível de integração metropolitana, esses municípios foram relevantes para a pesquisa por concentrarem maior número de unidades habitacionais contratadas no âmbito do PMCMV, entre 2009 e 2013. Dentre os procedimentos metodológicos adotados, destacam-se: (I) análise sobre a inserção urbana dos empreendimentos, na escala metropolitana e na intraurbana; (II) estudo
5 sobre a qualidade de projetos arquitetônicos e urbanísticos em três empreendimentos da RMNatal (Natal, Parnamirim e Extremoz), focalizando processos de produção e apropriação na escala do empreendimento e do seu entorno; (III) abordagem sobre apropriação e percepções dos moradores abrangendo um universo de 17 empreendimentos distribuídos nos seis municípios e 532 moradores entrevistados. O estudo se inseriu em rede de pesquisa nacional envolvendo 11 núcleos de pesquisa (de um total de 38 equipes de pesquisa sobre o PMCMV), a partir da qual foram construídas abordagens metodológicas comuns, possibilitando reflexão do PMCMV em suas especificidades locais e em comparação com a realidade de outros municípios brasileiros. Concluiu-se sobre a compreensão de efeitos territoriais do PMCMV, com apontamento de diretrizes mais objetivas à gestão pública no que diz respeito à política habitacional e à política desenvolvimento territorial e urbana, além da contribuição para a formação de recursos humanos e difusão de conhecimentos no campo acadêmico e da gestão pública.
Palavras-chave: Política de Habitação. Qualidade de Projeto Arquitetônico e Urbanístico. Avaliação de Politica Pública. Região Metropolitana de Natal.
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Mapa de Localização dos Empreendimentos do PMCMV – Estudo de Caso .... 25
Figura 2: Tabela do Déficit Habitacional Total e de 0 a 3 salários mínimos por município ... 38
Figura 3: Mapa com a localização dos empreendimentos por Fase e Faixa de Renda e Déficit Habitacional ... 41
Figura 4: Mapa Empreendimentos do PMCMV por Fase e Faixa de Renda nos municípios pesquisados. ... 42
Figura 5: Mapa da Produção habitacional por unidades, faixa de renda e fase do PMCMV nos municípios pesquisados. ... 44
Figura 6: Tabela do Déficit Habitacional, Produção PMCMV e % da produção em relação ao déficit. ... 45
Figura 7: Mapa do Déficit Habitacional (0 a 3 SM) e Localização dos Empreendimentos (0 a 3) nos municípios pesquisados. ... 45
Figura 8: Mapa dos Empreendimentos do PMCMV por fase, faixa e características do sítio. ... 49
Figura 9: Registro Fotográfico do Empreendimento Residencial Natureza. ... 54
Figura 10: Registro Fotográfico do Empreendimento Jardins de Extremoz. ... 58
Figura 11: Registro Fotográfico dos Empreendimentos Francisco Alípio e Lúcia Marques. ... 61
Figura 12: Registro Fotográfico do Empreendimento Vivendas do Planalto e entorno. .... 64
Figura 13: Registro Fotográfico Empreendimento Residencial Vida Nova e entorno. ... 68
Figura 14: Registro Fotográfico do Empreendimento América II e entorno. ... 71
Figura 15: Registro Fotográfico do Empreendimento Jomar Alecrim. ... 74
Figura 16: Registro Fotográfico dos Empreendimentos Jardim de Extremoz (1); Vivendas do Planalto (2) e Residencial América II (3) ... 91
Figura 17: Mapa com a localização do Empreendimento e dos equipamentos no seu entorno ... 94
Figura 18: Foto de Placa indicativa de Construção de Unidade Básica de Saúde ... 94
Figura 19: Partido Urbanístico do Loteamento Jardins de Extremoz. ... 96
7 Figura 21: Loteamento Jardins de Extremoz: configuração do grande porte por
contiguidade ... 98 Figura 22: Registro Fotográfico de Unidades de Uso Misto ... 98 Figura 23: Loteamento Jardins de Extremoz: Áreas Verdes ... 100 Figura 24: Áreas Púbicas: Centro Estadual de Educação Profissional e Tecnológica do Município de Extremoz ... 101 Figura 25: Mapa de Localização do Empreendimento e dos equipamentos no entorno . 102 Figura 26: Registro Fotográfico do Empreendimento América II ... 103 Figura 27: Residencial América I e Residencial América II. Contiguidade. ... 103 Figura 28: Registro Fotográfico do Empreendimento ... 104 Figura 29: Residencial América II. Partido Urbanístico e Tipologia Habitacional (Bloco “H” com quatro pavimentos) ... 105 Figura 30: Registro Fotográfico do Condomínio Residencial II - Área de lazer no
espaço intra muros e o comércio improvisado do entorno. ... 106 Figura 31: Registro Fotográfico do Residencial América II: atividades no entorno ... 107 Figura 32: Registro Fotográfico do Residencial América II e equipamentos sociais no entorno ... 107 Figura 33: Registro Fotográfico do Empreendimento Vivendas do Planalto e do entorno109 Figura 34: Residencial Vivendas do Planalto Padrão de Urbanização Conjunto Híbrido.110 Figura 35: Vivendas do Planalto. Partido Urbanístico e Tipologia Habitacional (Bloco “H” com dois pavimentos) ... 111 Figura 36: Empreendimento Vivendas do Planalto - garagens ... 112 Figura 37: Conjunto Vivendas do Planalto – Apropriações e diversidade de usos ... 113 Figura 38: Registro Fotográfico do Vivendas do Planalto – Acessos e conexões com a cidade ... 113 Figura 39: Centro Comunitário - Desafios do Trabalho Social ... 114 Figura 40: Tipologias do PMCMV. Casa térrea isolada no lote e Tipologia Habitacional (Bloco “H” com dois e quatro ... 115 Figura 41: Registro Fotográfico de apartamento do Residencial Vida Nova -
8 Figura 42: Posicionamento de aberturas - Loteamento Jardim de Extremoz e
Condomínio Residencial América II ... 117 Figura 43: Posicionamento de aberturas e proximidades dos blocos - Condomínio
Vivendas do Planalto ... 118
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Informações sobre os empreendimentos selecionados por município. ...27 Tabela 2: Informações sobre a Amostra da Pesquisa com Moradores. ...27 Tabela 3: Quantidade de Unidades Produzidas por Faixa de Renda e Fase ...43 Tabela 4: Déficit Habitacional, Produção PMCMV e % da produção em relação ao
déficit. ...45 Tabela 5: Informações Gerais sobre o Residencial Natureza ...53 Tabela 6: Informações Gerais sobre o Residencial Jardins de Extremoz. ...57 Tabela 7: Informações Gerais sobre os Residenciais Lúcia Marques e Francisco Alípio. 60 Tabela 8: Informações Gerais Vivendas do Planalto ...63 Tabela 9: Informações Gerais dos Residenciais Vida Nova e América II ...66
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Informações sobre Domicílios Particulares Permanentes, Produção do
PMCMV e Inadequação por Carência de Infraestrutura. ...24
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Total de Empreendimentos do PMCMV por Fase na RMNatal e municípios pesquisados ...39 Gráfico 2: Total de Empreendimentos por Fase do PMCMV nos municípios pesquisados ...40 Gráfico 3: Percentual de Unidades por Fase do Programa e Faixa de Renda ...43 Gráfico 4: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo moradia anterior e moradia atual (%). ...56
9 Gráfico 5: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo moradia anterior e moradia atual (%). ...59 Gráfico 6: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo entre a moradia anterior e a moradia atual (%). ...62 Gráfico 7: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo entre a moradia anterior e a moradia atual (%). ...65 Gráfico 8: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo entre a moradia anterior e a moradia atual (%) ...69 Gráfico 9: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo entre a moradia anterior e a moradia atual (%) ...72 Gráfico 10: Percepção dos entrevistados em relação à piora no acesso a serviços, equipamentos e locais de trabalho no comparativo entre a moradia anterior e a moradia atual (%) ...75
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SUMÁRIO
Introdução ...12
1. Avaliando a inserção urbana do PMCMV na RMNatal: notas metodológicas ...19
1.1. Déficit e Produção Habitacional ...22
1.2. Análise territorial dos Empreendimentos ...22
1.3. Aspectos Sócioeconômicos e Inserção Urbana ...25
2. Dinâmica imobiliária e expansão metropolitana na RMNatal ...29
2.1. Primeira fase - 1999-2003: uma atuação ainda tímida do mercado imobiliário na metrópole ...29
2.2. Segunda fase – 2003 a 2008: de uma cidade metropolitana à uma metrópole em formação ...32
2.3. Terceira fase – 2008 em diante – crise e perspectiva de reconfiguração da ação do mercado no contexto da RMNatal. ...35
3. Déficit e Produção Habitacional na RMNatal: análise do período de 2009 a 2013 ...37
4. A inserção urbana do Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana de Natal: escala metropolitana e intraurbana ...48
4.2. Inserção Urbana do PMCMV na RMNatal: características dos empreendimentos e efeitos sócio territoriais ...52
4.2.1. Município de Ceará-Mirim: Residencial Natureza ...52
4.2.2. Município de Extremoz: Jardins de Extremoz I, II, III, IV ...56
4.2.3. Município de Macaíba: Residencial Francisco Alípio e Residencial Lucia Marques ...59
4.2.4. Município de Natal: Residencial Vivendas do Planalto I, II, III, IV ...63
4.2.5. Município de Parnamirim: Condomínio Residencial Vida Nova e Residencial América II (Iderval Medeiros) ...66
Condomínio Residencial Vida Nova ...67
Residencial Iderval Medeiros (América II) ...70
4.2.6. Município de São Gonçalo do Amarante: Conjunto Jomar Alecrim ...73
11 5.1. Condições socioeconômicas e inserção no mundo do trabalho: Resultados e
análises ...76
5.2. Direito à Cidade e Inserção Urbana: Resultados e análises ...79
5.3. Satisfação e Necessidades do Morador: Resultados e análises ...85
6. Inserção Urbana e Qualidade Arquitetônica e Urbanística do PMCMV na RMNatal: escala do empreendimento e entorno ...90
6.1. Avaliando o empreendimento e a sua inserção urbana: estudos de caso ...92
6.1.1. Loteamento Horizontal Aberto - Jardins de Extremoz I, II, III e IV ...93
6.1.2. Condomínio Vertical Fechado - Residencial América I, II ...101
6.1.3. Conjunto Híbrido - Vivendas do Planalto ...108
6.2. Qualidade do Projeto do PMCMV na RMNatal: Escala da Unidade Habitacional114 6.2.1. Atributos de Qualidade e Parâmetros de Projeto no PMCMV Na RMNatal ....118
6.3. Avaliando Atributos de Qualidade e Parâmetros de Projeto no PMCMV na RMNatal ...120
6.4. A Qualidade do Projeto do PMCMV na RMNatal ...122
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ...124
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Introdução
A definição do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) pelo Governo Federal, a partir de 2009, recolocou questões de investigação que foram priorizadas na CHAMADA MCTI/CNPQ/MCIDADES Nº 11/2012 e na qual a pesquisa “Avaliação do Programa Minha Casa, Minha Vida na RMNatal:
qualidade de projetos e impactos urbanos e ambientais” se insere.
No presente relatório, são apresentados resultados dessa pesquisa, cujas linhas temáticas versam sobre os impactos urbanos e ambientais e a qualidade de projetos arquitetônicos e urbanísticos dos empreendimentos produzidos por meio do PMCMV.
Desenvolvida por pesquisadores dos Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU) / Laboratório de Habitação – Habitat e Cidadania (LabHabitat) e em Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, nucleadas no Observatório das Metrópoles - Núcleo da Região Metropolitana de Natal (RMNatal), buscou-se avaliar a qualidade dos projetos e os impactos urbanos e ambientais dos empreendimentos produzidos por meio do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Região Metropolitana de Natal (RN), visando à construção de um sistema de informações e a formulação de apontamentos para a política de habitação que articule dados sociais, físico-territoriais e projetuais.
Tal objetivo foi delineado a partir da observação de que o PMCMV se colocou junto a um conjunto de projetos urbanos e territoriais, que denotam fortes impactos sobre a configuração sócio espacial da metrópole.
A (RMNatal)1 é formada por 11 municípios2, possuindo 1.361.445 habitantes, o que representa cerca de 43% da população do Rio Grande do Norte (RN), e 43,55% dos domicílios particulares permanentes. Além dessa expressividade demográfica, a RMNatal, e, sobretudo, Natal (cidade-polo), exerce papel central nos processos de desenvolvimento socioeconômico no
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A RMNatal foi instituída pela Lei Complementar n° 152, de 16 de janeiro de 1997.
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Natal, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Extremoz, Macaíba, Ceará-Mirim, São Jose de Mipibu, Maxaranguape, Monte Alegre, Nísia Floresta e Vera Cruz.
13 RN abrigando em seu território os principais equipamentos urbanos do estado: um complexo de serviços voltados para a educação e saúde (públicos e privados), um comércio com destaque para o varejo moderno (shoppings, grandes redes de supermercados, etc.), contando ainda com uma forte presença da indústria de transformação (setores têxtil, alimentos, bebidas e confecções).
Com relação à problemática habitacional, em 2010, dados da Fundação João Pinheiro (2013) indicam que na RMNatal há um déficit habitacional de 53.501 unidades3, o que equivale a 13,70% da quantidade total de domicílios particulares permanentes dessa região. Natal, cidade-polo, concentra quase 65% deste déficit, decorrente do passivo existente no município, em termos de produção e/ou aquisição de unidades habitacionais. Já o déficit habitacional metropolitano na faixa de interesse social naquele momento era de 35.51. Natal, por sua vez, possuía um déficit de 62,46% na referida faixa.
Ao ser lançado, em 2009, pelo Governo Federal, o PMCMV se inseriu numa metrópole em formação e cujas transformações em curso evidenciavam os investimentos do imobiliário-turístico realizados em período anterior ao seu lançamento, assim como um estoque de terras nas áreas de transbordamento metropolitano (polo-interior), sobretudo, nos municípios Parnamirim, São Gonçalo do Amarante e Extremoz, a ser colocado no circuito do imobiliário. Neste sentido, o processo de implementação do PMCMV na Região Metropolitana de Natal colocou-se na perspectiva de enfrentamento do déficit habitacional e de atendimento das necessidades de reassentamento de populações de núcleos favelados, geradas pelas novas intervenções urbanas. Certamente que a introdução de novos fluxos de capitais, no referido circuito, por meio do PMCMV, abriu um campo de oportunidades para o atendimento ao déficit habitacional, com repercussão sobre a estruturação do espaço urbano e metropolitano.
Em um contexto de afirmação metropolitana dos últimos 20 anos, o PMCMV veio juntar-se a um conjunto de projetos urbanos e territoriais com fortes impactos sobre a configuração sócio espacial da RMNatal. Constituem
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14 exemplos a construção da Ponte Forte - Redinha, a ampliação do Porto de Natal, a construção do Estádio de Futebol Arena das Dunas4, além das obras de mobilidade urbana.5
Essas intervenções atuam de modo a reforçar a centralidade de Natal como pólo metropolitano, enquanto o PMCMV evidencia um movimento de reforço aos processos de fragmentação do espaço urbano, com expansão das periferias. Esse duplo movimento – centralização de Grandes Projetos Urbanos e descentralização através do PMCMV, evidenciam como efeito primário a expansão da mancha urbana e, secundariamente, a alteração nos preços do solo urbano, tanto nos subcentros (bairros de maior renda e oferta de serviços) quanto na periferia (áreas recentemente ocupadas, com forte presença de famílias de baixa renda).
Assim, os efeitos do PMCMV estão sobredeterminados na estruturação do espaço de transbordamento urbano de Natal e, como hipótese preliminar, admitiu-se que eles contribuem para ampliar o quadro de desigualdade e segregação socioespacial, constituído historicamente. Observou-se a expressividade da atuação do PMCMV (públicos e privados), na transformação da área de expansão urbana da “grande Natal” devido aos novos padrões de relacionamento entre provisão habitacional e acesso à terra urbanizada, em um quadro ampliado de valorização do espaço. Isso evidencia a necessidade de ajuste das políticas públicas (de controle do solo, financiamento e provisão de serviços) por meio de instrumentos mais eficazes de planejamento e gestão. Outra questão diz respeito à compreensão do fenômeno de expansão periférica da metrópole por meio do investimento em projetos habitacionais e a capacidade destes em agregar serviços urbanos – drenagem, esgotamento sanitário, coleta de lixo, abastecimento de água, etc. O descolamento entre oferta-demanda destes serviços acaba não apenas por gerar os conhecidos problemas de precariedade urbanística dos assentamentos, mas, sobretudo,
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Na mesma área onde havia sido edificado o Estádio Machadão, demolido no processo de implantação da infraestrutura da Copa do Mundo 2014 em Natal/RN.
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Como andam Natal e Recife / organizadoras Maria do Livramento M. Clementino, Maria Ângela de Almeida Souza. - Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles, 2009.
15 age ampliando a necessidade de intervenção para toda a cidade, posto que essas redes exigem conexão em novos territórios, reduzindo sua efetividade.
Ressalta-se que o ambiente institucional no qual o PMCMV se inseriu a partir de 2009 foi caracterizado pelos esforços de implementação dos instrumentos da politica urbana postos desde a Constituição Federal (1988), passando pela Agenda Habitat (1996), pelo Estatuto das Cidades (2001), pelos Planos Diretores e Planos Locais de Habitação. Ou seja, a construção do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano estava em curso, e, em particular, os Sistemas Nacional, Estadual e Municipal de Habitação, com destaque para o Plano Nacional de Habitação (2009), que naquele momento encontrava-se em processo de elaboração.
Em que pesem essas iniciativas, observações empíricas sobre a implantação do PMCMV na RMNatal evidenciaram expressiva desarticulação das políticas, notadamente entre a Política Urbana e a Politica Habitacional.
Ao tratar da inserção urbana dos conjuntos produzidos pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, tanto do ponto de vista dos padrões de segregação sócio espacial vigentes em cada um dos municípios analisados, quanto do ponto de vista de seus efeitos nas vidas das famílias moradoras, procurou-se estabelecer um diálogo com um dos temas centrais de debate das políticas habitacionais contemporâneas, considerando os estudos que já realizaram avaliações deste tipo em outros contextos.
São, portanto, três as problemáticas principais:
1. A desarticulação com a política de desenvolvimento urbano: o PMCMV foi proposto em um ambiente institucional no qual estava em processo a constituição dos Sistemas Nacional e Municipal de Habitação, com alguns avanços na definição de instrumentos de regulação do uso e da ocupação do solo urbano pelos municípios. Observou-se empiricamente que a implantação dos empreendimentos habitacionais não considerava, necessariamente, a orientação da Política Urbana, dificultando o processo de aplicação dos instrumentos urbanísticos e de formação de bancos de terras, elementos necessários à realização de uma política de habitação inclusiva, sob princípio do direito à moradia digna. Admite-se como hipótese que a desarticulação
16 entre Política Habitacional, Política Fundiária e Política Urbana revela fragilidades no PMCMV, comprometendo a possibilidade de obtenção de níveis adequados de inserção urbana, na produção de habitação social.
2. O incremento das periferias: na RMNatal, observou-se a expressividade da construção de empreendimentos, com expansão horizontal, principalmente, em municípios ainda dotados de área rural, evidenciando-se efeitos sobre a valorização do solo, não necessariamente urbanizado, estimulando a procura por novas áreas de expansão dos projetos habitacionais que, via de regra, passam a ocorrer nas áreas periféricas, dada a ausência de banco de terras públicas e o elevado preço dos imóveis nas áreas centrais. Assim, admitiu-se como hipótese, que o Programa não concorre para o acesso à terra urbanizada, aprofundando os processos de consolidação de periferias existentes e abrindo novas frentes periféricas de expansão urbana.
3. Baixa performance dos projetos: Na implantação do PMCMV, observaram-se questões recorrentes, relativas ao baixo desempenho do Programa, no que concerne a qualidade do projeto arquitetônico e urbanístico e à baixa qualidade construtiva, além da pouca flexibilidade e diversidade tipológica dos projetos. Admite-se que estes problemas, associados, ao quadro de precariedade das áreas urbanas dos assentamentos tendem a comprometer as condições de habitabilidade, ou seja, de promoção de uma moradia adequada.
Essas questões nortearam o processo de investigação que teve por objetivo avaliar a qualidade dos projetos e os seus efeitos territoriais e impactos urbanos e ambientais dos empreendimentos produzidos por meio do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Região Metropolitana de Natal (RN). Neste sentido, foram delimitados para estudo 06 municípios (Natal, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Extremoz, Macaíba e Ceará-Mirim) da referida Região, por concentrarem 95,5% do déficit habitacional da RMNatal, por possuírem o número mais elevado de unidades contratadas no PMCMV e os maiores níveis de integração metropolitana6.
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17 No presente relatório apresentam-se reflexões relativas a dois eixos temáticos, em estreita inter-relação, quais sejam: inserção urbana e a qualidade do projeto. Embora tenham sido desenvolvidas priorizando uma visão das especificidades do PMCMV na RMNatal, os resultados dessa investigação traduzem um esforço de análise que relacionam outras experiências do Programa no contexto brasileiro, através dos debates com grupos de pesquisadores articulados na Rede Cidade e Moradia, abrangendo 11 municípios brasileiros.7 Os procedimentos metodológicos foram construídos através de reuniões e oficinas de trabalho, a partir das quais cada equipe pôde delinear seu processo de investigação, tendo em conta objetivos inscritos nos respectivos projetos e particularidades de cada município e região metropolitana estudado. A abordagem multiescalar foi definida como elemento comum a balizar as análises. Neste sentido, as escalas regional (metropolitana), municipal, do empreendimento e de seu entorno e da unidade habitacional foram trabalhadas, definindo-se para cada uma, variáveis, elementos de análise e instrumentos de pesquisa.
Para tanto, foi delineada uma metodologia em consonância com os eixos propostos pela Rede, compreendendo procedimentos de pesquisa quantitativa e qualitativa, com ênfase na leitura e análise da inserção urbana dos empreendimentos no município como um todo e no estudo de caso realizado em três empreendimentos (Jardins de Extremoz, Vivendas do Planalto e Iderval Medeiros - América II), nos municípios de Extremoz, Natal e Parnamirim, respectivamente.
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A Rede em questão envolve 11 núcleos de pesquisa (de um total de 38 equipes envolvidas com pesquisas relacionadas ao PMCMV), atuando a partir de delimitações espaciais específicas, mas construindo abordagens metodológicas comuns, visando a orientar os processos de investigação: (1) LABCAM FAU-UFPA (RM Belém e Sudeste do Pará); (2) LEHAB DAU-UFC (RM Fortaleza); (3) PPGAU (LabHabitat)/PPEUR – UFRN (RMNatal); (4) Praxis Escola de Arquitetura –UFMG (RM Belo Horizonte); (5) IPPUR-UFRJ (RM Rio de Janeiro); (6) CiHaBe PROURB-UFRJ (RM Rio de Janeiro); (7) Polis-SP, (8) NEMOS – CEDEPE - PUC-SP (RM São Paulo / Osasco); (9) LabCidade FAUUSP (RM São Paulo e RM Campinas); (10) IAU-USP São Carlos + PEABIRU (RM São Paulo); (11) IAU-USP São Carlos (Regiões administrativas de São Carlos e Ribeirão Preto). Recursos provenientes do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e do Ministério das Cidades, por meio de edital público CHAMADA MCTI/CNPQ/MCIDADES Nº 11/2012 possibilitaram a efetivação das investigações propostas.
18 Priorizou-se uma abordagem multiescalar, compreendendo análises, no nível metropolitano e no intraurbano, articulados às escalas do empreendimento e do seu entorno. Os estudos na escala metropolitana foram fundamentados em pesquisa já realizada sobre níveis de integração dos municípios brasileiros à dinâmica de metropolização8, em particular da RMNatal. Na escala intraurbana considerou-se a localização dos empreendimentos em relação à centralidade e a subcentralidades da metrópole, caracterizadas pela concentração e expressividade de fluxos (equipamentos, serviços, comércio, instituições, outros)9. Essa escala mostrou-se relevante para os empreendimentos implantados no município de Natal.
Assim, a pesquisa permitiu identificar, dentre outros aspectos, a inserção urbana e ambiental dos empreendimentos, relacionando aspectos infraestruturais, de mobilidade e de oferta de serviços e equipamentos urbanos, focalizando, em particular, padrões de segregação sócio espacial vigentes.
A seguir, apresenta-se a análise da dinâmica imobiliária e de expansão metropolitana de Natal, abordando-se, em seguida, os aspectos relativos à inserção urbana do Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana e à qualidade arquitetônica e urbanística dos projetos.
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Ibdem 4
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1. Avaliando a inserção urbana do PMCMV na RMNatal: notas metodológicas
Como avaliar a inserção urbana dos empreendimentos, considerando as diferentes escalas e diferentes indicadores? O caminho de pesquisa escolhido revelou a necessidade de interpretar o território metropolitano considerando três variações principais: o Polo – núcleo urbano primaz; as áreas de transbordamento – contíguas ao município e com dinâmicas intensas de urbanização; e o espaço da dispersão metropolitana – a área de expansão da mancha urbana em direção aos limites extemos da metrópole. O sentido de tais variações é dar maior clareza ao conceito de “segregação” não o interpretando apenas como expressão periférica do que está fora do Polo, mas em um movimento de acomodação da dinâmica de organização social na RMNatal, por meio da inserção (residencial) das famílias neste território.
Ao tratarmos da inserção urbana dos conjuntos produzidos pelo PMCMV, tanto do ponto de vista dos padrões de segregação sócio espacial vigentes quanto na expressão dos seus impactos nas vidas das famílias moradoras, procuramos estabelecer um diálogo com os temas centrais do debate das políticas habitacionais contemporâneas. Mas tal inserção urbana não é um movimento de escolhas adaptativas realizada pelas famílias, à luz de uma Teoria Locacional de cunho neoclássica, por exemplo. Há um sentido de Produção Social do Espaço coordenado por relações institucionais, sejam estas pelo Estado e/ou pelo mercado imobiliário. O que o PMCMV faz, neste caso, é alimentar um novo ritmo de produção da moradia que irá intensificar ou dar nova expressão a tendências pré-existentes no espaço urbano, ganhando inclusive contornos territoriais metropolitanos à medida em que avança sobre as áreas ainda não ocupadas.
20 Os protagonistas da ação que tomam à frente desse processo são complexos, em sua natureza, embora com diferentes (ou desiguais) capacidades de interferência na produção do espaço – Estado, Mercado e Sujeitos Sociais; Carlos explicita esse sentido múltiplo de modo mais efetivo ao dizer,
Esses níveis correspondem àqueles da prática sócio-espacial real (objetiva e subjetivamente) que ganha sentido como produtora de lugares, encerrando em sua natureza um conteúdo social dado pelas relações sociais que se realizam em um espaço tempo determinado, como um processo de produção e apropriação, reprodução da vida, da realidade do espaço em seus descompassos, portanto, fundamentalmente nas suas contradições (Carlos, 2011, p. 64).
Nos importa, neste caso, pensar que os empreendimentos construídos pelo PMCMV variam sua inserção urbana ao variar as condições de reprodução social e espacial condicionadas às contingências locais (ou municipais) e metropolitanas, atinentes a uma dinâmica de ocupação dos espaços vazios por meio da construção residencial. Isso é diferente, por exemplo, de um comando pelo capital industrial ou capital turístico do processo de urbanização; ou de um poder público interessado em uma competição fiscal. Trata-se, neste caso, do alargamento da base de expressão do mercado imobiliário na escala metropolitana e do fortalecimento do poder político na escala local – na ausência de um espaço político regional. Embora amplie seu espaço urbanizado, a metrópole fragmenta ainda mais seu processo político-decisório.
Nesse sentido, o comando dessa produção do espaço - para além da escala local - pelo mercado imobiliário se traduz em uma disputa permanente por instalar determinada racionalidade econômica que prevaleça sobre as demais, condicionando-as inclusive. A contradição fundamental dessa “máquina de crescimento” do espaço urbano é dada pela sua expressão social - um Programa fruto de Políticas Públicas e alimentada por Fundos Públicos – e sua apropriação individual e privatista da moradia. E mais,
A extensão do capitalismo realizou a generalização do espaço como propriedade privada, criando a contradição entre o espaço produzido enquanto valor de uso e o espaço produzido enquanto valor de troca, com a separação radical entre o espaço público e privado e aprofundamento da segregação, bem com a relação entre o Estado que domina o espaço,
21 produzindo-o enquanto homogêneo, e o modo de apropriação que se quer diferencial (Carlos, 2011, p.68).
Assim o urbano como locus dessa contradição menos se relaciona com o espaço institucional definido, por exemplo, no Plano Diretor Municipal e mais como um espaço social submetido a uma dada racionalidade política e econômica. Sua expressão física, ou melhor, sua inserção urbana é portanto
indicador e efeito de uma dada organização social. Mas tal inserção espacial
(do PMCMV) contribui para reforçar o quadro de desigualdade e segregação pelo fato de que não pretende confrontar as estruturas territoriais previamente estabelecidas, nem procura superar as contradições instaladas. De resto, não responde as profundas necessidades das comunidades já atendidas pela moradia, mesmo que de modo precário, pois aposta no individualismo possessivo10 da propriedade privada como a única forma de acesso à Política Habitacional – submetendo assim as demais racionalidades de reprodução da vida social a um único modelo de produção espacial, quando não a condiciona. A forma definida pelo PMCMV em fortalecer o jogo especulativo da terra urbana, consolidando padrões de expansão da cidade metropolitana, amplia ainda mais o estoque de novas áreas abertas pela e para dispersão territorial. Nisso, há continuidade histórica na forma dessa expansão. A ocorrência da instalação desses projetos habitacionais formais, intermediados pelo mercado, em um contexto de expansão periférica da mancha urbana, deve ser compreendida como decorrência do processo de urbanização periférica, iniciada em etapas anteriores, na conhecida parceria entre terra barata e ausência de infra estrutura (Rolnik; Royer, 2014), embora em alguns casos tenha ocorrido modelos híbridos, isto é, a presença de Faixa 1 próxima a área centrais, no caso de São Paulo (Shimbo; Ceron, 2014).
Nesse sentido, abordamos os dados para a RMNatal como mais uma contribuição aberta sobre o MCMV, alimentando tal debate com algumas especificidades relacionadas às dinâmicas pré-existentes e apontando áreas de inovação sócio espacial, por meio da expressividade desses novos empreendimentos no território metropolitano.
10
22 1.1. Déficit e Produção Habitacional
Os dados da produção habitacional do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Região Metropolitana de Natal (RMNatal) foram extraídos de uma Base de Dados da Caixa Econômica Federal para o período 2009-2013 (15/11/2013), na qual constam informações sobre: Código da Operação, Código do IBGE, UF e Município; Nome do Empreendimento, Fase, Faixa de Renda, Modalidade, Unidades, Valor da Operação, Endereço, Tipologia da Unidade e Construtora.
A referida Base possibilitou a realização de análises e comparações acerca da produção, tanto na escala metropolitana, quanto na escala municipal a partir da leitura de variáveis como fase, faixa de renda, unidades produzidas e tipologia, dentre outras. Neste sentido, apresentam-se dados da produção na RMNatal e nos municípios pesquisados (Ceará-Mirim, Extremoz, Macaíba, Natal, Parnamirim e São Gonçalo do Amarante) considerando-se as variáveis anteriores. Para a análise dos dados foi utilizada a técnica da Estatística Descritiva por meio da construção de tabelas, quadros e gráficos.
Para a análise dos dados acerca do déficit habitacional tomou-se como referência o “Déficit Habitacional Municipal no Brasil 2010” produzido pela Fundação João Pinheiro (2013) com base nos dados do Censo 2010. A referida Fundação define o déficit como a necessidade de reposição e incremento de estoque de moradias, decorrente de situações como coabitação, ônus excessivo com aluguel, adensamento excessivo de domicílios alugados, domicílios precários (improvisados e rústicos). Neste sentido, os dados do déficit foram trabalhados por faixa de renda nas escalas metropolitana e municipal.
1.2. Análise territorial dos Empreendimentos
No processo de desenvolvimento da pesquisa foram realizadas visitas aos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida nos 06 municípios
23 estudados, com o foco prioritário para aqueles destinados às famílias de 0 a 3 salários mínimos na modalidade FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), objetivando mapear e caracterizar os mesmos. Para tanto, foram adotados os seguintes procedimentos:
1. Seleção dos empreendimentos que seriam analisados, tendo como base de referência o banco de dados da Caixa Econômica Federal e a pesquisa de mídia sobre a produção do PMCMV na RMNatal;
2. Identificação/registro espacial dos empreendimentos e Georreferenciamento de dados espaciais por meio de arquivos vetoriais; 3. Realização de registro fotográfico dos empreendimentos e do seu
entorno.
No que se refere à organização e análise dos dados primários coletados em campo para subsidiar a Análise Territorial dos empreendimentos foram utilizadas Fichas Resumos, com informações gerais11 acerca dos empreendimentos, bem como a descrição do entorno imediato. Tal procedimento foi adotado para os 17 empreendimentos da Faixa 01.
Além disso, a análise territorial teve como base de referência informações acerca dos setores censitários onde os empreendimentos foram implantados, cujas informações foram organizadas de modo a possibilitar as seguintes leituras: i) incremento de unidades no setor e sua relação com a oferta de equipamentos sociais, serviços e comércio; ii) características do território no que se refere à existência de infraestrutura. Vale observar que a quantidade de domicílios particulares permanentes que alimenta cada leitura é diferente, em particular porque as informações sobre adequação dos domicílios só pode ser obtida se o recenseador do IBGE conseguir realizar a entrevista com o morador. Neste caso, aquelas informações só são possíveis de serem computadas para os domicílios com entrevistas realizadas, o que nem sempre coincide com o total de domicílios particulares permanentes do setor. Este total, por sua vez, foi o que permitiu calcular o incremento de domicílios e a
11
Identificação (Nome, Localização, Construtora), setor censitário (população e número de domicílios do setor), faixa de renda, tipologia (loteamento, condomínio ou hibrido), quantidade de unidades, investimento (R$), contiguidade e existência de equipamentos coletivos no empreendimento.
24 variação resultante da produção habitacional do PMCMV no setor em análise. O quadro 1 contém informações sobre os domicílios considerando os elementos citados anteriormente.
Ceará-Mirim 2165 1155 3320 464 72,2 7,54 33,84 Extremoz 908 790 1698 183 27,87 96,17 31,69 Macaíba 300 540 840 237 23,21 59,49 14,35 Natal 701 896 1597 558 13,62 96,06 17,03 Parnamirim_ América II 561 496 1057 380 3,42 55,79 8,42 Parnamirim_ Vida Nova 422 464 886 372 1,61 79,3 3,23 são Gonçalo do Amarante 616 305 921 458 13,1 85,15 27,51 % de DPP inadequados por carência de abastecimento de água % de domicílios inadequados por carência de esgotamento sanitário % DPP inadequado por carência de coleta de lixo Município DPP Produção PMCMV Total de Domicílios do Setor (anterior + PMCMV) Domicílios Particulares Permanentes (referência para cálculo da inadequação)
Quadro 1: Informações sobre Domicílios Particulares Permanentes, Produção do PMCMV e Inadequação por Carência de Infraestrutura.
Fonte: Censo Demográfico 2010 (IBGE). Base de Dados da Caixa Econômica Federal (2013). Elaboração dos Autores
Com relação aos dados sobre adequação habitacional, há que se observar que eles resultam das informações fornecidas pelo morador ao recenseador do IBGE, e, neste caso, os quantitativos de inadequação são obtidos apenas dos domicílios onde as entrevistas foram realizadas. Essa observação é importante porque a análise da inserção urbana dos empreendimentos e sua relação com o entorno exige a compreensão das características do território onde ocorreu a implantação no que se refere à infraestrutura prévia, de um lado. De outro, exige que se identifique o incremento de domicílios no referido território, aspecto este que impacta diretamente na demanda por equipamentos sociais e serviços.
25 1.3. Aspectos Sócioeconômicos e Inserção Urbana
A partir da leitura realizada na primeira fase foram delimitados 17 empreendimentos para realização de estudos de caso através da aplicação de questionários com os moradores nos 06 municípios pesquisados.
A figura 01 apresenta a localização dos empreendimentos nos quais foram aplicados questionários e que servem de referência para a análise da inserção urbana dos empreendimentos.
Figura 1: Mapa de Localização dos Empreendimentos do PMCMV – Estudo de Caso Fonte: Base de Dados da Caixa Econômica Federal (2013). Elaboração dos Autores.
Estes empreendimentos constituíram base da análise com o objetivo principal de desenvolver estudos de natureza qualitativa acerca dos empreendimentos selecionados, visando identificar aspectos relativos a inserção urbana e efeitos do PMCMV no território e nas famílias.
A principal justificativa é que as análises de natureza agregada sobre o processo de localização dos novos empreendimentos têm limitações decorrentes da sua própria natureza. Tais analises não conseguem informar sobre os elementos relativos as necessidades da população no que diz respeito a localização. Isso se deve ao fato de que, como mostram os estudos clássicos de economia urbana, “a
26 oferta desloca a demanda”, princípio que, no caso de um programa com alto grau de subsídio, é muito mais efetivo. Ao se deslocarem de vários pontos da cidade – e eventualmente mesmo de outros municípios – para as novas localizações, os novos moradores podem trazer demandas de proximidade ou, dito de outra forma, carências oriundas de proximidades desfeitas, que podem ter forte impacto sobre as condições de reprodução social dessas famílias.
Esses impactos, por sua vez, podem ser mais fortes exatamente nos casos das famílias de mais baixa renda (faixa 0-3), em que o acesso se faz através dos cadastros realizados pelas Prefeituras e, em alguns casos, em que os novos residentes são populações reassentadas de suas áreas anteriores de residência por problemas de risco ambiental ou de realização de obras de infraestrutura. Nesses casos, o grau de “escolha” é muito mais limitado e o “custo” das novas localizações pode ser também muito mais grave. Para tratar desse tema, propomos, como uma primeira abordagem avaliativa, o desenvolvimento de pesquisas qualitativas, em empreendimentos selecionados, que configuram situações típicas de inserção urbana em relação aos padrões de distribuição espacial dos empreendimentos no município, analisados no primeiro item. A pesquisa qualitativa permite caracterizar os diferentes tipos de situações vivenciados por essas populações, identificando os limites e possibilidades das novas localizações, dentro do padrão de necessidades específico da população.
Para tanto definiu-se critérios norteadores da escolha dos empreendimentos, quais sejam: i) Grau de inserção urbana (maior ou menor); ii) Seleção de empreendimentos na faixa 1 (0 a 3 salários mínimos); iii) Tipologia Habitacional; e iv) Prazo de entrega do empreendimento superior a 6 meses da data de aplicação dos questionários. Com base nesses critérios foram definidos os seguintes empreendimentos, conforme tabela a seguir.
Município NOME_EMPREENDIMENTO CONSTRUTORA UNIDADES
CEARÁ-MIRIM Residencial Fauna Módulo Incorporações e Construções Ltda 401 Residencial Flora 202 Residencial Mar 322 Residencial Terra 230 Sub-total 1155 EXTREMOZ
Residencial Jardins de Extremoz I
Zeta Construção Civil Ltda 200 Residencial Jardins de Extremoz II Marco Engenharia e Consultoria
Ltda 196
Residencial Jardins de Extremoz III
27 Residencial Jardins de Extremoz
IV
Tecnart Engenharia Comercio e
Indústria Ltda 204
Sub-total 790
MACAÍBA Residencial Lúcia Marques Módulo Incorporações e Construções Ltda
284
Residencial Francisco Alipio 256
Sub-total 540
PARNAMIRIM
Vida Nova M&K 464
Residencial Iderval Medeiros
(América II) Construtora Borges e Santos
496 Sub-total 960 SÃO GONÇALO DO AMARANTE
Residencial Jomar Alecrim Módulo Incorporações e
Construções Ltda 305
Sub-total 305
NATAL
Vivendas do Planalto I 224
Vivendas do Planalto II 224
Vivendas do Planalto III 224
Vivendas do Planalto IV 224
SUB-TOTAL 896
TOTAL DE UNIDADES 4.646
Tabela 1: Informações sobre os empreendimentos selecionados por município. Fonte: Base de Dados da Caixa Econômica Federal (2013) - Elaboração dos Autores.
Desse universo, foi definida uma amostra para a aplicação dos questionários considerando os seguintes parâmetros estatísticos: margem de erro (10%), nível de confiança (95%) e distribuição da amostra (70%). Sendo assim, a amostra definida para cada empreendimento encontra-se exposta na tabela 2.
Município Universo Amostra
Ceará-Mirim 1155 79
Extremoz 790 88
Macaíba 540 75
Natal 896 78
Parnamirim 960 145
São Gonçalo do Amarante 305 67
Total 4.646 532
Tabela 2: Informações sobre a Amostra da Pesquisa com Moradores.
28 a. Condições socioeconômicas e inserção no mundo do trabalho;
b. Direito à Cidade e Inserção Urbana; c. Satisfação e Necessidades do Morador;
Os questionários foram, portanto, aplicados em municípios onde a tipologia era loteamento (Ceará-Mirim, Extremoz, São Gonçalo do Amarante e Macaíba), condomínio (Parnamirim) e hibrida – blocos verticais implantados em lotes (Natal). Com exceção de São Gonçalo do Amarante e Parnamirim, todos os outros municípios tinham seus empreendimentos em situação de contiguidade. A técnica estatística utilizada foi a Análise Descritiva a partir da elaboração de tabelas e gráficos, em números relativos e absolutos.
29
2. Dinâmica imobiliária e expansão metropolitana na RMNatal
Para abordar os efeitos do PMCMV na RMNatal, foram delineadas três fases históricas mais recentes, com suas características e particularidades, destacando especialmente a dinâmica imobiliária e o processo de expansão da Região Metropolitana, na perspectiva de explicitar tais dinâmicas e compreender as transformações engendradas pelo PMCMV.
2.1. Primeira fase - 1999-2003: uma atuação ainda tímida do mercado imobiliário na metrópole
A atuação do mercado imobiliário torna-se metropolitano muito recentemente, em Natal. Até o final dos anos 1990 e início dos 2000, os segmentos de produção residencial formal e de intermediação imobiliária, disputavam os bairros mais valorizados da cidade com algumas áreas de transbordamento ao Sul, como em Nova Parnamirim. Nas regiões Norte e Oeste, consolidavam-se bairros ocupados por conjuntos habitacionais promovidos por políticas públicas (1978-1990) e pelos loteamentos irregulares, pontuados por assentamentos precários em toda a sua extensão. Desse modo, a cidade do Natal possui forte característica de segregação social e urbana, demarcada pelas diferenças entre as regiões Norte e Oeste versus Sul e Leste. Em parte, tais diferenças são matizadas pela presença dos espaços de pobreza em todas as regiões da cidade, Mãe Luiza, vizinho do valorizado bairro Petrópoles (região Leste), constitui exemplo emblemático ou a Vila de Ponta Negra, no bairro Ponta Negra – polo turístico da cidade. A relação periurbana que a cidade estabelecia com o território (institucional) metropolitano inicia seu processo de transbordamento, em meados dos anos 1990, a partir de dois sentidos básicos: a) expansão da mancha urbana na região sul e norte, como decorrência do processo de esgotamento das áreas de ocupação nos bairros mais externos e contíguos à RMNatal; b) distensão do filamento litorâneo, isto é, uma urbanização da orla marítima nas direções norte (envolvendo as praias
30 de Ceará-Mirim e Extremoz) e sul (Parnamrim e Nísia Floresta), em medida da ampliação do segmento de “segunda residência” (ou domicílios de uso ocasional) na ocupação desse litoral. Esse é o sentido da dinâmica da metropolização que, de modo gradual, avança sobre os espaços rurais, alterando o gradiente de valorização do solo, sem a proeminência do mercado imobiliário como principal agente de transformação; mesmo na região Sul, são pequenos condomínios construídos por proprietários isolados ou a abertura de loteamentos com escassa infraestrutura (por vezes, apenas a demarcação de ruas) que transformam as antigas chácaras, sítios e fazendas em solo “urbanizado”, embora ausentes de “urbanidade.”
Mas, entre 1999 e 2004, tal cenário começa a apresentar modificações pelo aumento na diversidade de projetos imobiliários, lançados nos principais eixos dessa expansão metropolitana, especialmente, nas regiões contiguas entre Natal-Parnamirim e no filamento litorâneo. No sentido de expansão ao Sul da cidade, destacam-se o lançamento de empreendimentos tipo condomínio fechado de maior porte, com quantitativos acima de 100 unidades, voltados para um perfil de média e alta renda; tais condomínios são verticais (Cidade Verde) e horizontais (loteamentos fechados, como Cidade dos Poetas). Outro tipo de empreendimento, produzido pelas Cooperativas Habitacionais, como a COOPHAB (Cooperativa Habitacional dos Servidores e Trabalhadores Sindicalizados do RN) e a CNH (Cooperativa Norteriograndense de Habitação), passam a ofertar conjuntos habitacionais de menor custo para uma faixa de baixa-média renda, por meio do financiamento via cooperativas.
Embora não constituíssem uma novidade, as cooperativas auto financiáveis passaram a ser uma alternativa às famílias com renda entre 03 e 05 salários mínimos, nesse momento, pela ausência de programas habitacionais por parte do Governo Federal que, impactado pela crise econômica do período, não investia na promoção de habitação social. Desse modo, o sentido das cooperativas foi atender a uma demanda de mercado “econômico” que estava ausente há anos. Segundo Maria Cristina Morais (2004), dos 38 empreendimentos cooperados, 22 foram implantados em Natal,
31 17 em Parnamirim e apenas 01 em São Gonçalo do Amarante – considerando o período de 1993 a 2003.
Aos poucos, a conjunção de investimentos empresariais com outros de natureza cooperativa na RMNatal, formaram um novo momento de expansão do setor da construção civil e de intermediação imobiliária responsáveis pelo aumento da intensidade na ocupação dos territórios nos dois sentidos acima descritos – embora ainda concentrados na borda mais externa de Natal (Parnamirim e São Gonçalo do Amarante). Em Natal, a escassez de grandes glebas impediu a continuidade dos projetos de loteamentos fechados, que passaram a se localizar em Nova Parnamirim. Ademais,, o aumento da procura por imóveis no bairro Ponta Negra forçou uma rápida subida nos preços de casas e apartamentos na região Sul, com efeitos também nessa região de transbordamento. Consolida-se, assim, um eixo imobiliário às margens da Av. Ayrton Senna e Av. Maria Lacerda, integrando com a Rota do Sol, via de acesso às praias do litoral Sul (SILVA; BENTES SOBRINHA; CLEMENTINO, 2006). Pelo filamento litorâneo, a onda de urbanização continua, mas ainda relacionada a uma dinâmica de autoconstrução, com ênfase na residência secundária de famílias moradoras de Natal. Mas, a partir de 2003, esse panorama sofre forte modificação quando da entrada do imobiliário-turístico no cenário regional.
Em relação à Política Habitacional praticada nesse período, vivia-se ainda a decorrência dos efeitos gerados pelo fechamento do Banco Nacional de Habitação (em 1986) e as iniciativas pontuais do Governo Federal, no início dos anos de 1990. O efeito da apatia dessa década resultou em um déficit habitacional em 5,4 milhões de unidades em 1996, ou 13,6% do estoque de moradias no período (GONÇALVES, 1998). Segundo os dados do CENSO 2000 (IBGE), o déficit habitacional alcançou os 6,6 milhões de unidades concentrado nas regiões Sudeste e Nordeste do Brasil – fortemente concentrado em famílias com renda de até 03 Salários Mínimos (CARNEIRO; VALPASSOS, 2003, p.75).
O governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) privilegiou uma forma de acesso ao crédito habitacional, a partir de três programas principais:
32 PróMoradia – concessão de financiamento aos estados e municípios; PróCredi, destinado a linhas de crédito direto ao comprador, via Caixa Econômica; e a utilização das Cadernetas de Poupança como forma de diminuir os riscos das empresas promotoras. Desse modo, a moradia torna-se acessível por meio do sistema financeiro, com toda a carga de exigências formais – isso elevou a uma condição de difícil acesso às classes de baixa renda. Sobre esse período Marcio Valença (2001) comenta que o governo FHC
[...] conseguiu dificultar a solução do problema habitacional do país, ao desvincular seu principal programa de financiamento habitacional – o PROCREDI – da construção de novas unidades habitacionais. A ênfase da política passou da produção para o consumo (VALENÇA, 2001, p.38).
Todavia, com a criação do Ministério das Cidades, em 2004, e a elaboração da Política Nacional de Habitação, inicia-se uma nova fase para a produção pública da moradia, considerando agora o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) como marco referencial principal, conforme detalhado a seguir. 2.2. Segunda fase – 2003 a 2008: de uma cidade metropolitana à uma metrópole em formação
Em 2000, o IBGE registrou 1,1 milhão de habitantes morando nos municípios metropolitanos de Natal, com o polo concentrando 63% desse total. Tal “macrocefalia” de Natal, na RMNatal, manifesta-se também na densidade demográfica, com 4,2 mil hab/Km2 no polo, seguido de longe por Parnamirim com 1,03 mil hab/Km2 na segunda posição; os demais municípios, à época, não passavam de 277 Hab/Km2. A mancha urbana desse quadro populacional – em 2003 – ainda registra enormes áreas vazias na zona de expansão urbana dos municípios contíguos a Natal, com eixos de urbanização dispersa, por meio de loteamentos fechados pontuais sobre o território. A organização sócioespacial dessa “metrópole em formação” pode ser observada pelos Níveis de Integração metropolitana, caracterizada pelo Observatório das Metrópoles (RIO GRANDE DO NORTE, 2008). Nesse estudo, apenas Parnamirim possui “alta integração” com Natal, seguido de São Gonçalo do Amarante (alta
33 integração), Extremoz e Macaíba (com média integração) e Ceará-Mirim, Nísia Floresta, São José do Mipibú, com baixo nível de integração12.
Tal cenário demográfico não se apresenta como um obstáculo a uma segunda fase da expansão da dinâmica imobiliária metropolitana, agora provocada pela articulação entre o mercado de imóveis e o turismo. Silva (2010) identificou o imobiliário-turístico como um mecanismo de articulação do segmento imobiliário e dos setores do turismo, acionando uma “nova onda” de urbanização litorânea, com impactos em toda a metrópole. Ocorre que, desde o final dos anos de 1990, provocadas pelos projetos de orla do PRODETUR-NE, algumas localidades passaram a ser procuradas por turistas estrangeiros com o objetivo de compra de uma segunda residência – no bairro Ponta Negra, preferencialmente.
O aumento expressivo no preço dos imóveis nas praias de Ponta Negra e Areia Preta (todas em Natal), criou novas oportunidades de expansão da dinâmica imobiliária para praias ao Sul de Natal – como em Nísia Floresta e Parnamirim, e ao Norte – em Extremoz e Ceará Mirim. Tal imobiliário-turístico foi responsável pelo aumento da intensidade e expressividade da oferta de novos produtos imobiliários no filamento litorâneo, alterando a produção familiar para um padrão empresarial, especialmente voltado para estrangeiros. Segundo Silva,
A linha costeira (estreita faixa de não mais de 02 Km) se tornou o espaço efetivo de integração regional (físico territorial) entre os municípios, sendo possível observar no aumento da ocupação residencial, de primeiro ou segundo domicílio, o aumento dos valores fundiários e maior pressão sobre os recursos naturais existentes (SILVA, 2010, p.298)
Desse modo, ao iniciar esse período, a dinâmica imobiliária formal na RMNatal consolidava-se nos dois sentidos básicos – centrífuga em relação ao polo, ampliando o transbordamento da mancha urbana por São Gonçalo do Amarante (Norte) e Parnamirim (Sul); e, um segundo movimento de integração
12
Os indicadores de Integração Metropolitana são: a Taxa Média de Crescimento Populacional, Densidade Demográfica, Movimento Pendular e Emprego Não Agrícola. Para maior compreensão da Integração Metropolitana de Natal. Cf. em Rio Grande do Norte (2008).
34 do filamento litorâneo, articulando fisicamente pela mancha urbana as praias da RMNatal. Entretanto, tais sentidos de deslocamento da mancha urbana são mais expressivos, embora não exclusivos. Uma terceira, embora mais fraca, dinâmica de expansão ocorre com a ampliação dos núcleos urbanos dos demais municípios metropolitanos – cujo sentido dá-se pela agregação de áreas rurais ao redor do núcleo histórico principal. A partir de 2004, em diante há fortes indícios de que tais núcleos reagem à expansão metropolitana por meio da criação de uma segunda borda periférica, menos intensa, produzida pelas próprias taxas de crescimento internas. Desse modo, o fator de macrocefalia da RMNatal perde força no início dos anos 2000.
É importante destacar que nessa segunda fase não ocorreu a criação de nenhum novo ramal rodoviário de transportes que permitisse tal movimento; também é preciso esclarecer que em termos de movimento pendular, Natal ainda constitui o forte magneto metropolitano.
Mas, a intensidade e expressividade do imobiliário-turístico trouxe uma busca também por glebas fora da zona litorânea, em parte como reserva de valor por parte dos empreendedores privados. Tal reserva se apoiava na expectativa da continuidade da alta de preços litorâneos e na própria escassez de terrenos acima de 5 Ha em Natal. Em termos de promoção ou financiamento público da moradia, o destaque dessa segunda fase é o Programa de Arrendamento Residencial13 (PAR), incentivado como forma de facilitar o acesso à moradia de famílias na faixa de interesse social, embora tal Programa tenha ficado restrito a Natal e a alguns empreendimentos em Parnamirim e São Gonçalo do Amarante, sem maiores impactos na extensão da RMNatal como um todo.
Nesse sentido, o período de 1999 a 2007 pode ser caracterizado por uma gradual dispersão da mancha de urbanização da RMNatal, embora seu ritmo de distensão esteja mais relacionado aos dois movimentos de empuxo
13
O PAR, forma de leasing que garante a retomada do imóvel em caso de inadimplência, de forma rápida e segura ao agente financiador; as construtoras apresentam projetos ao PAR que, via CAIXA, financiam as obras em parceria com as Prefeituras municipais, facilitadoras do licenciamento, de cobrança mais baixa de IPTU e, também, concessão de terrenos.
35 (transbordamentos Sul-Norte e filamento costeiro) do que a uma nova expressão do território metropolitano como um todo. Entretanto, a partir do Minha Casa Minha Vida, em 2009, podemos identificar uma terceira fase cuja expressividade da localização da terra semi-urbanizada ou urbanizada passa a seguir uma nova intensidade, conforme a configuração metropolitana.
2.3. Terceira fase – 2008 em diante – crise e perspectiva de reconfiguração da ação do mercado no contexto da RMNatal.
O crescimento do imobiliário-turístico na RMNatal foi duramente afetado pela crise financeira em 2008, que restringiu os investimentos em empreendimentos no litoral e em Natal. Tal restrição deve-se à excessiva dependência dessa produção imobiliária ao capital estrangeiro, em especial, no caso europeu (Portugueses, Italianos, Espanhóis). Tal retração, em 2008, impactou não apenas o filamento litorâneo, mas as áreas intraurbanas de Natal e também os espaços mais dinâmicos, em Parnamirim.
Na fase anterior, as empresas locais haviam apostado na continuidade desse padrão de oferta de imóveis – apartamentos, condomínios fechados, focalizando também o residente metropolitano de classe média, média-baixa que – impedido pelos altos preços praticados em Ponta Negra, Capim Macio ou Lagoa Nova, passa a adquirir imóveis em novas áreas de expansão em Parnamirim, Extremoz e São Gonçalo do Amarante. A diminuição dos investidores estrangeiros, por seu turno, resultou também na diminuição do processo especulativo fundiário, em curso desde 2003, exigindo dos proprietários de terrenos uma nova recomposição na oferta – agora voltada para um público nacional-regional. Mas, não era suficiente, posto que o grau de expectativa anterior era elevado para o padrão local.
No filamento litorâneo, o público alvo passou a ser os turistas nacional e regional, embora estes também se apresente em volume (e renda) menor do que a etapa anterior. Nas áreas de transbordamento metropolitano (sentido Polo-interior), os estoques de terras recentemente registradas como loteamentos precisavam continuar seu giro imobiliário, antes de maior
36 desvalorização. Que fazer? Tal impasse foi acomodado pela criação, em 2009, do Programa Minha Casa Minha Vida.
Ocorre que os estoques de terra acumulados pelas empresas promotoras na etapa anterior, pressionadas pela valorização da terra litorânea, estimularam a abertura de novas frentes de expansão do mercado imobiliário também nos municípios não litorâneos, em parte pela expectativa de valorização futura, seja relacionada com o aumento do preço do solo em Natal e nas áreas litorâneas, seja pela emergência dos projetos urbanos de alcance metropolitano – como o aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante. Tais terras – na forma de loteamentos, necessitavam completar seu giro de realização, embora as condições da crise de 2009 em diante tenham passado a reagir, diminuindo (ou por vezes cessando) a dinâmica de novos lançamentos. Nesse sentido, a criação do PMCMV agiu como forma de manter as expectativas de valorização ainda em ascensão, agora não mais voltada para o imobiliário-turístico (seja para estrangeiros ou nacionais), e sim observando a demanda de novas linhas de crédito disponibilizadas – por Faixas – pelo Programa.
Assim, o PMCMV não responde isoladamente pelas diferentes fases recentes da dinâmica imobiliária da RMNatal, mas constitui um elemento novo que permite: a) manter as frentes de expansão imobiliária metropolitana abertas; b) criar novas áreas de transformação do solo rural em urbano; e c) estruturar, em alguns municípios, alterações no padrão de ocupação do solo, não apenas na tipologia residencial mas também no porte dos empreendimentos. Nesse cenário, o processo de metropolização ganha diferentes variações, considerando os interesses fundiários, o que repercute numa problemática inserção dos empreendimentos, conforme análise seguinte.
