Em que pesem os avanços da pesquisa contemporânea sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), há muito ainda a ser feito nos desdobramentos que revelam os múltiplos efeitos sobre o território, especialmente na organização social do espaço metropolitano e na qualidade dos projetos arquitetônico e urbanístico. No presente relatório, buscou-se acrescentar recortes metodológicos e dados levantados nesse sentido, destacando-se três contribuições consideradas relevantes para a pesquisa. Em primeiro lugar, ao se investigar o caso da Região Metropolitana de Natal (RMNatal), constatou-se que as escalas ainda são fundamentais no processo de decomposição da análise e da síntese sobre o fenômeno, isto é, para além dos elementos quantitativos sobre o PMCMV, ganha importância a identificação de diferentes níveis de escala territorial (da microlocal ao regional) como forma de desvelar impactos também diferenciados. O esforço até aqui realizado visou demonstrar que a segregação urbana – relacionada ao Programa – deve ser compreendida conceitualmente, mas também espacialmente, pois a análise das dimensões escalares revela importantes aspectos de como essa moradia social responde à cidade pré-existente. Ressalta-se que a busca não se dá apenas na demonstração da intensidade do fenômeno (os números da produção), mas na contribuição a parâmetros de avaliação sobre a melhor inserção urbana de tais projetos à cidade (sua forma qualitativa).
Em segundo lugar, destaca-se que ao se espraiar sobre essas “novas” áreas de dispersão urbana e metropolitana, tais empreendimentos permitem aproximar as pesquisas a um território vivido, a um cotidiano, que ficavam “flutuando” nas análises espaciais, por não possuírem elementos de análise suficientes ou procedimentos metodológicos direcionados ao urbano, isto é, nem eram vistos como espaço de ruralidade, nem de urbanidade, apenas um espaço de expansão da metrópole. Mas a presença de empreendimentos com
125 mais de 1.000 unidades nesse cenário, força o pesquisador a construir novas ferramentas de coleta de dados e análises territoriais, principalmente na RMNatal onde esses processos se intensificaram a partir da incidência territorial do PMCMV.
O terceiro elemento abordado é o da importância, tanto quanto possível, do contato com a população para quem esses projetos se destinam, revelando diferenças fundamentais entre a percepção dos pesquisadores e a dos moradores. Os projetos são segregadores? Os dados da análise apontam que sim, e em crescente; mas ao serem perguntados sobre sua condição de vida na moradia, os moradores em sua maioria afirmam estarem satisfeitos. Entretanto, quando perguntados se sua qualidade de vida urbana (para fora do empreendimento) melhorou, o nível de satisfação cai demonstrando os limites de um Programa fundamentado no individualismo possessivo do imóvel, versus uma Urbanidade plena de significados à qualidade de vida coletiva. Há enormes desafios na consolidação desses espaços como espaços de qualidade, sem dúvida; mas também está aberto um necessário debate teórico e metodológico sobre esse novo capítulo da Política Habitacional no Brasil.
Nessa perspectiva, constatou-se que a produção do PMCMV na RMNatal, representou, entre outros, um aumento de intensidade na produção da moradia social (Faixa 1) e o reposicionamento do mercado imobiliário para os segmentos médios (Faixa 2 e 3), atuantes na escala metropolitana e com efeitos na escala intraurbana. Tais efeitos de escala, como vimos, representa ao mesmo tempo a continuidade e o acirramento das tendências de ocupação do solo urbano (extensiva e intensivamente) pré-existentes, em especial das áreas contíguas ao Polo (Natal). Tais características dão, em primeiro plano, a impressão de que o PMCMV inovou as características sócio espaciais da RMNatal; entretanto, a presente pesquisa permitiu compreender que há dois sentidos aparentemente contraditórios dessa produção – por um lado, a intensidade referente à Faixa 1 em municípios metropolitanos, responde aos interesses de uma estrutura fundiária relacionada às etapas da urbanização da RMNatal, isto é, reproduz em curto tempo os efeitos da segregação e da desigualdade historicamente implantadas na metrópole; por outro lado,
126 aproximou o tema da moradia social dos grupos sociais mais vulneráveis, em especial daqueles que estavam fora do mercado.
O problema principal é que o Programa não enfrentou essa contradição desde a sua origem, isto é, não empreendeu esforços de, ao mesmo tempo, envolver esses grupos sociais em sua oferta e tratar o território pré-existente, acomodando-se em instalar alguns equipamentos de consumo coletivo baseados em uma pretensa demanda social. Mas como foram dimensionadas? Quais os indicadores prévios que permitem tratar o grau de desigualdade social e espacial no acesso ao Polo (Natal) ou as subcentralidades metropolitanas? Qual o desenho urbanístico em diferentes escalas que tal Programa permite?
Na análise específica do PMCMV há de considerar que sua finalidade principal era (ou ainda é) o “combate” ao déficit, mas o que os casos analisados indicam é uma forte produção intensiva nas Faixas 2 e 3, e uma “urbanização do possível” na Faixa 1, isto é, os conhecidos condicionantes de restrição de terra adequada que, mais barata, é relegada aos mais pobres.
Como essa moradia está baseada na lógica de oferta de mercado e por um sentido de propriedade, o morador estabelece uma relação com seu imóvel – em primeiro lugar – e apenas secundariamente com seu espaço de vida imediato. Mesmo as tipologias “inovadoras” para Faixa 1 – como os condomínios fechados – se mostram ineficazes na tarefa de dotar o território de um sentido de qualidade baseado nas características de um entorno estruturado pela Urbanidade e não pela precariedade do sítio. São espaços sitiados e sitiantes, áridos de conexões satisfatórias à vida coletiva – quanto ao individualismo possessivo, este é estimulado cada vez mais pelas relações condominiais cujo maior desafio é o pagamento das taxas.
Então, qual a contribuição do PMCMV ao território metropolitano de Natal? Apenas negativo? Por sua característica híbrida – estímulo à moradia social e fortalecimento do mercado privado – o PMCMV não é de fácil acomodação a uma crítica em sentido único. A ênfase à habitação nos municípios fora do Polo (Natal), dificilmente teria ocorrido sem uma possibilidade real de acesso ao financiamento aberto pelo Governo Federal, em suas metas periódicas; tal fato acionou as Secretarias Municipais e os
127 Prefeitos desses pequenos e médios municípios no sentido de buscarem alternativas à pressão do mercado, da população e dos proprietários fundiários em criarem condições a esta produção. Isso explica, em parte, o fato de Natal apresentar uma produção na Faixa 1 bem menor do que municípios metropolitanos de porte médio. Por outro lado, os preços fundiários na escala metropolitana (gradientes desde o Centro à Periferia) acabam por sobredeterminar a localização da Faixa 1 em áreas de expansão urbana – quanto mais afastado do Polo, mais acessível a esse tipo de produção.
Nesse sentido, a lógica de organização social repercute de forma conservadora, mesmo em áreas mais dinâmicas pelo PMCMV.
Sobre a inserção urbana, a normativa do PMCMV estabelece que o empreendimento deva estar inserido na malha urbana ou em zonas de expansão urbana, assim definidas pelo Plano Diretor. Para o empreendimento localizado em zona de expansão urbana, o mesmo deverá estar contíguo à malha urbana e dispor, no seu entorno, áreas destinadas para atividades comerciais locais. Contudo, são as empresas, em suas relações com a Caixa Econômica, que decidem a localização e o projeto do empreendimento. O município atua no sentido de estimular as empresas a produzirem em seu território, flexibilizando a legislação e autorizando a construção de conjuntos habitacionais onde a terra é mais barata.
Na medida em que o modelo do programa tem como base a produção de habitações em escala por empresas privadas, às quais não cabe somente a execução dos empreendimentos, mas ainda, a escolha do terreno, a elaboração do projeto arquitetônico, a construção das unidades habitacionais, da infraestrutura e equipamentos, reforça a concepção de produção privada de moradias e uma concepção privada de desenho urbano, em detrimento da qualidade. Assim, os ganhos pelo setor privado são garantidos pela articulação da padronização da construção, geração de economia de escala e procura de terrenos baratos. Além da contiguidade permitida, a aglomeração de uma ou mais construtoras em áreas específicas, promove a formação de regiões com expressiva monofuncionalidade e homogeneidade, tanto em termos de renda
128 quanto em termos de tipologia e uso, reforçando processos de exclusão sócio espacial.
Com isso, se desmobilizam instrumentos e ações de Politica Urbana e Habitacional que vinham sendo desenvolvidos e implementados, em algum nível, a exemplo de Estatuto da Cidade (2001) e Planos Diretores, para viabilizar o acesso à terra urbanizada e, no sentido mais amplo, para efetivar o direito à cidade.
Quando se adentra na escala do empreendimento, constata-se que a qualidade do projeto da habitação produzida pelo PMCMV na RMNatal apresenta comprometimentos que remetem à grande escala, ao porte e à padronização tipológica.
Considerando a escala dos três empreendimentos analisados como estudo de caso, ou seja, Loteamento Jardins de Extremoz, Condomínio América I e II e Vivendas do Planalto, vimos que eles se inserem na formatação do programa que permite a construção de dois padrões e escalas distintas: o padrão condominial e o loteamento. Em ambos os padrões, verificou-se a prática da contiguidade na implantação dos projetos, conferindo um porte que agrava a precariedade do acesso aos equipamentos e serviços urbanos. Na tipologia dos loteamentos, constatou-se de forma predominante a ausência de tratamento urbanístico das áreas verdes e demais espaços públicos, configurando uma paisagem árida, monótona e insegura, de difícil apropriação pelos moradores.
Identificou-se a predominância da promoção de um modelo de urbanização baseado em empreendimentos habitacionais com porte acima de 3.500 habitantes, concebidos segundo o padrão condominial multifamiliar. A verticalização e os projetos arquitetônicos são definidores desse modelo, e reforçam a concepção do espaço privado e fechado por muros, inadequado em sua dimensão urbanística, e, sobretudo, do ponto de vista da sua relação com o modo de vida da população da faixa de renda a que se destina (Faixa 1), não favorecendo o convívio, a participação e a sociabilidade.
Quando essa tipologia e sua localização são relacionadas ao perfil sócio econômico e modos de vida dos moradores, sobretudo da Faixa 1 (0 a 3 salários mínimos), colocam-se diversos problemas, como a dificuldade de
129 acesso ao trabalho, aos equipamentos e aos serviços urbanos; a falta de flexibilidade do programa arquitetônico e dos materiais construtivos, que não possibilita adequações dos espaços às necessidades dos moradores; as despesas da gestão condominial e a dificuldade de viabilizar outras funções que não a residencial, combinando a moradia com atividades de geração de renda. Ou seja, a monofuncionalidade associada a um contexto de implantação periférica dos conjuntos habitacionais agrava sobremaneira os processos de segregação sócio espacial preexistentes na RMNatal. Ressalta-se que as lacunas identificadas no Trabalho Social se somam às dificuldades de adaptação das famílias com relação à inserção dos empreendimentos.
O conjunto das questões identificadas pelo PMCMV na RMNatal evidenciam limites que o município tem, no presente, no enfrentamento da questão habitacional, para além da superação do déficit quantitativo. É restrito o campo de atuação de um único programa que se coloca para responder à diversidade dos problemas habitacionais inscritos na trajetória de crescimento das cidades brasileiras. A principal lacuna recai sobre as famílias de menor renda (Faixa 1 do PMCMV). É nesse segmento que se verifica a gravidade das escolhas de terrenos baratos em áreas destituídas de equipamentos e serviços urbanos, inseguras e de difícil acesso a cidade, ainda que as famílias possam se sentir contemplados pela unidade habitacional. De fato, os assentamentos de origem justificam em grande parte essa percepção. Contudo, o cotidiano se realiza na relação da casa com a rua, a praça, o bairro, que no sentido de urbanidade ainda estão por ser construídos e, portanto, a cidade está muito distante.
Além dessas questões que se apresentam a partir da incidência do PMCMV no território metropolitano, evidenciam-se aquelas necessidades habitacionais que o Programa não alcança, a exemplo dos assentamentos precários que, em muitos casos, já possuem inserção urbana adequada, porém exigem investimentos na unidade habitacional e nos espaços públicos. Embora não tenha sido objeto do estudo de caso da presente pesquisa, identificamos que famílias removidas para conjuntos habitacionais do PMCMV poderiam ser beneficiadas com a urbanização integrada dos seus assentamentos de origem. E assim, outras questões se impõem: como realizar a melhoria habitacional
130 associada à regularização fundiária? Como efetivar soluções potenciais como a locação social, ocupação de vazios urbanos e de áreas centrais, e outras ações de inclusão sócio espacial? Certamente que questões dessa natureza não encontram formas de enfrentamento a partir das relações Empresa – Caixa Econômica, mas exigem uma participação efetiva da gestão pública e participação social.
Percorremos as experiências do PMCMV na Região Metropolitana de Natal sob a ótica do Direito à Cidade, que funda nossas experiências de pesquisa, e se constitui em um princípio fundamental na formulação das Políticas Urbanas e Habitacional em curso no país. Nessa perspectiva, visando a contribuir com ajustes e redirecionamentos do PMCMV, destacamos como principais desafios:
a integração com as demais politicas públicas, notadamente a Política Urbana, articulando principalmente os instrumentos de acesso a terra urbanizada;
a democratização do processo, fortalecendo a participação social, as identidades locais, o desenvolvimento comunitário e o controle social;
a diversificação das soluções habitacionais compatíveis com a diversidade dos problemas habitacionais identificados na realidade das cidades brasileiras;
a qualificação dos projetos arquitetônicos e urbanístico, abrangendo dos pequenos conjuntos urbanos aos empreendimentos de grande porte, mas que sejam capazes de funcionar como elementos de qualificação e requalificação urbana, na perspectiva do acesso à moradia digna e à cidade;
a adequação à cidade e à paisagem, a qualidade do desenho, a importância do exterior residencial, a adequação urbana e paisagística.
a constituição de uma rede de espaços públicos conviviais;
a diversificação de usos, superando-se a monofuncionalidade predominantes nas experiências em curso.
131 Os desafios postos aqui e outros não são inerentes apenas ao PMCMV, mas dizem respeito à hipótese fundamental de que o Direito à Cidade é uma possibilidade concreta de construir uma Urbanidade plena, voltada aos interesses coletivos antes dos interesses individuais. Nesse sentido, a Agenda pela Reforma Urbana ganha um novo capítulo, que nos faz lembrar que a existência de recursos financeiros, em quantidade suficiente para mais de 2 milhões de unidades habitacionais no Brasil, deve vir acompanhada de uma maior responsabilidade territorial voltada à qualidade de vida urbana, ao desenho de espaços acolhedores, de maior participação social nos processos decisórios, entre outros. Longe de um desejo utópico, é uma exigência histórica rumo a uma sociedade formada não apenas por consumidores, mas sobretudo por cidadãos.
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