DIREITO CONSTITUCIONAL
PONTO 1: Controle de Constitucionalidade – Noções gerais PONTO 2: Controle jurisdicional de Constitucionalidade PONTO 3: Desenvolvimento histórico do Controle de Constitucionalidade
PONTO 4: Controle Difuso de Constitucionalidade PONTO 5: Súmula Vinculante
PONTO 6: Repercussão Geral
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – NOÇÕES GERAIS O controle de constitucionalidade surge do modelo Norte-Americano e do modelo Austríaco de controle.
Conforme já verificado, as Constituições modernas, incluindo Constituição Brasileira, possuem uma posição de supremacia no ordenamento jurídico, ou seja, hierarquia normativa.
Essa posição hierárquica decorre do fato de ela ser originária de um poder constituinte que é distinto dos demais. Além disso, a constituição brasileira por ser uma constituição rígida, hierarquicamente superior, exige que as demais normas sejam com ela compatíveis sob pena de invalidade.
Assim, para então preservar a ordem jurídica constitucional é que surgem mecanismos de controle de constitucionalidade. A própria constituição se auto-garante na medida em que ela cria um sistema de controle da constitucionalidade.
Esse sistema não só atribui instrumentos ao Poder Judiciário, mas também ao Poder Legislativo e ao Executivo (de forma preventiva). Nesses casos, a inconstitucionalidade é apontada durante o próprio processo legislativo, mediante, por exemplo, das comissões de constituição e justiça. De outro lado, aprovado o texto normativo, o mesmo vai à Presidência da República, que poderá vetar ou sancionar a Lei. O veto, por sua vez, pode se dar de duas formas: veto político ou veto jurídico (quando entender que o projeto é inconstitucional, previsão expressa no art. 66, § 1°. da CF).
Alguns autores apontam, no entanto, mecanismos de controle repressivo atribuídos ao Poder Legislativo, tais como: art. 52, X; art. 49, V da CF e nos casos das Medidas Provisórias, quando o Congresso rejeita uma MP por ausência dos requisitos constitucionais.
Em resumo:
A) CONTROLE PREVENTIVO: Poder Legislativo e Poder Executivo. O veto do Presidente da República pode ser por dois motivos: veto político (contrário ao interesse público) ou veto jurídico (inconstitucionalidade do projeto de lei – art. 66, § 1° da CF1: veto jurídico pelo Presidente da República).
1 ART. 66, § 1°: Se o Presidente da República considerar o projeto (controle preventivo), no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
B) CONTROLE REPRESSIVO: somente Poder Judiciário, mas alguns autores apontam alguns casos feitos pelo Poder Executivo (Art. 52, X da CF2
: Senado suspende a execução de norma declarada inconstitucional pelo STF – Na verdade isso não é controle repressivo, pois quem declara a inconstitucionalidade é o STF). Ainda, no art. 49, V da CF3 (competência exclusiva do Congresso Nacional – também não é um controle de constitucionalidade e sim um controle de legalidade).
CONTROLE JURISDICIONAL DE CONSTITUCIONALIDADE É, em regra repressivo, embora exista uma possibilidade excepcional em que o STF poderá exercer o controle de forma preventiva (por exemplo: MS contra proposta de projeto de emenda constitucional que tramita no Congresso com infringência de cláusula pétrea – art. 60, § 4º da CF). Ademais, os autores em geral apontam o sistema brasileiro como sendo um sistema de controle misto, em relação às vias de controle, ou seja, controle direto e controle indireto (OBS.: É um controle misto, híbrido em relação às vias de controle (direto e indireto) – e não quanto ao controle político).
DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
- CONSTITUIÇÃO DE 1824: não conhecíamos nenhuma possibilidade que permitisse ao Poder Judiciário um controle de constitucionalidade devido à supremacia do Poder Legislativo. Se houvesse algum vício na lei caberia ao próprio legislativo saná-lo.
- CONSTITUIÇÃO DE 1891: primeira Constituição a prever um mecanismo de controle de constitucionalidade (Rui Barbosa importou o sistema norte-americano). Tal sistema foi originado a partir do desenvolvimento da idéia de supremacia da constituição. Daí surge o controle difuso de constitucionalidade (atribuído a qualquer juízo ou tribunal, controle do caso concreto, declaração incidental de constitucionalidade).
- CONSTITUIÇÃO DE 1934: Surge o princípio da reserva de plenário, pelo qual nos Tribunais a decisão de inconstitucionalidade somente pode se dar pela maioria absoluta dos membros do Pleno. Tal instrumento visa à uniformização das decisões de constitucionalidade nos Tribunais, a segurança jurídica. Surge também a permissão para que o Senado Federal suspenda a execução (por Resolução) da norma considerada inconstitucional pelo STF. Mediante a suspensão da norma, é gerado o efeito erga omnes.
2 ART. 52: Compete privativamente ao Senado Federal:
X: suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.
3 ART. 49: É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V: sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
Nesta mesma Constituição surge o primeiro instrumento de controle de constitucionalidade concentrado (ação de inconstitucionalidade interventiva – diferente da que hoje temos)quando apenas um tribunal poderia conhecer a inconstitucionalidade.
- CONSTITUIÇÃO DE 1937 (Constituição autoritária): Todos os instrumentos acima descritos desaparecem e o que surge é a possibilidade de o Presidente da República submeter ao Congresso Nacional uma norma já declarada inconstitucional pelo STF, o qual manteria ou não a eficácia da norma.
- CONSTITUIÇÃO DE 1946: Nesta constituição retornam os instrumentos anteriormente mencionados e que tiveram origem na CF de 1934. Importante destacar que a ação interventiva aparece agora nos mesmos moldes como hoje é conhecida.
O controle concentrado como hoje conhecemos surge na CF de 1946 e 1965: REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE (controle concentrado, atribuído a um único órgão). A legitimidade para essa ação foi atribuída apenas ao Procurador-Geral da República (monopólio da ação).
- CONSTITUIÇÃO DE 1988: A Constituição atual teve como característica marcante ampliar o rol de legitimados para o ingresso da ADI (democratização).
Em 1993, através da EC n° 3 surge à Ação Declaratória de Constitucionalidade e o EFEITO VINCULANTE. Em 1999 surge a Lei 9.868 (ADI e ADECON) e a Lei 9.882 (ADPF).
Por fim, a EC 45/2004, no controle difuso, cria a SÚMULA VINCULANTE (reiteradas decisões no caso concreto). A partir daí o controle difuso passa a distanciar-se do efeito apenas inter partes. A EC 45 também cria o instituto da repercussão geral, autorizando o Supremo a não conhecer de recurso extraordinário se a matéria nele versada não produzir repercussão geral, ou seja, a decisão de um único caso concreto vai ser aproveitada para os demais – eficácia contra todos: ABSTRATIZAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.
CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE
Esse tipo de controle é dado a qualquer Juiz ou Tribunal e entendendo no caso concreto que uma norma é inconstitucional, ele poderá afastar sua incidência. É um controle em que a declaração se dá de forma incidental, ou seja, o Juiz deve enfrentar a questão de (in)constitucionalidade antes do pedido principal. Por isso também é chamado de controle incidenter tantum ou via de defesa ou exceção ou subjetivo.
- Atribuído a qualquer juiz ou tribunal.
- Se da de forma INCIDENTAL (o controle deve ser feito antes de o magistrado apreciar o pedido), caso concreto.
- Pode-se dar de ofício. É feito tanto pelo juiz de 1° grau quando pelo tribunal (só que respeitando a reserva de plenário).
Cumpre observar que no âmbito dos Tribunais prevalece a regra da reserva de plenário, o qual está consagrado no artigo 97 da CF4
. Como exemplo, no primeiro grau de jurisdição há um processo em que o contribuinte postula a declaração de nulidade da relação jurídico-tributária, ou seja, que o tributo é indevido. Nesse caso, caso haja alguma inconstitucionalidade esta deverá ser declarada de forma incidental. Imaginemos que o Juiz adote a tese e declare incidentalmente a inconstitucionalidade da norma que instituiu o tributo e ao final julga procedente o pedido. Posteriormente há apelação por parte da Fazenda Pública que é distribuída a um órgão fracionário do Tribunal. No julgamento do recurso de forma unânime ou por maioria entende também inconstitucional a norma que instituiu o tributo, mas por força do artigo 97 não poderá declarar a inconstitucionalidade, pois é um órgão fracionário do Tribunal. Nesse caso, deverá suspender o julgamento e suscitar o incidente de inconstitucionalidade, que se encontra regulamentado no artigo 480 e seguintes do CPC5.
Súmula vinculante n° 10: viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta a sua incidência no todo ou em parte.
Art. 557 do CPC6.
Efeitos da decisão incidental: INTER PARTES e EX TUNC.
Art. 52, X da CF: transforma decisão que nasce inter partes para ERGA OMNES (RESOLUÇÃO com eficácia EX NUNC). OBS.: essa resolução do Senado não é obrigatória, ou seja, o Senado não é obrigado a produzir tal resolução.
4 ART. 97: Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.
5 ART. 480: Argüida a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, ouvido o Ministério Público, submeterá a questão à turma ou câmara, a que tocar o conhecimento do processo.
ART. 481: Se a alegação for rejeitada, prosseguirá o julgamento; se for acolhida, será lavrado o acórdão, a fim de ser submetida a questão ao tribunal pleno.
Parágrafo único: Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário, ou ao órgão especial, a argüição de inconstitucionalidade, quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão.
6 ART. 557: O relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior.
§ 1°-A: Se a decisão recorrida estiver em manifesto confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poderá dar provimento ao recurso.
§ 1°: Da decisão caberá agravo, no prazo de cinco dias, ao órgão competente para o julgamento do recurso, e, se não houver retratação, o relator apresentará o processo em mesa, proferindo voto; provido o agravo, o recurso terá seguimento.
§ 2°: Quando manifestamente inadmissível ou infundado o agravo, o tribunal condenará o agravante a pagar ao agravado multa entre um e dez por cento do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor.
OBS.: Uma questão importante que está no STF é a debatida na Reclamação 4335/AC7
, que embora não tenha o seu julgamento concluído, há divergência entre os ministros no sentido de que, pelo art. 52, X, da CF, ao Senado Federal, no quadro de uma verdadeira mutação constitucional, está atribuída competência apenas para dar publicidade à suspensão da execução de lei declarada inconstitucional, no todo ou em parte, por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, haja vista que essa decisão contém força normativa bastante para suspender a execução da lei.
SÚMULA VINCULANTE
SÚMULA VINCULANTE: Surgem com a Emenda n°. 45 (art. 103-A da CF8) com o escopo de afastar situações de grave insegurança jurídica, bem como combater a multiplicação exagerada de processos que discutam a mesma matéria (Lei 11.417/06). Não há necessidade de resolução suspensiva do Senado, pois a súmula vinculante já produz eficácia contra todos.
Alguns comentários são necessários acerca da lei de regência. Consoante o artigo 2º, § 2º, o PGR, nas propostas que não formular, deverá se manifestar previamente à edição, revisão ou cancelamento do enunciado. A aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. A novidade fica por conta do art. 3º, VI e XI, que incluiu o Defensor Público-Geral e os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os TRF´S, TRT´S, TRE´S e Militares.
Além disso, o Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, revisão ou cancelamento da súmula, no entanto, o processo não será suspenso (art. 3º, § 1º).
7 Reclamação 4335 do STF: mutação informal (não tem mais o sentido de transformar erga omnes o que nasce inter partes). O Senado apenas daria publicidade ao voto do Supremo. Há uma discussão em aberto sobre o alcance da decisão proferida pelo STF/resolução suspensiva do Senado Federal.
8 ART. 103-A: O Supremo Tribunal Federal poderá, DE OFÍCIO OU POR PROVOCAÇÃO, mediante decisão de 2/3 DOS SEUS MEMBROS (8 Ministros), após reiteradas decisões (com a questão da repercussão geral o termo correto seria reiterados processos e não reiteradas decisões!) sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua REVISÃO ou CANCELAMENTO, na forma estabelecida em lei.
§ 1°: A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§ 2°: Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3°: Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá RECLAMAÇÃO ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
Também foi prevista a figura do amicus curie (art. 3º, § 2º) A aprovação, revisão ou cancelamento de súmula, segundo o art. 2º, § 3º, dependerá de decisão tomada por 2/3 dos membros do STF. Da mesma forma, embora a súmula tenha eficácia imediata, erga omnes e ex tunc, o STF poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento. A proposta de edição, revisão ou cancelamento não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão (art. 6º).
Por fim, contra omissão ou ato da Administração Pública, o uso da reclamação somente será admitido após esgotamento das vias administrativas (art. 7º, § 1º).
RECLAMAÇÃO: vai direto ao Supremo; é uma garantia do efeito vinculante (§ 3°).
Reclamação 4335/STF.
Lei 11.417/06: art. 2, § 2°9; art. 3°10; art. 4° e 5°11; art. 7°12.
9 ART. 2°, § 2°: O Procurador-Geral da República, nas propostas que não houver formulado, manifestar-se-á previamente à edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante.
10 ART. 3°: São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante: I: o Presidente da República;
II: a Mesa do Senado Federal; III: a Mesa da Câmara dos Deputados; IV: o Procurador-Geral da República;
V: o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI: o Defensor Público-Geral da União (novidade);
VII: partido político com representação no Congresso Nacional; VIII: confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
IX: a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; X: o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
XI: os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares (novidade).
§ 1°: O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo.
§ 2°: No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de TERCEIROS (amicus curiae) na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
11 ART. 4°: A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público (MODULAÇÃO DOS EFEITOS).
ART. 5°: Revogada ou modificada a lei em que se fundou a edição de enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, de ofício ou por provocação, procederá à sua revisão ou cancelamento, conforme o caso.
12 ART. 7°: Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá RECLAMAÇÃO ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
§ 1°: Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.
§ 2°: Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso.
REPERCUSSÃO GERAL
A repercussão geral no Recurso Extraordinário foi inaugurada pela Emenda n°. 45, bem como pela Lei nº 11.418, de 2006, que incluiu no CPC os artigos 543-A e 543-B.
Art. 102, § 3° da CF13 .
Repercussão geral é caracterizada por questões relevantes que ultrapassem os interesses subjetivos da causa, ou seja, uma discussão que se da num caso concreto, mas interessa a um imenso número indeterminado de pessoas.
Deve ser demonstrada em preliminar14.
A decisão do recurso extraordinário vai ultrapassar os limites subjetivos da causa, ou seja, irá valer para todos (ABSTRATIIZAÇÃO ou OBJETIVAÇÃO – não vale só para o caso concreto, mas para todos).
13 ART. 102, § 3°: No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a REPERCUSSÃO GERAL das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela MANIFESTAÇÃO DE 2/3 de seus membros.
14 ART. 543-A: O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.
§ 1°: Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
§ 2°: O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.
§ 3°: Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.
§ 4°: Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário.
§ 5°: Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 6°: O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal
§ 7°: A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão.
ART. 543-B: Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.
§ 1°: Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte.
§ 2°: Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos.
§ 3°: Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se.
§ 4°: Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.
§ 5°: O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral.
