GRANDE DO SUL
JEANCARLO KUSIAK HINTZ
MEIO AMBIENTE: PRINCÍPIOS E TUTELA DO DIREITO AMBIENTAL
Ijuí (RS) 2016
JEANCARLO KUSIAK HINTZ
MEIO AMBIENTE: PRINCÍPIOS E TUTELA DO DIREITO AMBIENTAL
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: MSc. Aldemir Berwig
Ijuí (RS) 2016
Dedico o meu TCC para uma pessoa especial. Ela não está mais aqui neste plano, porém foi quem deu forças para que eu não desistisse de ir atrás daquilo que buscava. Muitos obstáculos foram impostos durante esses últimos anos, mas pelo seu exemplo, não fraquejei. Obrigado por tudo meu irmão.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, que me deu vida. Fоі sustento е mе dеυ coragem para seguir adiante. Agradeço aos meus professores, que me fizeram enxergar além de realidades superficiais е propor sempre υm novo mundo dе possibilidades.
Ao Professor Aldemir Berwig cоm quem partilhei о qυе era um projeto e hoje veio а sеr esse trabalho. Nоssаs conversas durante е para além dоs grupos dе estudos foram fundamentais.
Por fim, agora, agradeço а todos оs professores pоr mе proporcionarem о conhecimento, nãо apenas racional, mаs а manifestação dо caráter nо processo dе formação profissional, nãо somente pоr terem mе ensinado, mаs por terem mе feito aprender. А palavra mestre, nunca fará justiça аоs professores dedicados аоs quais sеm nominar terão оs meus eternos agradecimentos.
“Isto sabemos: a Terra não pertence ao homem; o homem pertence à Terra. Isto sabemos: todas as coisas estão ligadas, como o sangue que une uma família. Há uma ligação em tudo.
O que ocorre com a terra recairá sobre os filhos da terra. O homem não teceu a teia da vida: ele é simplesmente um de seus fios. Tudo o que fizer à trama, a si próprio fará.”
Trecho da carta enviada pelo Chefe Índio Seatlle ao Presidente dos Estados Unidos em 1854, sobre a proposta de compra das terras de seu povo.
RESUMO
O presente trabalho, intitulado “Meio ambiente: princípios e tutela do direito ambiental”, volta-se ao estudo dos mecanismos de tutela e de preservação do meio ambiente equilibrado. Assim, busca-se estudar o direito ambiental de acordo com a Constituição e com as leis vigentes, o respeito ao código ambiental. Aborda as sanções e a responsabilidade que o proprietário da propriedade tem em relação à preservação do meio ambiente em que ele está inserido, bem como o dever de fiscalização e de tutela do poder público, a fim de preservar para esta e para as próximas gerações um meio ambiente sadio, conforme assegura o artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
Palavras-Chave: Direito ambiental; Princípios ambientais; Mecanismos de tutela do meio ambiente; Responsabilidades Administrativa, Civil e Penal.
ABSTRACT
This work, entitled "Environment: principles and protection of environmental law ", back to the study of the protection mechanisms and preservation of a balanced environment. Thus, we seek to study the environmental law according to the constitution and the laws, respect the environmental code. Addressing the sanctions and responsibility that the owner of the property has in relation to preservation of the environment in which it is inserted, and the duty of supervision and government custody, in order to preserve for this and future generations one healthy environment, as ensures Article 225 of the Federal Constitution of 1988.
Keywords: Environmental law; Environmental principles; Environmental Protection Mechanisms; Responsibilities Administrative, Civil and Criminal.
SUMÁRIO
RESUMO ... 5
ABSTRACT ... 6
SUMÁRIO ... 7
INTRODUÇÃO ... 8
1 ASPECTOS NORTEADORES DO DIREITO AMBIENTAL... 11
1.1 O surgimento do direito ambiental...12
1.2 Conceito de Meio Ambiente ...13
1.3 As origens históricas do direito ambiental brasileiro...16
1.4 O direito ambiental na Constituição Federal de 1988...19
2. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL ... 24
2.1 A importância dos princípios gerais do direito ...24
1.2. Princípios do direito ambiental...25
2.1 Dever de preservação do meio ambiente ...28
2.2.1 Deveres comuns da sociedade ...28
2.2.1 Deveres do proprietário de imóvel ...30
2.2.3 Dever de fiscalização dos órgãos públicos ...34
3. A TRÍPLICE RESPONSABILIDADE DO DIREITO AMBIENTAL ... 39
3.1 O conceito de dano ambiental ...39
3.2 A tutela civil ambiental ...41
3.2.1 A solidariedade no dano ambiental ...43
3.2.2 O objetivo da reparação ambiental na esfera civil e o bem jurídico tutelado ....44
3.2.3 O termo de ajustamento de conduta como forma de composição civil dos danos ambientais ...45
3.3 A tutela administrativa ambiental ...46
3.3.2 O poder de polícia ...48
3.3.3 O processo administrativo ambiental ...49
3.3.4 A prescrição das infrações administrativas ambientais ...50
3.4 A tutela penal ambiental ...51
3.4.1 A responsabilização da pessoa jurídica ...52
3.4.2 Lei dos crimes ambientais ...52
3.4.3 A ação penal ...54
CONCLUSÃO ... 56
INTRODUÇÃO
O presente trabalho, intitulado “Meio ambiente: princípios e tutela do direito ambiental” volta-se ao estudo dos princípios e tutela da preservação do meio ambiente equilibrado. Assim, busca-se estudar o direito ambiental de acordo com a Constituição e com as leis vigentes, o respeito ao código ambiental. Abordando as sanções e a responsabilidade que o proprietário da propriedade tem em relação à preservação do meio ambiente em que ele está inserido, bem como o dever de fiscalização e de tutela do poder público, a fim de preservar para esta e para as próximas gerações um meio ambiente sadio, conforme assegura o artigo 225 CF/88 de 1988.
Nesta perspectiva, a escolha do tema foi motivada pela necessidade de ampliação da discussão de um tema que muito tem a ver com a vida humana, mas que tem sido praticamente desprezado quando se verifica apenas um superficial debate econômico. Nota-se que o crescimento da discussão sobre este assunto se mostra cada dia maior, reflexo disso pode ser percebido nos concursos públicos da área jurídica, que, em sua maioria, incluem a matéria no rol de suas perguntas.
Diante deste tema, o problema a ser tratado, tido como objetivo geral deste estudo foi estudar o direito ambiental de acordo com a Constituição e com as leis vigentes, o respeito ao Código Ambiental, as sanções elencadas na lei dos crimes ambientais e o comprometimento que os proprietários e o poder público devem ter para respeitar e zelar pelo meio ambiente.
a) pesquisar os deveres do proprietário com sua propriedade;
b) pesquisar os deveres do poder público com o meio ambiente;
c) pesquisar as formas de tutela e proteção do meio ambiente, além desses mecanismos de proteção que a lei trás, as formas de punição ao agente causador do dano nas respectivas esferas.
De modo que, para realizar este estudo utilizou-se como metodologia pesquisa do tipo exploratória. Utilizando no seu delineamento da coleta de dados em fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e na rede de computadores.
Na busca dos dados foi feito uso do método de abordagem hipotético-dedutivo, observando os seguintes procedimentos:
a) seleção de bibliografia e documentos afins à temática, em meios físicos e na Internet, e interdisciplinares, capazes e suficientes para que o pesquisador construa um referencial teórico coerente sobre o tema em estudo, responda o problema proposto, corrobore ou refute as hipóteses levantadas e atinja os objetivos propostos na pesquisa, bem como desenvolva um mínimo de conhecimento necessário acerca do tema e de seus desdobramentos jurídicos e sociais;
b) leitura e fichamento do material selecionado;
c) reflexão crítica sobre o material selecionado; e,
d) exposição dos resultados obtidos através de um texto escrito monográfico
Assim, o primeiro capítulo, aborda os aspectos que norteiam o direito ambiental: desde o surgimento, passando pelo conceito de meio ambiente, pelas origens históricas do direito ambiental brasileiro, e em especial, o direito ambiental na Constituição Federal de 1988.
Já o segundo capítulo, trata dos princípios do direito ambiental. Assim, na primeira parta abordamos a importância dos princípios gerais do direito, e logo após tratamos dos princípios do direito ambiental. Em um segundo momento, analisamos o dever de preservação do meio ambiente, entre eles, os deveres comuns da sociedade, os deveres do proprietário do imóvel, e por fim, o dever de fiscalização dos órgãos públicos.
Ao passo que no terceiro capítulo será abordado a tríplice responsabilidade ambiental, ou seja, as formas de tutela do meio ambiente nas três projeções: Civil, Administrativa e Penal, independentes uma da outra. Buscando sempre o entendimento doutrinário vigente do direito ambiental, bem como a legislação balizadora do referido tema.
Por derradeiro, nota-se o avanço nas discussões a nível nacional e internacional no interesse em dar guarida e proteção ao meio ambiente, tal acepção é uma das grandes preocupações da sociedade moderna que começa a sentir a necessidade de por um freio no crescimento econômico exacerbado e que não respeita a qualidade de vida. A este passo, a tutela do meio ambiente passa a ser uma preocupação daqueles que tem um convívio em sociedade e com qualidade de vida.
Neste passo, o objetivo deste trabalho volta-se à análise do regramento jurídico constitucional, infraconstitucional, bem como a interpretação dos princípios, que são basiladores e norteadores do Direito, ademais, será visto que em caso de descumprimento destes preceitos fundamentais da vida em sociedade o Estado poderá se valer de medidas que visam cessar ou punir eventuais transgressores do ordenamento jurídico ambiental.
1 ASPECTOS NORTEADORES DO DIREITO AMBIENTAL
Nos últimos tempos verificamos uma crescente preocupação com a conscientização ambiental. Verifica-se que os bens ambientais e os recursos são finitos, ou seja, esgotáveis, a partir daí surgindo a necessidade de bem utilizar esses recursos ou gerenciá-los. O direito ambiental nasce com o propósito de salvaguardar a continuidade dos recursos naturais visando garantir à atual e as próximas gerações melhor qualidade de vida. Dessa forma, temos em um primeiro momento o nascimento de uma conscientização e, posteriormente, o regramento jurídico como ciência tutelando essa forma de vida.
O primeiro instrumento de defesa internacional e um dos mais importantes foi a declaração de Estocolmo em junho de 1972. Naquele momento a Organização das Nações Unidas (ONU) reuniu 113 países, a fim de discutir as diretrizes ambientais do planeta para os próximos anos, tendo em vista que começou a se verificar o início da escassez dos recursos naturais bem como o planeta começava a apresentar os sintomas da degradação ambiental, dentre estes países estavam os considerados desenvolvidos e aqueles que buscavam desenvolvimento. Verificou-se, naquela oportunidade, um conflito entre esses dois blocos de países, os primeiros já enfrentavam os malefícios da falta de recursos em função do progresso desordenado no tocante a poluição, do outro lado os países em desenvolvimento que, como o próprio nome sugere, queriam crescer, se desenvolver e ganhar dinheiro trazendo assim a chamada linha desenvolvimentista. Esses países desenvolvidos motivados pelas dificuldades que enfrentavam trouxeram ideias chamadas de linhas preservacionistas. Desse confronto surgiram então 26 princípios conhecidos como o Código ou Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo.
Desses 26 princípios saem duas ideias consagradas, sendo que a primeira é a necessidade do dever de conscientização e segunda o reconhecimento do direito ao progresso como um direito fundamental do homem, o que significa dizer que todos têm o direito de progredir, crescer e se desenvolver, mas em contrapartida todos tem o dever de preservar de cuidar do meio ambiente para as presentes e
futuras gerações. É a ideia de desenvolvimento social e preservação ambiental, aspecto que norteia todas as discussões relacionadas ao direito ambiental desde sua criação até os dias de hoje, achar o ponto de equilíbrio entre esses dois conceitos é uma tarefa, na prática, bastante difícil.
1.1 O surgimento do direito ambiental
A relação homem-natureza sempre existiu, o homem diretamente ligado ao ambiente natural. Resume-se que o homem sempre explorou a natureza a fim de se beneficiar, explorar as riquezas ou modificá-las de acordo com suas necessidades econômicas. Estas forças econômicas foram as principais responsáveis pelo desenvolvimento econômico da sociedade e consequentemente a exploração sem limites dos recursos naturais. A revolução industrial no século XVIII teve como principal característica o capitalismo, a produção em série e exploração de recursos, nesse sentido, nessa busca pelo desenvolvimento industrial a relação entre a sociedade e meio ambiente ficou desconexa, tendo a sociedade crescendo cada vez mais e o meio ambiente encolhendo. A poluição cresce desenfreadamente quando surge a necessidade do estado tutelar o meio ambiente, quer seja pela constatação do esgotamento dos recursos naturais ou quer seja pelo ganho econômico de tributos.
Em junho de 1972 então, surge a Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo (Declaração de Estocolmo 2015) elencando 21 princípios basilares do direito ambiental e tratado como o mais importante reconhecimento do direito ambiental Humano, pois, reconheceu que todo tem um só planeta e a necessidade de uma proteção internacional do meio ambiente, elevando assim o tema à categoria de um bem público global.
Chegamos a um momento da história em que devemos orientar nossos atos em todo o mundo com particular atenção às consequências que podem ter para o meio ambiente. Por ignorância ou indiferença, podemos causar danos imensos e irreparáveis ao meio ambiente da terra do qual dependem nossa vida e nosso bem-estar. Ao contrário, com um conhecimento mais profundo e uma ação mais prudente, podemos conseguir para nós mesmos e para nossa posteridade, condições melhores de vida, em um meio ambiente mais de acordo com as necessidades e aspirações do homem. As perspectivas de elevar a qualidade do meio ambiente e de criar uma vida
satisfatória são grandes. É preciso entusiasmo, mas, por outro lado, serenidade de ânimo, trabalho duro e sistemático. Para chegar à plenitude de sua liberdade dentro da natureza, e, em harmonia com ela, o homem deve aplicar seus conhecimentos para criar um meio ambiente melhor. A defesa e o melhoramento do meio ambiente humano para as gerações presentes e futuras se converteu na meta imperiosa da humanidade, que se deve perseguir, ao mesmo tempo em que se mantém as metas fundamentais já estabelecidas, da paz e do desenvolvimento econômico e social em todo o mundo, e em conformidade com elas (DECLARAÇÃO DE ESTOCOLMO, 2015).
Este freio que deveria ser dado na poluição mundial foi visto como uma forma de retardo no crescimento, mesmo para alguns países já desenvolvidos, o que fez com que muitos deixassem de assinar não só a declaração de Estocolmo, mas inúmeros outros pactos mundiais com relação à redução dos níveis de poluentes, esta falta de comprometimento mundial por parte de alguns países, aliado ao fato de diversos problemas locais que nunca chegam ao conhecimento mundial acaba gerando uma espécie de bolha de contaminação e destruição que aos poucos vai destruindo o planeta.
Esses aspectos demonstram que, já faz muitos anos que os direitos ambientais saíram das esferas locais e se tornaram problemas mundiais e que as soluções para estes problemas estão nas decisões políticas sérias e na conscientização de cada indivíduo. E que em um mundo completamente divergente dificilmente se chegará a algum acordo em que todos estejam completamente de acordo, mas é necessário que alguns cedam pelo bem do todo.
1.2 Conceito de Meio Ambiente
O conceito de meio ambiente é extremamente abrangente e influente. Podemos considerar que é tudo aquilo que nos circunda, que está ao nosso redor, mesmo quando estamos em casa longe do meio ambiente natural, normalmente conhecido como natureza, pelo senso leigo, pois o artigo primeiro da Lei n° 6.938/81 é amplo quando se trata de conceituar meio ambiente. Ele aborda o conjunto de condições, leis, influências e interações que são de ordem física química e biológica e que regem a vida em todas as suas formas.
Art. 3º [...]
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (BRASIL, 2015).
Este conceito tem por propósito abranger aspectos naturais do meio ambiente, a ideia de conjunto de condições, leis e interações como algo único insolúvel. Esse conceito amplo, entretanto, dificulta sua compreensão no tocante aos detalhes. Assim, a doutrina é quem faz a sua parte nessa história, expondo que a definição mais adequada seria o meio ambiente em quatro aspectos: meio ambiente natural, o artificial, o cultural e o do trabalho. É o entendimento de Deon (2010, p. 34), ao ensinar que:
[...] o conceito deve ser ampliado para abarcar todos os elementos mencionados. Assim, poderíamos conceituar o meio ambiente como o conjunto de elemento naturais, artificiais, culturais e do trabalho, suas interações, bem como as condições, princípios, leis e influencias que permitem, abrigam e regem a vida em todas as suas formas [...]
Quando nos referimos a meio ambiente natural, portanto, estamos nos referindo a ideia de natureza, ou seja, fauna e flora, de forma que o fenômeno do meio ambiente natural é da água, do solo, da fauna, da flora e do ar: esses são os cinco aspectos do meio ambiente natural e sempre ligados a ideia de natureza.
O homem foi utilizando e modificando esse meio ambiente natural no qual vive, de acordo com sua necessidade. Ele foi se utilizando de recursos para ir modificando o ambiente, criando dessa forma o meio ambiente artificial, ou seja, o espaço urbano construído pelo homem, aquilo que resultou de sua interação com o
natural, tudo aquilo que o homem explorou no ambiente natural, extraiu e modificou, torna-se meio ambiente artificial. Quando uma rodovia, por exemplo, liga duas cidades, temos uma substituição do meio ambiente natural pelo artificial, entretanto apesar de modificado, ainda, temos o meio ambiente, mesmo que artificial conceituado pela lei.
Se tudo aquilo que nos envolve faz parte do meio ambiente em que vivemos, então tudo aquilo o que vestimos, a forma como nos portamos, o que usamos e o que comemos dizem repeito ao meio ambiente cultural em que vivemos. Dessa forma o artigo 216 da CF/88 cita o patrimônio cultural, tal como modo de fazer, viver e criar as formas de expressão. Isto são traços culturais que identificam o povo, assim, o meio ambiente cultural se remete ao artigo 216-A da CF/88.
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais.
§ 1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios.
I - diversidade das expressões culturais;
II - universalização do acesso aos bens e serviços culturais;
III - fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais;
IV - cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural;
V - integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas;
VI - complementaridade nos papéis dos agentes culturais; VII - transversalidade das políticas culturais;
VIII - autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil; IX - transparência e compartilhamento das informações;
X - democratização dos processos decisórios com participação e controle social;
XI - descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações;
XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura (BRASIL, 2015).
Para entender o que é meio ambiente temos que nos deter ao artigo 225 da CF/88, que conceitua o meio ambiente como “bem de uso comum e essencial do povo” (BRASIL, 2015). Essa expressão trouxe alguns atributos ao conceito de meio ambiente, os quais são de extrema importância para que possa compreender ain da
mais esse conceito de meio ambiente. A primeira característica é considerar um bem de uso comum do povo. Note-se que quando se refere a expressão “bem” está referindo ao objeto de uma relação jurídica e não ao sujeito, ou seja, o sujeito é o homem que tutela em face do bem de uso comum. Vejamos o que prescreve o artigo 225 da CF/88:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade (BRASIL, 2015).
Uma característica que deve ser destacada é a palavra “uso”, quando do estudo do conceito de meio ambiente. Exemplificando: no direito de propriedade verificamos que o proprietário possui alguns poderes inerentes ao direito de propriedade, entretanto eles não mais são absolutos, pois o proprietário deve usá-lo de forma equilibrada e que não cause danos ou prejudique a natureza, ou seja, em outras palavras, seria direcionar as tutelas criadas para a natureza em face do homem, dessa forma o homem seria o principal beneficiário do equilibro da natureza voltando ele ser o centro do universo e beneficiando-se das leis criadas para tutelar a natureza. Essa visão também é chamada de visão antropocêntrica.
Para concluir este ponto, podemos dizer que o direito ambiental é um bem difuso, ou seja, ele diz respeito a sociedade em sua totalidade, não pode ser dividido ou fracionado sem que afete a sociedade como um todo, ele não pertence ao particular ou ao estado, ele é um bem que pertence a todos e dessa forma, deve ser protegido por todos.
1.3 As origens históricas do direito ambiental brasileiro
O Brasil é um dos países onde as normas ambientais são consideradas rígidas e avançadas na garantia e preservação do meio ambiente. Isso decorre de um longo caminho percorrido, o qual iniciou em momento histórico anterior à ratificação da declaração do meio ambiente de Estocolmo. Conforme Farias (2006),
a evolução da legislação ambiental no Brasil se deu em diferentes fases: a fase de exploração, a fragmentária e a holística. Essas fases históricas não possuem momentos ou marcos que possam afirmar precisamente o momento em que se deram.
O primeiro momento histórico na legislação ambiental brasileira é o que está descrito como fase de exploração. Está caracterizado pela inexistência de preocupação com o meio ambiente, salvo por alguns dispositivos legais protetores de recursos naturais, talvez em decorrência do interesse do estado em recolher tributos nesta fase histórica. Está localizado em 1830, e preocupa-se com a legislação sobre a extração de alguns recursos naturais do meio ambiente. Dessa forma, temos uma codificação de crimes contra o meio ambiente em 1830 que tipifica como crime o corte ilegal de madeira e a Lei nº 601/1850, que discrimina ilícitos como desmatamentos de áreas e incêndios provocados ou criminosos.
Art. 2º. Os que se apossarem de terras devolutas ou de alheias, e nellas derribarem mattos ou lhes puzerem fogo, serão obrigados a despejo, com perda de bemfeitorias, e de mais soffrerão a pena de dous a seis mezes do prisão e multa de 100$, além da satisfação do damno causado. Esta pena, porém, não terá logar nos actos possessorios entre heréos confinantes (BRASIL, 2015).
Segundo o que ensina Farias (2006), só eram punidos aqueles que praticassem crimes contra o interesse da Coroa ou dos grandes comerciantes da época. Com a proclamação da República, a falta de interesse da União pela questão ambiental continuou. Nesta fase histórica, ainda não existia uma preocupação em dar guarida ao meio ambiente, salvo alguns dispositivos cujo objetivo seria a proteção de alguns recursos isolados, os quais eram muito explorados economicamente, como o pau-brasil.
A segunda fase histórica que podemos relacionar ao direito ambiental brasileiro antes da declaração de Estocolmo é chamada de setorial e se caracterizou pelo começo dos controles legais às atividades que exploravam o meio ambiente o seu como marco inicial, é o final da década de 1920. O controle era feito de forma inaugural, talvez porque regido pela política da necessidade utilitarista, baseada na ideia apenas de compor conflitos de vizinhança e de assegurar o direito de
propriedade. Foi a partir do final da década de 1920 que surgiu uma legislação ambiental mais completa.
O que marca o Estado brasileiro após a década de 1930 com relação ao meio ambiente é a estruturação de um controle federal sobre o uso e ocupação do território brasileiro, bem como de seus recursos naturais. Passa-se a travar uma de disputa entre o governo da União e seus entes federativos. Os recursos ambientais como a água, fauna, e flora passaram a ser protegidos por uma legislação diferenciada. Dessa forma, os recursos hídricos passaram a ser tutelados pelo Código das Águas ou Decreto-Lei nº 852/38, os recursos da pesca passaram a serem tutelados pelo Código de Pesca ou Decreto-Lei nº 794/38, a fauna passou a ser tutelada pelo Código de Caça ou Decreto-Lei nº 5.894/43, o solo e o subsolo tiveram a tutela no Código de Minas ou Decreto-Lei nº 1.985/40, e a flora por sua vez, pelo Código Florestal ou Decreto nº 23.793/34.
A década de 1960 passou a ser a segunda etapa da fase setorial, e foi marcada pela edição de normas com maiores rigores às questões ambientais em comparação com a fase anterior. Nesse momento foram criados e modificados importantes instrumentos de proteção e tutela ambiental, tais como o Estatuto da Terra ou Lei nº 4.504/64, o Código Florestal ou Lei nº 4.771/65, a Lei de Proteção à Fauna ou Lei nº 5.197/67, o Código de Pesca ou Decreto-Lei nº 221/67 e o Código de Mineração ou Decreto-Lei nº 227/67. No entanto, o Estado ainda detinha sua atenção somente àqueles recursos naturais que pudessem ter ou que tivessem valor econômico. Ficou conhecida por fase de gestão de recursos naturais, passando o Estado a regulamentar o uso dos recursos naturais por meio de concessões a particulares que poderiam explorar a fauna e a flora e todos os seus recursos naturais.
Ainda na análise de Farias (2006), a terceira fase ou fase holística ficou conhecida a partir do momento em que o direito ambiental passou a ser entendido como um todo, percebendo que para sua proteção não bastaria apenas fragmentos de Leis, mas sim um conjunto de normas sistematizadas e interligadas entre si.
No ano 1972 onde o Brasil se tornou signatário da declaração de Estocolmo. Surgem em decorrência, mais precisamente no ano de 1981, a implantação no país da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/81, a qual estabelece uma ideia diferenciada sobre planejamento e gestão ambiental e se firma e ganha espaço como um novo ramo da Ciência Jurídica. São inúmeros os dispositivos jurídicos que preveem a proteção legal ao meio ambiente.
Após, no ano de 1985, surgiu um importante instrumento de tutela que até hoje é muito utilizado, principalmente pelo Ministério Público, na defesa do meio ambiente, além de outros direitos difusos: se trata da Lei da Ação Civil Pública (Lei n° 7.347/85) a qual trouxe um importante instrumento processual para defesa do meio ambiente.
No ano de 1988, com a promulgação da Constituição Federal do Brasil, nota-se um grande divisor de águas no direito ambiental. Foi a primeira Constituição que trouxe um capítulo inteiro reservado ao meio ambiente. O artigo 225 da CF/88, diferentemente da referência ambiental de outras constituições, esta reservou um capitulo interiro para este tema. Apesar de ser apenas um artigo (artigo 225) estabelece muitas informações, princípios e garantias que lá estão delineados.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, também conhecida como ECO 92, no Rio de Janeiro, teve como a sua maior importância consagrar outros princípios constitucionais, além de prever a Agenda 21, a qual estabelece metas mundiais para o controle da poluição. Debatida desde 1972 tanto pelos países desenvolvidos como pelos países em desenvolvimento, a Agenda 21 trouxe novamente essa discussão sobre a importância do desenvolvimento e da necessidade de preservação ou ainda chamado de desenvolvimento sustentável.
1.4 O direito ambiental na Constituição Federal de 1988
A promulgação da CF/88 fez com que o meio ambiente fosse visto como uma nova disciplina, sendo exposta de forma autônoma e normatizada. A nova matéria passou a ser inserida e ganhou “status” de direito fundamental. Em capítulo próprio,
no artigo 225, trouxe a previsão de que ao Poder Público e à coletividade cabe a função de fiscalização e preservação do meio ambiente, elencando, ainda, sanções administrativas e penais a todos aqueles que de uma forma ou de outra causarem danos ao meio ambiente ou se omitirem na suas atribuições de fiscalização.
O texto constitucional passou a prever mecanismos de defesa do meio ambiente, dentre os quais, a delimitação de territórios a ser especialmente protegidos, estudos de prévio impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade lesiva, promoção da educação ambiental, e diversos princípios, abrangendo todos aqueles previstos na Declaração de Estocolmo, tudo com o escopo de dar efetividade à defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O “caput” do artigo 225 da CF/88, ao assegurar a proteção constitucional ao direito ambiental em único capítulo, se dedicou a elencar normas, princípios e ferramentas a fim de dar amparo jurídico à tutela do meio ambiente. Um único artigo, porém completo, que definiu competências, domínio dos bens ambientais e garantias processuais dando assim, amplo amparo jurídico ao meio ambiente. Assim, vejamos o que dispõe o artigo, comentando um a um os seus incisos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º. A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais
§ 5º. São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º. As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas (BRASIL, 2015).
Temos a partir do dispositivo constitucional a visão de que todos, sem exceção, são destinatários da norma ambiental, sem benefício à particulares, elevando o direito ambiental a um direito fundamental básico e exercício de cidadania. Assim, colocando a responsabilidade pelo zelo à União, mas também deixando de isentar a coletividade por práticas danosas ao meio ambiente.
Sobre o dispositivo supracitado, temos que destacar que a palavra “preservar” significa acautelar-se de todas as medidas necessárias a fim de garantir o meio ambiente preservado em seu estado natural sem alterações ou que faça com que o poder público utilize-se de suas prerrogativas no sentido de obrigar os causadores de eventos danosos a recuperar o ambiente degradado. Este ambiente pode ser visto de forma ampla, ou seja, natural, artificial, cultural e do trabalho. Em sequência, a palavra “preservar” está explícita no inciso segundo e compreende a diversidade das espécies, pois é sobre a diversidade, inclusive genética, é que encontramos
inúmeros avanços científicos. Importante ressaltar que o inciso II, do artigo 225, da CF/88, não quer incentivar a busca por estudos genéticos, mas sim impor limites às empresas que façam este tipo de prática.
O inciso III, previu o dever dos entes federativos protegerem as riquezas naturais propicias dos locais, através da criação das áreas de preservação, com tutelas mais específicas. Exemplo disso são os bens especialmente protegidos por lei: no Rio Grande do Sul, a Figueira está protegida pelo Código Florestal do Rio Grande do Sul, Lei n° 7.989/95, no artigo 33, o qual dispõe que “fica proibido, em todo o Estado do Rio Grande do Sul, o corte das espécies nativas de figueira, do gênero ficus e das corticeiras do gênero erytrina” (RIO GRANDE DO SUL, 2016).
O inciso IV, se refere ao estudo prévio de impacto ambiental. A partir desse inciso temos a segurança de que o desenvolvimento do país se dará com a mínima intervenção na estrutura do meio ambiente e que eventuais danos deverão ser reparados, ou seja, o desenvolvimento continua, mas agora de forma controlada em face do meio ambiente.
O inciso V, remete ao controle de produção e comercialização, além do emprego de técnicas e métodos que comportem riscos para a vida e qualidade de vida do meio ambiente. O Poder Público está autorizado a interferir na atividade econômica em favor do direito ambiental através do controle e fiscalização da forma como é explorado o meio ambiente ou da forma como são produzidos alguns produtos que possam vir a gerar impactos ambientais, exemplo desses produtos são a fabricação e o uso de agrotóxicos.
O inciso VI, estabelece a necessidade da educação ambiental em todos os níveis de ensino, bem como a conscientização pública do dever de preservação do ambiente. O legislador constitucional através deste inciso prevê a necessidade da inclusão de toda a sociedade no dever de adquirir a conscientização ambiental não somente aqueles que estão em uma sala de aula, mas no dia a dia da população em geral. Um exemplo disso são as placas colocadas nas estradas: “cuidado posso atravessar”.
O inciso VII, demonstra intenção não somente de preservar a vida ecológica, mas também a intenção de proteger a fauna e a flora da extinção ou das práticas cruéis. Demonstra que quando o legislador coloca as expressões fauna e flora é pelo fato de que um não vive sem o outro, completando-se.
Diante do exposto, podemos concluir que a preocupação com a preservação do meio ambiente é bem recente. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 ampliou-se o enfoque jurídico do tema. Assim, para melhor explicar como funcionam os mecanismos do direito ambiental, no próximo capítulo trataremos dos princípios que o disciplinam.
2. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
A criação de princípios jurídicos a serem observados surge da necessidade de estabelecer um regramento ou certa padronização relacionada à conduta humana, nos mais diversos domínios jurídicos. Neste sentido, de acordo com Barroso (2010), é no Direito Constitucional que se encontram, basicamente, as formas de ler e interpretar os diversos ramos do direito, através dos princípios jurídicos. Na Constituição Federal é possível encontrar princípios relacionados as mais diversas áreas, entre elas o Direito Ambiental. Desta forma, neste capítulo, em um primeiro momento abordaremos os princípios gerais de direito para, em seguida, adentrar no campo específico dos princípios do Direito Ambiental.
2.1 A importância dos princípios gerais do direito
Observar os princípios jurídicos contidos nas legislações é premissa para a efetivação da plena justiça na sociedade. Na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seu artigo 4º, tem-se: "Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito". Percebe-se, portanto, a relevância dos princípios gerais do direito enquanto balisadores de decisões jurídicas e da própria conduta humana em sociedade. Os princípios irradiam-se, portanto, por todo o ordenamento jurídico.
Os princípios são caracterizados, conforme Barroso (2010), pela indeterminação de seu conteúdo, uma vez que são formados por um núcleo de sentido que atua como determinador de regras, sendo capaz de prescrever, de modo objetivo, as condutas a serem adotadas. Desta forma, é possível dizer que os princípios transformam a aplicação das normas jurídicas ao longo do tempo, possibilitando que a norma se adapte às diferentes realidades da sociedade.
No entendimento de Oliveira (2012, p. 47), os princípios "podem ser entendidos enquanto normas que impõem um mandamento a ser concretizado, cumprido em diferentes graus, pois ordenam que algo seja realizado dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes". É através dos princípios que os valores existentes no plano da ética e transpassam ao mundo jurídico (BARROSO, 2010).
1.2. Princípios do direito ambiental
O Direito Ambiental é um ramo jurídico autônomo e, por este motivo, possui suas próprias regras e princípios em relação à proteção ambiental. Entretanto, não há uniformidade entre os doutrinadores quanto aos princípios do Direito Ambiental, bem como no tocante a outros assuntos correlatos. Desta forma, buscou-se utilizar o entendimento de Machado (2005), Milaré (2011), Oliveira (2012) e Sirvinskas (2005), para elencar o seguinte rol de princípios ambientais:
a) Princípio do direito humano;
b) Princípio do desenvolvimento sustentável; c) Princípio democrático/ da participação; d) Princípio da prevenção/precaução; e) Princípio do poluidor-pagador; f) Princípio do usuário-pagador; g) Princípio da informação;
h) Princípio da função socioambiental da propriedade; i) Princípio do limite;
j) Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais; k) Princípio da responsabilidade social;
l) Princípio da cooperação entre os povos.
O primeiro princípio, do direito humano, fundamenta-se no na Declaração de Estocolmo de 1972 que, conforme Sirvinskas (2005) elenca o ser humano como o centro das preocupações referentes ao desenvolvimento sustentável. Machado (2005), por sua vez, denomina este como o princípio do direito à sadia qualidade de vida, relacionado ao fato de que todo ser humano tem o direito de viver em um ambiente sadio e, portanto, de ter uma vida saudável (MILARÉ, 2011).
Já o princípio do desenvolvimento sustentável refere-se à proteção do meio ambiente como algo intrínseco ao desenvolvimento econômico e social (OLIVEIRA,
2012). Esta característica encontra-se elencada, inclusive, na Constituição Federal, em seu artigo 170, VI.
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...]
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (BRASIL, 2015).
Desta forma, o princípio do desenvolvimento sustentável significa que as atividades econômicas devem ser desenvolvidas utilizando-se de todos os meios disponíveis e buscando o mínimo de degradação ambiental possível (OLIVEIRA, 2012). Trata-se, portanto, do uso racional dos recursos naturais não renováveis (SIRVINSKAS, 2005).
A participação popular é o cerne do princípio democrático, que prevê a possibilidade de que os cidadãos participem das decisões envolvendo o meio ambiente, principalmente através das políticas públicas ambientais (SIRVINSKAS, 2005). Neste diapasão, Oliveira (2012, p. 53) entende ser este o princípio da participação, que "determina uma atuação conjunta do Poder Público e da sociedade na proteção do meio ambiente”. Através deste princípio, busca-se a promoção de políticas públicas e privadas relacionadas à educação ambiental, formada por ações voltadas à conscientização e preservação dos recursos naturais através da participação ativa da sociedade e da Administração Pública.
O princípio da prevenção ou precaução, por sua vez, refere-se ao impedimento de ocorrência de danos ao meio ambiente, "por meio da imposição de medidas de proteção antes da implantação de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras" (OLIVEIRA, 2012, p. 49). A diferença entre prevenção e precaução consiste no conhecimento dos possíveis riscos: se os riscos são conhecidos, se de prevenção; se desconhecidos, trata-se de precaução.
Já o princípio do poluidor-pagador destaca que "deve o poluidor arcar com as despesas de prevenção dos danos ao meio ambiente, oriundos do desenvolvimento
de sua atividade" (OLIVEIRA, 2012, p. 51). Para Sirvinskas (2005), trata-se da responsabilidade objetiva daquele que ocasionou prejuízo ao meio ambiente, independente da existência de culpa.
O princípio do usuário-pagador pressupõe que o usuário, ou seja, o indivíduo que utilizar os recursos ambientais deverá pagar por isto, por se tratar de bem de uso comum. Importante ressaltar que não se trata de uma penalidade imposta pelo uso (OLIVEIRA, 2012).
Outro princípio, o da informação, refere-se ao acesso público às informações de cunho ambiental e, conforme Oliveira (2012) encontra-se consagrado também na Política Nacional do Meio Ambiente e em outros dispositivos legais.
O princípio da função socioambiental da propriedade, por sua vez, reitera e complementa o disposto na Constituição Federal, artigo 5º, XXIII: “a propriedade atenderá a sua função social" (BRASIL, 2015). Trata-se da conscientização acerca da sustentabilidade ambiental, englobando as propriedades urbanas e rurais, bem como os bens móveis e o descarte adequado dos resíduos gerados a partir da utilização dos bens móveis e imóveis (OLIVEIRA, 2012).
Já o princípio do limite impõe ao Poder Público "dever de estabelecer os padrões de emissão de partículas, ruídos e a presença de corpos estranhos no ambiente, tendo em vista a necessidade de proteção da vida e do próprio ambiente" (OLIVEIRA, 2012, p. 54). Desta forma, uma vez ultrapassados tais limites, a Administração Pública possui o dever de agir, impondo as medidas coercitivas necessárias (SIRVINSKAS, 2005).
O princípio do acesso equitativo aos recursos naturais é desta forma colocado por Machado, (2005, p. 57).
A prioridade do uso dos bens ambientais não implica exclusividade de uso. Os usuários prováveis ou simplesmente os que desejam usar os bens e não os usam precisam provar suas necessidades atuais. Os usuários só poderão usar os bens ambientais na proporção de suas necessidades presentes, e não futuras.
Desta forma, busca-se o uso racional dos recursos naturais no presente, visando a preservação da qualidade de vida das gerações futuras.
A responsabilidade social também figura como princípio, devendo ser observado, principalmente, pelas instituições financeiras quando da concessão de financiamentos de projetos (SIRVINSKAS, 2005). Assim, a concessão de financiamentos fica condicionada à apresentação de critérios mínimos relacionados à responsabilidade social, envolvendo estudos de impactos ambientais, entre outros aspectos.
Por fim, o princípio da cooperação entre os povos pressupõe a preservação ambiental de maneira globalizada, considerando que a degradação ambiental não produz efeitos nocivos localizados, sendo possível verificar prejuízos sem limites de fronteira. Assim, este princípio atribui ao Governo brasileiro o dever de cooperar com outros países, sempre que necessário, no tocante a aspectos relacionados à preservação do meio ambiente (OLIVEIRA, 2012).
2.1 Dever de preservação do meio ambiente
A proteção ao meio ambiente é dever de todos os cidadãos e também do Poder Público, uma vez que o §1º deste artigo elenca as incumbências do Poder Público para a efetividade do direito ao meio ambiente. Para compreender este viés do Direito Ambiental, abordam-se os aspectos relacionados aos deveres comuns da sociedade, com ênfase nos deveres dos proprietários de imóveis. Tal é tema constante de discussão na sociedade atual. Conforme já verificado o disposto no artigo 225 da Constituição Federal.
2.2.1 Deveres comuns da sociedade
Toda a sociedade é responsável pela preservação do meio ambiente, conforme anteriormente exposto, através da previsão constitucional do artigo 225, sendo cada um na medida de suas responsabilidades aquele que possui diretamente o bem deverá respeitar o mínimo de cuidados estabelecidos em leis e
os demais fiscalizando ou contribuindo para a preservação do meio ambiente equilibrado.
Como bem coloca Sirvinskas (2005, p. 45):
A responsabilidade pela preservação do meio ambiente não é somente do Poder Público, mas também da coletividade. Todo cidadão tem o dever de preservar os recursos naturais por meio dos instrumentos colocados à sua disposição pela Constituição Federal e pela legislação infraconstitucional.
Percebe-se, portanto, uma responsabilidade coletiva pela preservação de um bem que é, de fato, de todos. A sociedade deve exercer de maneira ativa a sua participação nas decisões relacionadas às políticas públicas de preservação, bem como se colocar também como fiscalizadora de ações nocivas, denunciando aos órgãos competentes.
Desta forma, além de ser necessário que cada um faça sua parte no conjunto social no sentido de evitar a degradação, é preciso que se possibilite aos órgãos competentes a identificação de causadores de danos, para que os mesmos possam ser devidamente penalizados, na forma da lei.
O artigo 14, § 1º da Lei n° 6.938/81, que disciplina a Política Nacional do Meio Ambiente, dispõe que:
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente (BRASIL, 2015).
Percebe-se, portanto, que a responsabilidade civil ambiente é objetiva, uma vez que o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos por eles causados. Trata-se da aplicação de dois princípios já elencados neste estudo: o do poluidor-pagador e o Princípio do usuário-poluidor-pagador.
O poluidor-pagador tem o dever de indenizar em virtude dos danos causados (através de multas ou de reparações, por exemplo); já o usuário-pagador tem o
dever de ressarcir, na forma de taxas de uso, por exemplo, pela utilização de recursos naturais que, apesar de pertencerem à coletividade, são utilizados de maneira individual.
Não resta dúvida de que é necessário fortalecer a sociedade civil. É necessário ampliar cada vez mais a democracia participativa e a ecologia social. Só assim é possível construir novos critérios ético-políticos que orientarão o caminho de um consenso mundial em torno da gestão dos bens ambientais, bens públicos de primeira grandeza (CORRÊA; BACKES, 2006, p. 108).
De fato, é preciso haver conscientização por parte da sociedade de que alguns recursos não são renováveis e com o uso desenfreado, o esgotamento deles está próximo. É preciso assumir uma postura sustentável.
2.2.1 Deveres do proprietário de imóvel
Conforme já exposto neste estudo, a propriedade deve atender à sua função social (de acordo com a Constituição Federal) e, neste diapasão, esta função social significa, também, uma função ambiental. Desta forma, as propriedades urbanas ou rurais devem zelar por um dos princípios do Direito Ambiental: o princípio da função socioambiental da propriedade.
A observância do princípio da função social e ambiental da propriedade é obrigação propter rem que se prende ao titular do direito real do imóvel. Não importa, portanto, a alegação de que o atual proprietário do imóvel não é responsável pela ocorrência anterior do dano ambiental (MACHADO, 2014).
O exercício do direito à propriedade não mais deve ser considerado sob o ponto de vista individual: é preciso pensar na coletividade. Assim, o proprietário do imóvel possui alguns deveres perante a sociedade, no sentido de auxiliar na promoção da preservação ambiental e na diminuição da degradação dos recursos naturais, sob todas as suas formas.
Cabe ressaltar que “a função ambiental dinamiza o uso da propriedade, aperfeiçoando-a mediante estimulação do proprietário à preservação e recuperação dos bens ambientais sob seu domínio” (MACHADO, 2014). Significa, portanto, que o proprietário de um imóvel deve considerar o impacto de seu uso perante a
coletividade e o meio ambiente, bem comum a todos, como bem coloca o Código Civil, em seu artigo 1.228, §1º:
O direito de propriedade deve ser exercido conforme os fins econômicos e sociais e por forma a que restem preservados, de acordo com a lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, assim como evitada a poluição do ar e das águas (BRASIL, 2016).
Deste artigo, é possível perceber que o legislador elencou algumas áreas específicas, relacionadas à preservação do meio ambiente: fauna e flora, belezas naturais, equilíbrio do meio ambiente, ar e águas. Quando da utilização da propriedade, o proprietário deve atentar para que este uso não cause prejuízos ao meio ambiente, sob os aspectos citados no supracitado artigo, além de outros aspectos citados no ordenamento jurídico brasileiro.
Os municípios devem construir suas próprias bases relacionadas à função social da propriedade e, no caso da zona urbana, ao crescimento das cidades de maneira ordenada. Assim, o artigo 182 da Constituição Federal dispõe que:
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 2015).
Neste sentido, os municípios devem possuir seu próprio Plano Diretor, que se trata de um documento oficial elaborado com o intuito de promover o crescimento ordenado dos territórios municipais, tanto na área urbana quanto rural. Neste sentido, a Constituição Federal, no artigo 182, § 2º, coloca que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.
Sobre a propriedade rural, a função social também é colocada pela Constituição Federal, em seu artigo 186:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores
(BRASIL, 2015).
É possível perceber que a função socioambiental da propriedade rural contempla aspectos relacionados ao uso racional do imóvel, à utilização ad equada e conforme a lei da mão de obra, à utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente em que está inserida, entre outros aspectos que, embora não estejam explícitos neste dispositivo constitucional, devem ser observados pelos proprietários.
Um aspecto bastante relevante e que deve ser considerado pelos proprietários de imóveis refere-se às denominadas APPs (Áreas de Preservação Permanente). Cabe aos proprietários a sua preservação, conforme disposto no artigo 7º do Código Florestal: “A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado” (BRASIL, 2015). Para fins de delimitação do que é, de fato, uma APP, o Código Florestal elenca os fatores que caracterizam este tipo de área.
Outro fator também elencado pelo Código Florestal como dever dos proprietários refere-se à reserva legal, definida no artigo 3°, III, como:
Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa (BRASIL, 2015).
Desta forma, cabe ao proprietário a observância do manejo sustentável da propriedade rural, sendo responsável pela manutenção da vegetação nativa e pela conservação da biodiversidade natural existente na área em que o imóvel se encontra. Importante ressaltar que não existe previsão, no ordenamento jurídico brasileiro, de reserva legal relacionada aos imóveis da área urbana.
Em relação ao proprietário urbano, a legislação brasileira é bastante escassa. Não há grandes responsabilizações quanto ao uso dos imóveis urbanos, conforme bem coloca Cherubini (2014), que ressalta alguns aspectos importantes: a produção de resíduos sólidos e a possível poluição do solo através do mau uso de pátios ou terrenos, por exemplo.
Na área urbana, a produção de resíduos sólidos chega a proporções alarmantes. O descarte destes resíduos se dá em áreas específicas, denominadas aterros sanitários, mas que, em virtude de suas características, podem provocar grandes prejuízos ao meio ambiente nas áreas em que se encontram instalados. Desta forma, há que se ressaltar a relevância e urgência de políticas públicas ou legislações mais eficientes, no sentido de conscientizar a população (proprietários ou locatários de imóveis) quanto à necessidade de diminuição na produção de vários tipos de resíduos.
Está posto o desafio urgente: a sociedade deve agir na mudança radical de seus processos produtivos e de seus padrões de consumo. É preciso mudar os rumos do atual modelo de desenvolvimento e buscar um novo modelo civilizatório capaz de alcançar a utopia da sustentabilidade (CORRÊA; BACKES, 2006, p. 111).
O mau uso de pátios ou terrenos, por sua vez, implica em situações que envolvem desde a disposição de materiais que possam contaminar o solo quanto à inobservância de manutenção e limpeza em terrenos baldios, por exemplo. Sobre os terrenos baldios, muitos municípios adotam um Código de Posturas, que depende de uma fiscalização ativa e que, atualmente, demonstra-se deficitária em muitas situações.
A função social da propriedade implica, inclusive, na aplicação de sanções caso não seja essencialmente cumprida, conforme os dispositivos constantes na CF/88, no § 4º do artigo 182. Dentre as situações, a Constituição Federal coloca a possibilidade de desapropriação de imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, mediante indenização através de títulos da dívida pública. Outra situação a ser considerada é a possibilidade de usucapião urbano ou concessão de uso de imóveis que não estejam de acordo com as exigências do Plano Diretor.
A propriedade rural também pode ser desapropriada caso esteja em desacordo com os fins sociais, conforme dispõe o artigo 184 da CF/88. Percebe-se, portanto, que o proprietário do imóvel, tanto urbano quanto rural, deve atentar para este princípio da função social e, mais modernamente, função socioambiental da propriedade, sob pena de sofrer sanções específicas quanto ao seu direito de posse e propriedade, além de outras situações já mencionadas neste estudo, concernentes à necessidade de preservação do meio ambiente e reparação de eventuais danos causados.
Isto posto, concebe-se que:
Há de se estabelecer um equilíbrio de deveres para com os proprietários urbanos, cobrando-se também destes mais deveres de proteção ao meio ambiente. Do contrário, as limitações ao exercício de propriedade rural podem funcionar como fatores estimulantes do êxodo rural, com migração do pequeno agricultor para as áreas de vulnerabilidade na grande cidade. Porque, a continuar o quadro de fiscalização e punição atual, o grande produtor continuará explorando a propriedade rural, nem sempre com observância das limitações ambientais, confiante na impunidade e mais preocupado com o resultado da produção atual do que com a entrega do patrimônio ambiental às futuras gerações (CHERUBINI, 2014).
É preciso, portanto, que se instaure certa igualdade e equidade entre os deveres dos proprietários de imóveis urbanos e rurais. O cuidado com o meio ambiente e a sua preservação, tendo em vista as gerações vindouras, deve ser realizado por todos, individual e coletivamente, buscando-se a manutenção da qualidade de vida e a garantia de um futuro sustentável.
2.2.3 Dever de fiscalização dos órgãos públicos
Considerando as questões envolvendo o dever de preservação do meio ambiente, é preciso atentar para o fato de que, em muitas situações, este dever não é observado, havendo a degradação ambiental. Neste sentido, é salutar colocar a relevância da fiscalização por parte do Poder Público.
O dano ambiental afeta a coletividade, visto que o meio ambiente é de uso comum do povo. Além disso, trata-se de um dano de difícil reparação (por isso a importância da responsabilização civil pelo dano prejuízo causado). Ainda: é difícil
mensurar o dano ambiental e, por este motivo, torna-se tarefa praticamente impossível calcular a totalidade deste tipo de dano (MILARÉ, 2011).
A Constituição Federal elencou, em seu artigo 23, as competências comuns da União, dos Estados, do DF e dos Municípios em relação ao meio ambiente.
Art. 23. [...]
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
[...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
[...]
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; (BRASIL, 2015).
Para que estes deveres possam ser realizados de maneira plena, existe, no Brasil, um sistema responsável pela gestão do meio ambiente: o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente). De acordo com Sirvinskas (2005), este Sistema é composto por sete níveis de órgãos, quais sejam:
a) Órgão superior: Conselho de Governo, com a finalidade de assessorar a Presidência da República nas políticas públicas e diretrizes ambientais nacionais;
b) Órgão consultivo, deliberativo e normativo: CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente), com a finalidade de assessorar o Conselho de Governo; c) Órgão central: Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de preservar,
conservar e fiscalizar o uso dos recursos naturais;
d) Órgão executor: IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), com a finalidade de assessorar o Ministério do Meio Ambiente;
e) Órgãos setoriais: constituídos pela Administração Pública, tais como Ministérios;
f) Órgãos seccionais: constituídos pelas entidades estaduais, tais como Conselhos e Departamentos Estaduais;
