RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO SOCIAL
MARLENE RODRIGUES DE JESUS
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA
IJUÍ – RS 2019
MARLENE RODRIGUES DE JESUS
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento Regional, área de concentração Gestão de Organizações e do Desenvolvimento, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento Regional.
Orientadora: Profa. Dra. Sandra Beatriz Vicenci Fernandes
IJUÍ – RS 2019
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA
Elaborada por
MARLENE RODRIGUES DE JESUS
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento Regional Banca Examinadora:
Prof.ª Dr. ª Sandra B. Vicenci Fernandes (UNIJUÍ): _________________________________
Prof.ª Dr. ª Enise Barth (UFFS): __________________________________
Prof. Dr. Sérgio Luis Allebrandt (UNIJUÍ): __________________________________
“O dia está na minha frente esperando para ser o que eu quiser. E aqui estou eu, o escultor que pode lhe dar forma. Tudo depende só de mim”. - Charlie Chaplin.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus pela vida, por me abençoar durante essa caminhada, pela saúde, e pela minha família pelo apoio e incentivo, por sempre acreditarem em mim, meu muito obrigada.
A professora, orientadora, conselheira e amiga Dra. Sandra Beatriz Vicenci Fernandes, pela confiança em mim depositada, por toda orientação nessa etapa da minha vida, pela paciência quando necessário, pelos inúmeros ensinamentos que me proporcionou em sala de aula e fora dela pela parceria nos artigos. A dedicação, competência e conhecimento em relação aquilo que faz é inspiradora e estimulante, portanto, obrigado por ser um exemplo a ser seguido. Obrigado a todos os professores do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional da Universidade do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, por compartilhar todo o conhecimento e experiência de vocês. Em especial ao professor e amigo Dr. Dilson Trennepohl, por proporcionar o primeiro contato com a docência através do estágio curricular na disciplina de Economia Política.
Aos professores Dr. Sérgio Luis Allebrandt por ter contribuído com seu conhecimento já na qualificação do projeto e professora Dra. Enise Barth, pela dedicação e disponibilidade em realizar a avaliação deste estudo.
A 16ª turma do mestrado em Desenvolvimento Regional, obrigada pela parceria e convívio, as aulas e os dias na sala de estudo se tornaram mais alegres com a companhia de vocês.
Ao município de Ijuí/RS e a comunidade local que prestaram as informações e se solidarizaram com a minha pesquisa, respondendo ao questionário. Obrigado pela confiança!
A todos que de alguma maneira contribuíram com este estudo serei eternamente grata.
RESUMO
O presente estudo teve por objetivo analisar a contribuição do planejamento estratégico para o desenvolvimento da mobilidade urbana em Ijuí, município da região Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, portando em sua essência o desenvolvimento local. Para tanto, contou com os objetivos específicos: (1) apresentar as políticas públicas de mobilidade urbana, implantadas no município, com a contribuição do planejamento estratégico e planos de gestão; (2) evidenciar desafios enfrentados pelos gestores públicos na implementação do planejamento estratégico; (3) relacionar os desafios trazidos pela Legislação do Estatuto da Cidade, para a implantação e efetivação das políticas públicas de mobilidade urbana; e (4) avaliar a efetividade do planejamento estratégico quanto à sua importância para a governança pública. A pesquisa qualitativa, com escopo na legislação e nos instrumentos normativos de natureza documental, bibliográfica, observações e questionário, analisou as dimensões do desenvolvimento local para a mobilidade urbana no contexto das cidades inteligentes e colaborativas. Na sequência apresentou informações acerca do posicionamento e da percepção dos atores sociais sobre a convivência com o planejamento e a forma como eles percebem a mobilidade urbana no município. A análise através de quatro dimensões metodológicas conteve a legislação, o planejamento, a mobilidade urbana e a sustentabilidade e considerou as abordagens da gestão pública, do planejamento estratégico para o setor público, da mobilidade urbana e das cidades inteligentes, além do escopo no desenvolvimento local sustentável. A mobilidade urbana foi analisada pelo Plano Diretor Municipal e pelo Plano Diretor de Transporte e Mobilidade de Ijuí, aplicando-se os conceitos de cidades colaborativas e de inteligentes, e no alinhamento a sustentabilidade, econômica, social e ambiental, tecnologias de informação e à acessibilidade. Os resultados apresentam o Planejamento Estratégico com ações da mobilidade urbana em um aspecto amplo, fragmentadas das ações demonstradas nos planos de gestão e com poucas evidências de um engajamento dos atores sociais, econômicos e políticos. A gestão estratégica em vista da (in) efetividade dessas ações não evidencia o Planejamento Estratégico em todas as suas funções, vinculado à gestão do município e na dinâmica mais proativa e empenhada na sua efetiva implementação. As ações para a mobilidade urbana através do Planejamento Estratégico e da legitimação e efetivação de garantias sociais, a partir das possibilidades de ampliação do desenvolvimento local e da inovação na gestão pública, buscam uma relação no diálogo com a sociedade por meio da eficiência da gestão pública, dos princípios da democracia e da legalidade. Como solução de continuidade, a pesquisa sugere explorar o planejamento estratégico para políticas públicas de mobilidade rural e tecnológica, como parte integrante do paradigma mobilidade urbana, de importância no cenário das cidades colaborativas e das cidades inteligentes. Em relação às limitações decorrentes da pesquisa, quanto ao segmento que envolve o setor público e o fator motivacional dos atores em conduzir o Planejamento Estratégico como um processo contínuo de planejamento, execução, monitoramento e avaliação da estratégia, em uma visão dinâmica e inovadora, merecem futuras investigações no sentido de estender o processo à participação da sociedade e à inclusão social.
Palavras-chave: Planejamento municipal; Políticas públicas; Cidades inteligentes e
ABSTRACT
This study aimed to analyze the contribution of strategic planning to the development of urban mobility in Ijuí, a municipality in the northwestern region of Rio Grande do Sul State, with its essence in local development. To this end, it had the specific objectives: (1) to present the public policies of urban mobility, implemented in the municipality, with the contribution of strategic planning and management plans; (2) highlight challenges faced by public managers in the implementation of strategic planning; (3) relate the challenges brought by the City Statute Legislation, for the implementation and implementation of public policies of urban mobility; and (4) evaluate the effectiveness of strategic planning as to its importance for public governance. The qualitative research, with scope in the legislation and normative instruments of documental, bibliographical, observations and questionnaire nature, analyzed the dimensions of local development for urban mobility in the context of smart and collaborative cities. Then, he presented information about the positioning and perception of social actors about living with planning and the way they perceive urban mobility in the municipality. The analysis across four methodological dimensions contained legislation, planning, urban mobility and sustainability and considered approaches to public management, strategic planning for the public sector, urban mobility and smart cities, and the scope for local development.sustainable. Urban mobility was analyzed by the Municipal Master Plan and the Ijuí Transport and Mobility Master Plan, applying the concepts of collaborative and smart cities, and in alignment with sustainability, economic, social and environmental, information technology and accessibility. The results present the Strategic Planning with urban mobility actions in a broad aspect, fragmented from the actions demonstrated in the management plans and with little evidence of an engagement of social, economic and political actors. The strategic management in view of the (in) effectiveness of these actions does not highlight the Strategic Planning in all its functions, linked to the management of the municipality and the most proactive dynamics and committed to its effective implementation. Actions for urban mobility through Strategic Planning and the legitimation and implementation of social guarantees, based on the possibilities of expanding local development and innovation in public management, seek a relationship in dialogue with society through the efficiency of public management. , the principles of democracy and legality. As a continuity solution, the research suggests exploring strategic planning for rural and technological mobility public policies as an integral part of the urban mobility paradigm of importance in the collaborative and smart cities scenario. Regarding the limitations arising from the research, the segment that involves the public sector and the motivational factor of the actors in conducting Strategic Planning as a continuous process of planning, execution, monitoring and evaluation of the strategy, in a dynamic and innovative view, deserve future investigations to extend the process to society participation and social inclusion.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Integração do planejamento estratégico e planos municipais... 21
Figura 2 – Triangulo interativo do PE... 32
Figura 3 – Ciclo da gestão da estratégia……….…….... 36
Figura 4 – Dimensões do PPA……….... 39
Figura 5 – Mapa do Rio Grande do Sul e localização de Ijuí………...…….. 51
Figura 6 – Modelo teórico de análise………..……… 53
Figura 7 – Desenho da pesquisa………..………..……….. 55
Figura 8 – Redes de transporte urbano de Ijuí/RS... 65
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Apresentação do Ranking Médio e resultados da dimensão Legislação……..…. 67 Tabela 2 – Apresentação do Ranking Médio e resultados da dimensão Planejamento…….. 68 Tabela 3 – Apresentação do Ranking Médio e resultados da dimensão Mobilidade Urbana...70 Tabela 4 – Apresentação do Rankig Médio e resultados da dimensão Sustentabilidade….... 72
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACI – Associação Comercial e Industrial de Ijuí CF – Constituição Federal
CODEMI – Conselho de Desenvolvimento do Munícipio de Ijuí
COREDE – Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial DENATRAN – DEPARTAMENTO NACIONAL DE TRÂNSITO
EBAPE – Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas FEE – Fundação de Economia e Estatística
FGV – Fundação Getúlio Vargas
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei do Orçamento Anual LOM – Lei Orgânica Municipal
MDR – Ministério do Desenvolvimento Regional MOG – Ministério do Orçamento e Gestão PD – Plano Diretor
PDM – Plano Diretor Municipal PE – Planejamento Estratégico
PEM – Planejamento Estratégico Municipal
PEPI – Planejamento Estratégico Participativo do Município de Ijuí PIB – Produto Interno Bruto
PLANMOB – Plano Diretor de Transporte e Mobilidade de Ijuí PPA – Plano Plurianual
PPGDR/UNIJUÍ – Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
RM – Ranking Médio RS – Rio Grande do Sul
SEMOB – Secretaria Nacional de Mobilidade e Serviços Urbanos ONU - Organização das Nações Unidas
SUMÁRIO INTRODUÇÃO... 13 1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO ... 16 1.1 Apresentação do tema ... 16 1.2 Problema ………... 21 1.3 Objetivos ... 23 1.3.1 Objetivo geral ... 23 1.3.2 Objetivos específicos ... 23 1.4 Justificativa………...………...…….... 23 2 REFERENCIAL TEÓRICO ……... 26 2.1 A gestão pública..………...…... 26
2.2 O planejamento estratégico do setor público…………...………...………. 28
2.2.1 O processo de planejamento estratégico………...………..…...……. 30
2.2.1.1 Aplicação do método do planejamento estratégico………………...……. 32
2.2.1.2 Principais características do PEM………...…...………. 34
2.2.1.3 Referencial estratégico………..……...…… 34
2.2.1.4 Desdobramento da estratégia………...…....…. 35
2.2.1.5 Ciclo de gestão da estratégia………...… 35
2.2.1.6 A vinculação do planejamento estratégico com os instrumentos de planejamento previstos na Constituição………. 37
2.2.1.7 O planejamento governamental………...……. 38
2.3 Mobilidade urbana………...……...…....…….... 41
2.3.1 O sistema de mobilidade urbana... 42
2.3.2 Mobilidade urbana sustentável... 44
2.4 Perspectivas para o desenvolvimento da mobilidade urbana... 45
2.5 Cidades inteligentes... 47
3. METODOLOGIA... 50
3.1 Classificação e delineamento da pesquisa ... 50
3.2 Caracterização da unidade de análise e sujeitos da pesquisa ... 51
3.3 Coleta de dados ... 52
3.4 Análise e interpretação dos dados………...………..…… 52
4.1 Contexto e caracterização do planejamento estratégico de Ijuí/RS………..…. 56
4.2 O contexto e a gestão do espaço urbano de Ijuí/RS………... 60
4.2.1 Etapas do processo de mobilidade urbana………....…. 62
4.2.2 Redes de transporte coletivo………...……… 63
4.2.3 O modelo operacional……… 64
4.2.4 Dimensões da gestão urbana de Ijuí na visão dos atores sociais...…….….. 65
4.3 Dinâmica atual do transporte e mobilidade urbana………...………. 76
4.4 Ações estratégicas de desenvolvimento ao PE e a mobilidade urbana no contexto regional... 78
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 80
REFERÊNCIAS... 83
INTRODUÇÃO
As projeções demográficas da ONU apresentadas em 2017 mostram que a população mundial chegará a 8,6 bilhões até 2030, um aumento de 1 bilhão de pessoas em 13 anos (UN, 2012). As Nações Unidas esperam que a população mundial aumente até aproximadamente 9,8 bilhões de pessoas em 2050 e que para 2100, o mundo tenha quase 11,2 bilhões de habitantes. Este fenômeno exige atenção particular para as imperativas demandas em termos de desenvolvimento local sustentável e melhoria da qualidade de vida da população dos municípios.
Com este cenário planejar o futuro da cidade é um grande desafio (LOPES, 1998). O planejamento estratégico com o objetivo de unir a participação dos diversos atores da sociedade atuando em forma compartilhada rumo a construção de acordos comprometidos com uma perspectiva de futuro, tanto para o desenvolvimento econômico quanto para o desenvolvimento socioespacial tem-se mostrado uma solução. Nessa lógica, o elo entre as questões relacionadas a inovação e a redução das desigualdades é condição para que comunidades e pessoas possam transformar a cidade para uma cidade colaborativa e inteligente (KANTER; LITOW, 2009).
Para isso é fundamental observar as competências essenciais, vocações locais e cultura da cidade construída ao longo dos anos e investir em projetos no alinhamento a padrões inovadores de desenvolvimento global (SOUZA, 2001). O desenvolvimento urbano deve estar entre os objetivos de melhoria da qualidade de vida e do aumento da justiça social, de modo que o planejamento físico-territorial passa a ser profundamente reflexivo na identificação das necessidades fundamentais e às perspectivas de futuro das pessoas.
Na continuidade, as potencialidades e as exigências em face do sistema econômico cada vez mais competitivo e globalizado, dão lugar a novas formas de exclusão econômica, social e cultural. Balbim (2004) considera que essas transformações sociais que se tornaram de relevância com o aprofundamento da divisão social do trabalho, são parte dos sistemas urbanos. Neles, as diversas formas de mobilidade determinam e definem as condições para o exercício de todas as demais, de modo que, o conceito de mobilidade é definido tanto na escala dos indivíduos e de suas estratégias de deslocamento, quanto na da sociedade e do seu cotidiano.
Diante desse cenário, os mecanismos representativos de legitimação das autoridades locais passam a desenvolver a consciência de que é necessário desenvolver também novas formas de participação e envolvimento dos cidadãos, que permita ampliar a legitimidade de
decisões significativas para a comunidade e ao mesmo tempo aproximar as pessoas da complexidade das decisões públicas (SUBIRATS, 2012).
Para tais ações, a necessidade de um consenso político e o exercício do diálogo democrático são vistos como vitais para o empoderamento da sociedade, planos, projetos, ações e estratégias, com o objetivo principal de transformação do status quo e dos aspectos comportamentais dos cidadãos. Neles o planejamento e as políticas públicas devem estar sustentados em pactos coletivos que preservem o bem comum acima dos interesses setoriais e individuais.
Quanto ao planejamento, Rezende e Ultramari (2007) consideram que a gestão pública sendo demandada a agir por competência e efetividade e atuar por meio de instrumentos técnicos, modernos e práticos de planejamento e de gestão, como o planejamento estratégico municipal, que constitui um dos mais importantes instrumentos de gerenciamento para tornar o trabalho de uma cidade mais eficiente (PFEIFFER, 2000).
Rezende e Ultramari (2007) enfatizam que o planejamento estratégico é um processo dinâmico e interativo para determinação dos objetivos, estratégias e ações do município, elaborado por meio de diferentes e complementares técnicas administrativas e com total envolvimento dos atores sociais (munícipes, gestores locais e demais interessados na cidade). Isto significa que o planejamento estratégico da cidade deve contemplar ferramentas de apoio técnico e administrativo como o Plano Diretor, e pressupor um processo constituído sobre a dinâmica interativa entre o governo e os atores sociais.
Ainda, sobre o planejamento estratégico municipal Pfeiffer (2000) enfatiza o plano adaptado às condições específicas da administração pública, complementado por uma visão de gerenciamento de projetos e por técnicas de trabalho participativas, transparentes e dinâmicas. Portanto, o planejamento estratégico municipal deve mapear os espaços em escala adequada, em nível local que comtemple as dimensões territoriais de políticas públicas que apresentam uma interligação do governo com a sociedade civil (SIEDENBERG, 2010). Com essa perspectiva, o processo de planejamento e a gestão submetidos ao diálogo, com a elaboração de uma arquitetura institucional capaz de construir e reforçar relações com os cidadãos, podem tratar de questões complexas como mobilidade urbana e desenvolvimento, podendo ser um primeiro passo, para compreender o planejamento estratégico de cidades médias que elencam situações de mobilidade em seus planos estratégicos.
Tendo em vista a importância do Planejamento Estratégico para a gestão de municípios e para à área de políticas públicas e gestão social, esta dissertação utilizou-se das abordagens sobre o Planejamento Estratégico Municipal, Plano Diretor e Plano Diretor de Mobilidade
Urbana nas suas respectivas aplicações (LOPES, 1998; PFEIFFER, 2000; REZENDE; CASTOR, 2005b; REZENDE; ULTRAMARI, 2007; REZENDE, 2008, 2009; KAPLAN; NORTON, 2009; SIEDENBERG, 2010). Nesse contexto pesquisou-se como o planejamento estratégico de Ijuí/RS pode contribuir para o desenvolvimento da mobilidade urbana.
Esta dissertação está estruturada em seções que correspondem a contextualização do estudo, o referencial teórico, a metodologia utilizada, a apresentação e análise dos resultados e as considerações finais.
A primeira seção é composta pela contextualização do estudo que contempla a apresentação do tema, problema de pesquisa, objetivos geral e específicos e pela justificativa que pautou a realização da pesquisa.
A segunda seção refere-se ao referencial teórico que serviu de embasamento para o estudo, composto inicialmente pela gestão publica municipal e pelo planejamento estratégico do setor público, processo de planejamento estratégico, mobilidade urbana e sistema de mobilidade urbana alinhado a sustentabilidade, período que aborda as cidades inteligentes em suas qualidades.
A metodologia é explicitada na terceira seção. Nesta seção estão todos os procedimentos e caminhos trilhados para a realização e concretização deste estudo, como a classificação e delineamento da pesquisa, sujeitos da pesquisa, coleta de dados e análise e interpretação dos dados.
Na quarta seção a apresentação e análise dos resultados do estudo descreve, inicialmente, o Planejamento Estratégico de Ijuí e a gestão do espaço urbano. Na sequência apresenta a dinâmica atual do transporte e mobilidade urbana e as ações estratégicas de desenvolvimento para o planejamento estratégico e a mobilidade urbana no contexto regional.
Por fim, apresentam-se as considerações finais, as quais justificam os objetivos da pesquisa. Nesta seção, também são apresentadas as contribuições, limitações do estudo e sugestões para pesquisas futuras em planejamento estratégico para políticas públicas de mobilidade urbana, rural e tecnológica. Posteriormente, as referências utilizadas e o apêndice relativo ao instrumento de coleta de dados.
1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO
Esta seção versa sobre o planejamento estratégico como instrumento de desenvolvimento da mobilidade urbana em coerência a governança pública de Ijuí/RS, elenca concepções de mobilidade urbana, cidades inteligentes e o cenário do desenvolvimento local sustentável, de reconhecida importância para a gestão do seu território. Este capítulo está estruturado em quatro seções: a apresentação do tema, o problema de pesquisa, os objetivos e a justificativa do estudo.
1.1 Apresentação do tema
A ideia de mobilidade e seu uso nas ciências em geral é mais recente que os demais termos, de circulação, acessibilidade, trânsito ou transporte e, portanto, não substitui nenhum deles, surgindo como para jogar luz sobre novas transformações sociais, que se tornaram de relevância no aprofundamento da divisão social do trabalho nos últimos séculos (BALBIM, 2004).
Ao tratar do tema mobilidade urbana é necessário contextualizar a cidade. Em se tratando do desenvolvimento local de Ijuí, a cidade revela características que delimitam sua classificação na categoria das cidades médias, validando a abordagem de Costa (2002), sobre a noção de cidade sustentável dos anos 90, que confere às cidades médias um novo quadro de potencialidades, mas também, de exigências face a um sistema econômico cada vez mais competitivo e globalizado, dando lugar a novas formas de exclusão econômica, social e cultural. Portanto, se considerar o campo de estudo das cidades médias, a mobilidade está associada a estrutura de referência urbana, econômica e social, destacada por um lado pelos limiares populacionais que delimitam a outros centros urbanos e por outro lado às funcionalidades potenciais que esta cidade desempenha no território, como, a articulação entre a provisão de bens e serviços e a acomodação dos níveis da administração do governo local e regional (PASCIARONI, 2012).
De acordo com Monte-Mór (2005), as cidades médias e pequenas apresentam expansão urbana sobre amplos espaços regionais e integram distintas espacialidades proporcionadas pela ampliação das redes de transporte, comunicação e serviços. Com essa perspectiva, esse cenário contribui para dar nova forma a própria natureza da urbanização, apontando novas dinâmicas para a urbanização e para a mobilidade urbana. À medida que a urbanização se desloca para centros urbanos isolados, as cidades médias passam a desempenhar forte papel polarizador em
áreas menos populosas e a escala local deixa de ser apenas o município para atingir o nível microrregional, mesmo sem eliminar processos de competição para localização de atividades econômicas e atração de funções centrais relevantes (SOARES; MELO, 2010).
Nessa perspectiva de desenvolvimento do local, mecanismos representativos continuam a ser o eixo de legitimação das autoridades locais ao lado da crescente consciência de que é necessário desenvolver novas formas de participação e envolvimento dos cidadãos, que permita ampliar a legitimidade de decisões significativas para a comunidade e ao mesmo tempo aproximar as pessoas da complexidade das decisões públicas (SUBIRATS, 2012).
Cenários como esse estão sendo motivo para abordar temáticas sobre o desenvolvimento urbano sustentável, tanto no Brasil como no mundo, ao tempo em que também são discutidas e acordadas tais temáticas em conferências a nível internacional. À vista disso, temas como “cidade inteligente”, com o objetivo de elevar a qualidade de vida e a competitividade das cidades (na disputa por investimentos, localização de centros de decisão, organismos públicos de referência, atração do conhecimento e da inovação, desenvolvimento do capital imobiliário, empreendimentos turísticos de qualidade e centros de cultura e excelência) são elencados como grandes desafios para os gestores públicos, pressupondo a necessidade de uma visão holística e sistêmica do espaço urbano, integrando efetivamente os vários atores e setores urbanos, de tal forma que o tema mobilidade urbana tem-se apresentado como emergente e cada vez mais presente nos atuais debates da sociedade, suscitando polêmicas frequentes em vários segmentos sociais (BERGMAN; RABI, 2005; LEITE; AWAD, 2012; CAMARGO, et al., 2014).
O conceito das cidades inteligentes, em que o tema da mobilidade urbana está inserido, é de mudança das atuais práticas de gestão e uma mudança cultural, provocadas pelo processo da globalização e a consequente necessidade de adaptação do comportamento urbano, para as novas possibilidades e formas de exercer a cidadania e modos de estabelecer as identidades (CANCLINI, 2006). A mobilidade urbana nesse construto das cidades inteligentes é tratada como um tema complexo e sistêmico, que envolve não somente os temas afetos ao transporte e a locomoção urbana, mas também os temas ligados à mobilidade das tecnologias de informação. Na literatura a mobilidade urbana é abordada como um paradigma, que se refere a centros urbanos onde há necessidade de mudanças de ordem estrutural do campo da arquitetura urbana e da inovação tecnológica. Considerando essa perspectiva, a proposta deste estudo é trabalhar as questões com o foco na mobilidade urbana pelo planejamento, em uma abordagem focada em um processo de capacidades coletivas. Há autores que tratam a ótica da mobilidade
urbana sob o tema do ecossistema de inovação urbana1 (SÁ; SILVA, 2018; SPINOSA;
KRAMA; HARDT, 2018), em conjunto com o desenvolvimento e com o tema da inovação2
(SCHAFFERS et al., 2011; CUNHA et al., 2016; DALLABRIDA; COVAS; COVAS, 2017; RIZZON et al., 2017).
O tema mobilidade urbana é estudado sob a abordagem sistêmica por diversos autores entre os quais Boareto (2008), Mendonça (2011), Leite e Awad (2012), Lemos (2013), Silveira; Cocco (2013), Lall (2013), Camargo et al. (2014), Andrade e Galvão (2016), Cunha et al. (2016), Câmara et al. (2017) e Weiss, Bernardes e Consoni (2015, 2017), o que pressupõe as diversas formas que o conceito de mobilidade assume, considerando tanto na escala dos indivíduos e de suas estratégias de deslocamento, quanto a da sociedade, do seu cotidiano (BALBIM, 2004). Nesse segmento Macêdo, Silva e Costa (2006), abordam a natureza sistêmica dos deslocamentos urbanos, com ênfase para a necessidade de identificar e compreender quais adequações serão necessárias para também dar tratamento sistêmico aos arranjos institucionais e aos processos de planejamento e de gestão, como também de políticas, projetos e ações no campo dos transportes e da mobilidade urbana.
Essas pesquisas apontam soluções no sentido da realização de um consenso político e do exercício do diálogo democrático, como vitais para o empoderamento da sociedade, dos planos, projetos, ações e estratégias que tenha como objetivo principal a transformação do status quo e, sobretudo, dos aspectos comportamentais dos cidadãos. O planejamento, assim como as políticas públicas, deve estar sustentado em pactos coletivos que preservem o bem comum acima dos interesses setoriais e individuais.
Como fruto dos estudos teóricos e metodológicos em prol da mobilidade urbana, destacam-se a política não dissociada das questões ambientais (MENDONÇA, 2011;
1 As cidades e zonas urbanas não são consideradas apenas como objeto de inovação, mas também como ecossistemas de inovação que habilitam as capacidades de inteligência e co-criação coletiva de comunidades de usuários/cidadãos para conceber cenários inovadores de vida e de trabalho (SCHAFFERS et al., 2011). Empreendedores e iniciativas locais, regionais e nacionais, em sintonia com as políticas públicas municipais, estaduais e federais são capazes de promover ecossistemas de inovação voltados ao desenvolvimento baseado no conhecimento, mediante a criação de ambientes que estimulem a articulação entre governo, academia e capital e promovam a sua integração com o meio urbano. Um ecossistema de desenvolvimento urbano é composto de ativos tangíveis (pessoas, partes interessadas, universidades, instalações de P&D, empresas, etc.) e ativos intangíveis (conhecimento, capacidades, capital intelectual, leis, etc.) (SPINOSA; KRAMA; HARDT, 2018).
2 O Centro de Inovação do Setor Público de PwC e IE Business School, em Madrid, na Espanha, já analisou mais de 40 cidades em todos os continentes, com base em quatro temas: talento, ecocidades, mobilidade urbana e governança inteligente. No campo da mobilidade urbana a análise da informação obtida por redes de wifi e telefonia móvel em tempo real, contribui para melhorar a qualidade dos serviços e a gestão da cidade. Assim, os gestores podem obter uma foto dos fluxos a pé, no transporte público e em automóveis, e reagir em tempo real, ajustando suas decisões sobre a mobilidade de maneira dinâmica (CUNHA et al., 2016).
SILVEIRA; COCCO, 2013), integração da mobilidade com as políticas de habitação e saneamento ambiental (BOARETO, 2008; CÂMARA et al., 2017; SILVEIRA; COCCO, 2013), fortalecimento institucional a partir de capacitação dos órgãos envolvidos e das comunidades (CAMARGO et al., 2014; CUNHA et al., 2016; LEITE; AWAD, 2012, LEMOS, 2013; WEISS; BERNARDES; CONSONI, 2015, 2017), oferta de um serviço público com qualidade, infraestrutura e segurança para os modais não motorizados (ANDRADE; GALVÃO, 2016; LALL, 2013), desenvolvimento e ampliação de infraestrutura que priorize o transporte coletivo e desenvolvimento de uma política tarifária baseada na equidade e inclusão social (ANDRADE; GALVÃO, 2016; CÂMARA et al., 2017; CAMARGO et al., 2014; SILVEIRA; COCCO, 2013).
Sugestões sobre o futuro da mobilidade urbana a nível institucional destacam o tratamento dos elementos da logística empresarial com adaptação à realidade urbana, dinamismo do fluxo da circulação de pessoas e bens potencializados e adequados ao desenvolvimento sustentável, consolidação da intersetorialidade das ações dos diversos atores públicos e sociais, pactuação social e interinstitucionalização de processos de planejamento e programas à Lei Federal nº 12.587/12, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (MENDONÇA, 2011; BOARETO, 2008; LEITE; AWAD, 2012; LEMOS, 2013; SILVEIRA; COCCO, 2013; LALL, 2013; CAMARGO et al., 2014; ANDRADE; GALVÃO, 2016; CUNHA et al., 2016; CÂMARA et al., 2017; WEISS; BERNARDES; CONSONI, 2015, 2017).
Para o nível técnico os autores destacam a importância de uma agenda estratégica participativa com enfoque metodológico e com modelos comportamentais e dinâmicos que inclui o estímulo à melhoria da distribuição das atividades urbanas no território, ao mesmo tempo, possibilitam padrões de uso do solo distinto, coexistir num mesmo espaço complexo, dialogando entre os diversos elementos sem incrementar o consumo de energia e de recursos. De outro modo ordenam a implantação de empreendimentos comerciais de habitação e empreendimentos privados de condomínios fechados, além de projetos de habitação do governo federal, que potencialmente gerem e atraiam viagens motorizadas com apoio a construção dos princípios da cidade compacta3, com o adensamento dos eixos de transporte de alta capacidade
em máximo aproveitamento da infraestrutura existente.
3 A cidade compacta cresce em volta dos centros de atividades sociais e comerciais localizados junto aos pontos nodais de transporte público, pontos focais, em volta dos quais, as vizinhanças se desenvolvem. A cidade compacta é uma rede destas vizinhanças, cada uma delas com seus parques e espaços públicos, acomodando uma diversidade de atividades públicas e privadas sobrepostas (ROGERS; GUMUCHDJIAN, 1997).
Diante das temáticas pouco abordadas pelos pesquisadores, para a mobilidade urbana sustentável, as técnicas de planejamento inteligente capazes de equilibrar os diferentes interesses que se apresentam sobre o desenvolvimento urbano sustentável e ainda garantir a efetiva participação comunitária, se constituem em um desafio. A administração pública como parte no processo, pela gestão pública, está sendo demandada a agir por competência e efetividade e atuar por meio de instrumentos técnicos, modernos e práticos de planejamento e de gestão (REZENDE; ULTRAMARI, 2007).
O planejamento estratégico municipal, onde se estabelecem as políticas públicas, é abordado por Pfeiffer (2000) como um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um único propósito, o de tornar o trabalho de uma organização mais eficiente4. Nessa
perspectiva Rezende e Ultramari (2007) enfatiza o processo dinâmico e interativo para determinação dos objetivos, estratégias e ações do município, que é elaborado por meio de diferentes e complementares técnicas administrativas, com total envolvimento dos atores sociais (munícipes, gestores locais e demais interessados na cidade).
Para Rezende e Ultramari (2007), o planejamento estratégico da cidade usa de ferramentas de apoio técnico e administrativo, como o plano diretor que pressupõe um processo constituído sobre a dinâmica interativa entre o governo e os atores sociais. Essa lógica permite identicar o plano diretor como o plano de ordenamento urbano5 que determina o uso do solo e
dos sistemas de integração e comunicação, com uma visão integral de construção da cidade desejada.
No processo de planejamento, os planos municipais se traduzem de forma integrada ao planejamento estratégico (REZENDE; CASTOR, 2005a, p. 129-131; REZENDE;
4 Segundo Pfeiffer (2000) isso pode significar que aquilo que se está fazendo atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o trabalho deve ser feito de outra maneira. O Planejamento Estratégico sempre é realizado por uma organização: empresa privada, ou parte dela; organização não governamental; administração pública, ou parte dela; ou ainda, um município. Para BRASIL (2010), a eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade.
5 De acordo com Rezende e Ultramari (2007), os princípios que norteiam o plano diretor estão contidos no Estatuto da Cidade, onde esse plano está definido como instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município. O Plano Diretor é obrigatório para os municípios com mais de 20 mil habitantes; integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; com áreas de especial interesse turístico; situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou no país, de modo que o sucesso ou os fracassos precedentes na gestão municipal determinam a forma que será adotada num plano diretor ou num plano estratégico municipal. O fracasso de planos diretores que priorizaram o ordenamento do uso do solo, por exemplo, justifica a escolha de formas de planejamento que valorizem a dinâmica mais integrada da ação pública. Do mesmo modo, a demora na visualização de resultados — quando de planos diretores que obtiveram sucesso na imposição de modelos de ocupação físico-territorial — tem levado administradores públicos e setor privado a optarem por um planejamento de resultado mais imediato, conforme proposto pelo Planejamento Estratégico Municipal.
ULTRAMARI, 2007). Os instrumentos de planos e do planejamento municipal devem estar integrados ou alinhados para efetivamente alcançar seus objetivos, desta forma, permeados por metodologias, formalidades e legislações específicas, e cada um dos instrumentos deve possuir fases, subfases e produtos propostos, conforme mostra a Figura 1.
Figura 1 - Integração do planejamento estratégico e planos municipais
Fonte: Rezende e Castor (2005a, p. 130).
O planejamento estratégico municipal se integra com o planejamento plurianual municipal e com o plano diretor municipal pelas trocas de objetivos, estratégias e ações municipais. As políticas municipais e os projetos participativos municipais se integram com o planejamento estratégico municipal, o planejamento plurianual municipal e o plano diretor municipal, pelas regulações, intervenções, pressões e participações políticas e sociais dos munícipes, gestores locais e demais atores interessados na cidade (REZENDE; CASTOR, 2005b). Ressalta o autor que para viabilizar esses planos e planejamentos municipais será necessário planejar os recursos humanos, as informações e as tecnologias.
1.2 Problema
Segundo Lall (2013), há uma expectativa da população das economias emergentes dobrar entre os anos de 2000 e 2030, com demandas por infraestrutura e serviços, cujo atendimento envolve planejamento adaptado a cada realidade. Com essa possibilidade as políticas e investimentos para tornar a urbanização correta, são a chave para o desenvolvimento resiliente e sustentável.
No Brasil, segundo Lall (2013), 84% da população vive em áreas urbanas, sendo que o crescimento da população urbana deve impulsionar o crescimento futuro da população e com essa crescente população urbana, o Brasil deve gerenciar com êxito o planejamento e a conexão através do sistema das cidades. A análise fragmentada dos problemas enfrentados diariamente pelas pessoas que se locomovem nas cidades, resultado da dissociação entre o sistema de transporte público com a circulação de veículos particulares e o uso do solo é interpelada pela democratização do espaço público, a acessibilidade para pessoas com deficiência e idosos e a promoção do direito à cidade (BOARETO, 2008).
A reversão desse quadro crítico das condições de mobilidade urbana exige a coordenação de ações governamentais de forma a assumir a política urbana e superar a cultura de fragmentação da gestão, que separa as políticas (habitação, saneamento ambiental, mobilidade), gerando desperdício de recursos, ineficiência e reprodução das desigualdades socioespaciais nas cidades brasileiras. As políticas públicas de mobilidade urbana devem estar integradas com as demais políticas de planejamento urbano, com a finalidade de proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço urbano (BRASIL, 2004).
O planejamento estratégico é um dos instrumentos que os governos dispõem para por em prática as ações governamentais, ou seja, suas capacidades e habilidades para direcionar os rumos, dar sustentabilidade e produzir respostas consistentes a questões fundamentais como: onde estamos? (Análise da situação atual), onde queremos chegar? (Estabelecimento de metas, objetivos) e como vamos fazer para chegar lá? (Como atingir estas metas, objetivos) (CHIAVENATO; SAPIRO, 2004; CERTO; PETER, 2005). Nessa dimensão, o planejamento e a gestão são submetidos ao diálogo com a elaboração de uma arquitetura institucional capaz de construir e reforçar relações com os cidadãos.
No caso das cidades médias, o desafio é mapear os espaços regionais em escala adequada, para que o planejamento estratégico em nível local ou regional comtemple as dimensões territoriais de políticas públicas através da participação cidadã na definição de estratégias para o desenvolvimento socioeconômico (SIEDENBERG, 2010). Em tratando do município de Ijuí, uma análise do planejamento estratégico municipal apresenta ações delineadas no plano de mobilidade urbana, face ao desafio para a institucionalização e a inovação na mobilidade urbana, através do planejamento estratégico.
Esses desafios e transformações requerem modelos inovadores de gestão pública, assim como efetivos instrumentos, procedimentos e formas de ação. O estudo do tema planejamento estratégico do município de Ijuí/RS como instrumento de desenvolvimento da mobilidade urbana, em uma abordagem sistêmica, pode contribuir para responder a seguinte pergunta de
pesquisa: como o planejamento estratégico de Ijuí pode contribuir para o desenvolvimento
da mobilidade urbana?
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo geral
Analisar a contribuição do planejamento estratégico para o desenvolvimento da mobilidade urbana em Ijuí/RS, no contexto do desenvolvimento local.
1.3.2 Objetivos específicos
a) Apresentar as políticas públicas de mobilidade urbana, elaboradas e implantadas no
município de Ijuí/RS, com a contribuição do planejamento estratégico e planos de gestão;
b) Evidenciar os principais desafios para a implementação do planejamento estratégico; c) Relacionar os desafios trazidos pela Legislação e, em especial, o Estatuto da Cidade,
para a elaboração, implantação e efetivação da mobilidade urbana;
d) Avaliar a efetividade do planejamento estratégico quanto à sua importância para a
governança pública.
1.4 Justificativa
A pesquisa se justifica, inicialmente, pela abrangência e capacidade que um planejamento estratégico no setor público pode alcançar em termos de efetivação de políticas públicas para a sociedade e para o desenvolvimento local ou regional. As abordagens teóricas que formam esse campo de estudos, apresentadas por Lopes (1998), Pfeiffer (2000), Bryson (2004, 2018), Monte-Mór (2005), Rezende e Castor (2005a), Rezende e Ultramari (2007), Rezende (2008, 2009), Godinho (2010), Soares e Melo (2010) e Lessa, Silva e Silva (2015) enfatizam o planejamento estratégico no conjunto do município, como um processo dinâmico, de características coletivas e participativas, que estão em constante interação com o ambiente, com o objetivo de conduzir o processo de desenvolvimento onde está inserido e gerar oportunidades elevando o padrão de vida das pessoas.
A temática envolvendo a mobilidade urbana se justifica, visto que é um desafio para a cidade de Ijuí em razão do constante aumento da demanda por transporte, ocasionada pelo desenvolvimento urbano e regional. De acordo com Andrade e Galvão (2016), a demanda por
transporte em função do desenvolvimento, incluindo a mobilidade, supõe que a população e o poder público tenham pesos semelhantes na resolução dos problemas urbanos, sendo necessário o uso da tecnologia, integrada às necessidades da população da cidade.
Em consequência do desenvolvimento e do uso da tecnologia, a escala e amplitude da atual revolução tecnológica irá desdobrar-se em mudanças econômicas, sociais e culturais em proporções que causarão rupturas nos sistemas econômicos e sociais, e exigirão dos atores capacitados, reconhecer que eles são parte de um sistema de poderes distribuídos, que requer formas mais colaborativas de interação (SCHWAB, 2019).
O município de Ijuí/RS, segundo dados de 2017 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), centraliza a 5ª Região Geográfica Intermediária do RS, abrangendo sete (07) Regiões Imediatas (Ijuí, Santo Ângelo, São Luiz Gonzaga, Cerro Largo, Santa Rosa, Três de Maio e Três Passos) que ao todo somam setenta e sete (77) municípios, e torna-se por meio dessa opção, um centro regional, pela dinâmica de operacionalização dos processos que compreedem a rede urbana, classificação hierárquica dos centros urbanos e detecção dos fluxos de gestão que distinguem espaços regionais em escalas adequadas.
No nível local, a crescente demanda por mobilidade urbana associada a história do trânsito e do transporte de pessoas no município de Ijuí, organizados cronologicamente envolvendo os planos, projetos e ações, constituem cenário para analisar e explicar a situação atual e conduzir a um olhar futuro para a mobilidade urbana, em termos de planos, projetos, propostas e ações.
Essas ocorrências, por vez, pressupõem que a escolha pelo municipio de Ijuí para realizar o estudo, seja de importância tanto para o desenvolvimento local como para o regional. Em regra, este tema assume importância no sentido de dar uma nova perspectiva aos estudos sobre o planejamento de municípios, com um foco para o planejamento estratégico e para tratar de questões como a mobilidade urbana sustentável, que tem como objetivo minimizar fatores externos prejudiciais e tornar a cidade socialmente inclusiva para todos os segmentos da sociedade, com políticas públicas de maior eficiência administrativa, equidade social e ampliação da cidadania com sustentabilidade ambiental.
No âmbito do objeto de estudo, a trajetória do planejamento no município de Ijuí assim como a da governança pública local, apresenta questões que merecem um novo tratamento para o sentido de uma mudança, para o cenário atual, sem desconsiderar os fatores que foram determinantes para sua estabilidade, crescimento econômico, bem-estar social e desenvolvimento (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2013).
Quanto a viabilidade, este estudo considera alguns traços da experiência e da convivência com a governança pública, focalizando a sua importância para com o desenvolvimento local e regional, na composição do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional (PPGDR) da UNIJUÍ, para o desenvolvimento da pesquisa na Linha de Pesquisa de Políticas Públicas e Gestão Social, da grande área das ciências sociais aplicadas, tendo em vista a Universidade atuar no fomento de projetos para o desenvolvimento da região. Considera-se relevante abordar a contribuição do planejamento estratégico para o desenvolvimento da mobilidade urbana no contexto do desenvolvimento local, pois o municípío de Ijuí/RS passa por um processo de transformações econômicas, sociais e culturais, determinado pelo aumento do número de cursos de nível superior oferecidos, chegada de novos empredimentos do ramo do comércio e serviços, tais como as Lojas Havan, Americanas, Renner, Pernambucanas, C&A, Fraquia Subway, Rede Ibis Hotels e Cine Cult, entre outros. Também manifestaram interesse, as empresas Cine Globo, Brasil Cacau, Giraffas, Riachuelo e Casas Bahia, além de novos empreendimentos das empresas locais, Grupo Kuchak de Supermercados, Comercial Zaffari e Grupo Fricke. Já no ramo da mobilidade urbana a chegada da rede de fibra ótica e o aplicativo de mobilidade urbana Garupa que conecta pessoas e motoristas, têm facilitado a vida da população com serviços diferenciados na cidade de Ijuí. Já na área pública o aplicativo CidadeMOB permite acesso à Prefeitura de forma simples e simplificada para cidadãos, empresas, comércio e prestadores de serviços. Sincronicamente, um movimento tanto do poder público como das entidades representativas do segmento empresarial, através da Associação Comercial e Industrial de Ijuí (ACI) no Programa Ijuí Mais, têm reunido forças para a construção de um Planejamento Estratégico em prol do planejamento futuro da cidade e do município de Ijuí como um todo.
De maneira análoga integra-se a essa perspectiva a pretensão de buscar conhecimentos através de outros estudos, a exemplo das abordagens de Boareto (2003, 2008), Magagnin e Da Silva, (2008), Kanter; Litow (2009), Leite e Awad (2012), Lemos (2013), Camargo et al. (2014), Lessa, Silva e Silva (2015), Andrade; Galvão (2016) e Carvalho (2016a), que viabilizam alternativas reais de desenvolvimento para o local, além de discutir a mobilidade urbana e a formação de um ambiente de aprendizagem e inovação que poderá gerar conhecimento para futuras pesquisas.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Esta seção apresenta a fundamentação teórica da pesquisa, onde são abordadas as principais teorias sobre o planejamento estratégico no setor público, cidades inteligentes e mobilidade urbana. Caracteriza-se o desenvolvimento local no contexto regional com ênfase para as cidades sustentáveis, na articulação conjunta das abordagens teóricas com os objetivos. O referencial teórico se inicia com uma abordagem sobre a gestão pública, seguido do planejamento estratégico para o setor público, sua estrutura e processo de planejamento. Na sequência, são abordados o contexto da mobilidade urbana no campo de estudo das cidades inteligentes e a análise da mobilidade urbana no município de Ijuí. Para finalizar, são apresentados os principais aspectos conceituais que fundamentam este estudo e suas perspectivas para o desenvolvimento da mobilidade urbana.
2.1 A gestão pública
A crise do antigo modelo burocrático de desenvolvimento econômico-social em meados da década de 70 e da década de 80 determinou a necessidade de buscar respostas para as demandas e questões que emergiram do processo de globalização, determinando novas perspectivas e paradigmas para a gestão da empresa pública. (ABRUCIO; COSTA, 1998; ANDION, 2012).
É nesse contexto que começa um processo de reforma da administração pública, que Bresser-Pereira et al. (1998) e Pereira e Spink (2015) chamam de “administração pública gerencial”. Nesse novo modelo gerencial a ênfase é para o cidadão e os resultados, enquanto o gestor público e administrações públicas deverão portar-se na eficiência, na transparência, na qualidade da prestação de serviços públicos e no exercício das funções estatais. Portanto, o processo de gestão requer modelos capazes de orientar os gestores públicos para os resultados almejados (CORRÊA, 2007). Nesse processo, ferramentas de gestão como o planejamento estratégico e a gestão pública por resultados, segundo Corrêa (2007), assumem especial impotância para a organização pública, pois enquanto o planejamento estratégico aponta para os resultados que os órgãos e entidades devem perseguir, a gestão pública por resultados deve garantir que esses resultados sejam alcançados.
Cabe à gestão pública a função de administrar os bens e o patrimônio do Estado, para o qual tem o poder de gestão do Estado, incluindo o poder de legislar e tributar e de fiscalizar e regulamentar, através de seus órgãos e instituições para o fim de prestar um serviço público
efetivo. Segundo Matias-Pereira (2010, 2016) a gestão das organizações no setor público se realiza no contexto do Estado de direito e da democracia política, de modo que o ambiente da gestão pública se revela no contexto social, político, jurídico e econômico do Estado e da administração. Tendo em vista a função administrativa da gestão pública, a apreciação do seu funcionamento e a avaliação do seu desempenho dá-se pelos princípios da democracia e da legalidade.
Para Matias-Pereira (2010) a abordagem gerencial da administração pública, que institui o novo conceito para a gestão pública, incorporou as dimensões econômico-financeira, administrativa-institucional, sociopolítica e ambiental. Essa perspectiva moveu a administração pública a buscar novos paradigmas para a gestão pública, que resultaram na possibilidade de o cidadão avaliar o desempenho do administrador público (SLOMSKI, 2005; MORRISON; SALIPANTE, 2007; ANDION, 2012).
Com essa importância, a abordagem gerencial da administração pública requer ainda, determinadas competências para a formulação e implementação de políticas públicas estratégicas para suas respectivas sociedades, sem em algum momento perder de vista a função eminentemente pública de Estado (PEREIRA; SPINK, 2015). De acordo com Pereira e Spink (2015), constitui um desafio para as administrações públicas no Brasil um modelo de gestão pública mais aberta às necessidades dos cidadãos e voltado ao interesse público, com mais eficiência na coordenação da economia e dos serviços públicos, aderindo a novas práticas de gestão e a padrões de comportamento e governança corporativa.
Matias-Pereira (2010) vê essa nova gestão pública apoiar-se nos princípios básicos de governança aplicados nos segmentos dos setores privados, passar a ser seguidos pelo setor público de forma idêntica: transparência, equidade, cumprimento das leis, prestação de contas e conduta ética. Nesse sentido, Kissler e Heidemann (2006) argumentam que o papel do setor público para com a sociedade e a efetiva governança é contribuir com a eficiência e a sustentabilidade da gestão.
Com o fim de atingir tais propósitos, a gestão pública e o setor público por seus agentes de governo, começam a recorrer a práticas de gestão associadas ao tema da governança, partindo das premissas que se relacionam à governança corporativa. Nesse processo, as operações de governo realizadas por meio da prestação de serviços públicos são incitadas a ampliar as ações visando cumprir objetivos sociais, apresentar maior competência de gestão, liderança e maior intermediação política entre a demanda do cidadão e o bem público final (MARTINEZ; JAMISON; TILLMAR, 2013).
Nesse universo as novas concepções sobre a administração e a gestão no setor público deram origem a governança pública, que segundo Secchi (2009, p. 358) são tratadas pelas teorias do desenvolvimento como um conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão. Tais ações ajudam os países a melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social, nesse sentido, entendendo a “Boa governança” como a combinação das boas práticas de gestão pública.
Em se tratando da gestão pública no Brasil, Matias-Pereira (2010) entende que o tema se estende a todos os entes Federativos, que no caso dos municípios, é caracterizada pelo reconhecimento dos limites da sua atuação, mediada pelo poder e ação das empresas privadas e das organizações no âmbito da sociedade civil. O autor defende que a boa governança pública tem papel importante nas questões que envolvem as relações complexas entre o Município, o setor privado e o terceiro setor. Nesse sentido constata-se que o Estado/Município é levado a aperfeiçoar a sua organização político-institucional para atuar adequadamente em relação à estratégia de desenvolvimento sustentável e à integração econômica.
Com essa perspectiva a análise do planejamento estratégico para o desenvolvimento de políticas públicas como as de mobilidade urbana, pressupõe a necessidade de reconhecer e abordar a gestão pública como detentora do poder de gestão do Estado, na missão de estabelecer e fundamentar normas e leis que dão suporte a esfera pública6 ampliada para a participação da
sociedade e engajando seus participantes em discussões abertas e voltadas para o público (BAIOCCHI, 2003).
2.2 O planejamento estratégico do setor público
O planejamento estratégico é uma ferramenta eficaz e possível para direcionar ou mesmo redirecionar as organizações para a aplicação mais eficiente dos recursos (MINTZBERG, 1994; MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2010; BRYSON, 2004, 2018). No setor público o planejamento estratégico começou a ser implementado a partir dos anos 1970, e desde então passou a ser utilizado como meio de direção, identificação e delineamento de objetivos, de forma racional podendo mensurar o desempenho da própria organização, em qualquer que seja seu caráter, público ou privado.
6 Segundo Habermas (2006), a comunicação política mediada na esfera pública pode facilitar processos deliberativos de legitimação em sociedades complexas, apenas se um sistema de mídia auto-regulador obtiver independência de seus ambientes sociais e se o público anônimo fornecer feedback entre um discurso de elite informado e uma sociedade civil responsiva.
Em se tratando de municípios e cidades de tamanho médio, que de acordo com a região de influência classificam-se em cidades médias e pequenas e apresentam expansão urbano-industrial7 sobre amplos espaços regionais, e integram distintas espacialidades, proporcionadas
pela ampliação das redes de transporte, comunicação e serviços e pelo papel polarizador em áreas menos populosas da escala microrregional. São cidades que sofreram um conjunto de transformações tecnológicas, econômicas, sociais, políticas e culturais que excedem os limites da área urbanizada, convergindo para as áreas regional e rural (SPOSITO, 2001; MONTE-MÓR, 2005; SOARES; MELO, 2010; PASCIARONI, 2012).
Com este cenário construir um planejamento estratégico pressupõe pensar que o mundo, através das pessoas, exige uma cidade onde o futuro é pensado e construído de forma organizada, participativa e planejada (LOPES, 1998). E nesse sentido, o Estatuto da Cidade impôs o desafio aos Planos Diretores e aos cidadãos de como planejar democraticamente o futuro da cidade, incorporando nessa discussão os diversos atores sociais, econômicos e políticos que a compõem, buscando compromissos, definindo ações prioritárias e instituindo formas de planejamento e controle (REZENDE; ULTRAMARI, 2007). Buscando um conceito para essas ações, Rezende e Castor (2005b) e Rezende (2008) atribuem ao planejamento estratégico um processo dinâmico, sistêmico, coletivo, participativo e contínuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações municipais.
Pfeiffer (2000) enfatiza o planejamento estratégico como um instrumento de gerenciamento8 que tem propósito único de tornar o trabalho das organizações mais
eficientes, e quando aplicado nos municípios, conduz o processo de desenvolvimento gerando novas oportunidades para aproveitar melhor os recursos potenciais existentes (BRYSON, 2004, 2018). Portanto, os fundamentos e as premissas para elaborar o planejamento e os planos municipais estão relacionados com a disponibilidade de informações, conhecimentos específicos do município e de suas possíveis ações estratégicas, empreendedorismo e desejo de inovação (MINTZBERG, 1996; MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2010; REZENDE; CASTOR, 2005b;
7 Segundo Monte-Mór (2005, 2011) a expansão urbano-industrial diz respeito ao modo como a cidade cresce a partir da implantação de projetos, expandindo o seu território e abrangendo o espaço social requerido pela sociedade, pela economia e pelas relações de produção que são (ou devem ser) reproduzidas pela própria produção do espaço.
8 De acordo com Pfeiffer (2000), a Constituição em 1988 trouxe uma descentralização e uma maior autonomia aos municípios brasileiros, de modo que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano já não eram adequados para lidar com a dinâmica de desenvolvimento das médias e grandes cidades e por outro lado a globalização já mostrava seus efeitos em nível local, tornando necessária uma nova concepção de Planejamento Estratégico Municipal que visesse a substituir o pensamento estático da administração pela idéia dinâmica do gerenciamento.
REZENDE, 2009), os quais, de acordo com Lessa, Silva e Silva (2015) devem ocorrer a partir de um processo de planejamento que envolva as especificidades locais.
De um modo geral, a adoção do planejamento estratégico pelos municípios, além do gerenciamento mais eficiente das organizações públicas, pode garantir os atributos9 que
permitem dinamizar a economia, adaptando-se e tornando-se competitivas (GODINHO, 2010). Com esse propósito, o planejamento estratégico de municípios constitui processo de definição de estratégia e direção para a tomada de decisões sobre a alocação eficiente dos recursos.
O Planejamento estratégico (PE), o Plano Diretor Municipal (PDM) e o Plano Plurianual (PPA) são instrumentos de relevância inquestionável no planejamento e na gestão de municípios, da mesma forma que as dificuldades físico-territoriais, econômicas, financeiras, políticas, socioambientais e de gestão, têm questionado os gestores municipais para um planejamento participativo, capaz de satisfazer exigências de qualidade de vida mais adequadas aos munícipes (REZENDE; CASTOR, 2005b).
2.2.1 O processo do planejamento estratégico
O planejamento estratégico surgiu nos anos 60 como possível instrumento de resposta a novas situações geradas no ambiente externo às organizações (GIACOBBO, 1997). Entretanto, essa ferramenta passou a integrar o setor público a partir dos anos 80, passando por transformações metodológicas e trazendo conhecimento e técnicas, capazes de enfrentar os problemas geradas pela integração global e o ambiente competitivo de criação de riquezas e oportunidades.
Desde então o planejamento estratégico do setor público passa a ter características de processo participativo que interage com o ambiente, a cultura e a fase de desenvolvimento em que se encontra o órgão ou a entidade pública.
Como a dimensão das cidades e da população urbana está presente na estruturação da sociedade, assim como a definição das políticas públicas, a cultura, a identidade e a participação
9 Para Godinho (2010), os atributos se referem às escpecifidades da cidade. É através das estratégias discursivas presentes no planejamento estratégico que se torna possível a concretização da ideologia da cidade global, que se estrutura em torno da idéia de que cabe às cidades preparar-se para as novas forças da economia global, o que pressupõe a aceitação automática de que essas forças de fato existem. A posição de cidade-global é o único caminho a se seguir no contexto econômico atual e, como é uma condição privilegiada para poucas cidades, as cidades que ainda não alcançaram os atributos associados a tal matriz devem se apropriar de receitas que “deram certo”, no caso, o planejamento estratégico.
que é gradativamente da competência da população urbana, são aspectos que devem ser observadas no planejamento da cidade.
Com a globalização a comunicação e a informação tornaram-se instantâneas a nível mundial, a ponto de os fluxos de riqueza passarem a fluir em grande velocidade com alcance global (LOPES.1998). O direito ao acesso universal tem-se moldado em uma cultura uniforme, a produção de bens e serviços com tecnologia necessária tem-se localizado conforme o fator econômico e a competição capitalista seguir o desenvolvimento, ampliando a forma de observar o desenvolvimento da cidade.
Nessa condição, a cidade progressivamente se beneficia das oportunidades e do desenvolvimento global, direcionando o ambiente urbano para um ambiente simplificador e facilitador desse sistema. A partir desse momento torna-se primordial definir instrumentos de formação de identidade que facilitem o processo na cidade. Com isso, Lopes (1998) identifica a construção de identidade na cidade a partir de um processo de planejamento estratégico, que permite unir os movimentos de resistência e de legitimação em torno de um esforço de construção da cidade como um projeto de identidade.
Pfeiffer (2000) entende que o planejamento estratégico aplicado ao setor público tem tanto êxito como em empresas privadas, sendo importante que o processo disponha de uma liderança competente, composta por representantes de organizações públicas e privadas que disponham de recursos mínimos, sensibilidade social e um forte sentido comum. Para tanto, é preciso que as lideranças encontrem vontade e disposição para mudar estruturas, procedimentos, hábitos e comportamentos, indispensáveis para cumprir seu propósito e agregar qualidade ao planejamento e ao gerenciamento da organização (PFEIFFER, 2000). Quanto a uma mudança de estruturas, procedimentos, hábitos e comportamentos, Souza (2001) vê o planejamento e a gestão urbana com um objetivo fundamental que é o desenvolvimento urbano, que deve se definir com dois objetivos derivados: a melhoria da qualidade de vida e o aumento da justiça social.
Quanto à forma e ao processo, do ponto de vista socioespacial, a abordagem de Souza (2001) vai além do conceito comumente usado e voltado para o planejamento físico-territorial, no qual a preocupação está focada no tratamento urbanístico, para um conceito que busca refletir e identificar necessidades fundamentais da sociedade, integrando perspectivas de futuro para as pessoas, através de uma efetiva participação dos atores sociais da comunidade, a partir de recortes espaciais. Quanto a constituição do processo, Rezende (2009) reitera a necessidade e a viabilidade da integração do Plano Diretor municipal com o PPA e o PE, por meio de variáveis semelhantes e coerentes que expressam na prática as suas relações diretas. Desse
modo os três instrumentos municipais devem estar integrados ou alinhados para efetivamente alcançar seus objetivos. Ademais, a formalização desses planos é apoiada em metodologias, formalidades e legislações específicas.
2.2.1.1 Aplicação do método de planejamento estratégico
Dadas as condições para a eficácia do planejamento estratégico no setor público Pfeiffer (2000) salienta que deve começar com o esclarecimento das questões básicas interativas que aparecem no decorrer do processo, passando a elaboração das respostas por meio de um diálogo permanente entre os membros da equipe de planejamento e os demais atores. As questões básicas são demonstradas na Figura 2.
Figura 2 - Triângulo interativo do Planejamento Estratégico.
Fonte: Pfeiffer (2000 p. 12).
As cidades, por sua organização, possuem objetivos geralmente previstos em lei. Nesse sentido os objetivos devem ser postos em prática com o uso dos recursos disponíveis (pessoas, dinheiro, máquinas, equipamentos, imóveis, conhecimento e informações). A partir dos objetivos maiores e dos recursos disponíveis, os objetivos devem ser desdobrados em metas a alcançar ao longo do tempo, até atingir as finalidades propostas.
Para tanto, a cidade deve possuir uma visão e uma missão de futuro do que almeja para si mesma, assim como os valores fundamentais que a guiarão por esse caminho. Nesse momento a estratégia deve ser elaborada com base na definição de prioridades e dos meios para eliminar
Quem somos? O que estamos fazendo?
Por quê?
O que queremos ser no futuro?
Por quê?
Como vamos chegar lá?
