TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: ANÁLISE EM PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DO
BRASIL
Dissertação submetida ao Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da Universidade Federal de Santa Catarina como parte dos requisitos para obtenção do Grau de Mestre em Contabilidade.
Orientadora: Profª. Drª. Elisete Dahmer Pfitscher.
Coorientadora: Profª. Drª. Fabricia Silva da Rosa.
Florianópolis, SC 2017
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: ANÁLISE EM PORTAIS DE TRANSPARÊNCIA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DO
BRASIL
Esta Dissertação foi julgada adequada para obtenção do Título de “Mestre em Contabilidade” e aprovada em sua forma final pelo Programa de Pós-Graduação em Contabilidade.
Florianópolis, 15 de dezembro de 2017. ____________________________
Profª. Ilse Maria Beuren Drª. Coordenadora do Curso
Banca Examinadora:
____________________________ ____________________________ Profª. Elisete Dahmer Pfitscher, Drª.
Orientadora
Universidade Federal de Santa Catarina
Profª. Fabricia Silva da Rosa, Drª. Coorientadora
Universidade Federal de Santa Catarina
____________________________ ____________________________ Prof. Luiz Alberton, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
Prof. Fabiano Maury Raupp, Dr. Universidade do Estado de Santa
Catarina
____________________________ Prof. Sérgio Murilo Petri, Dr.
Presidente
Dedico este trabalho aos meus pais por viabilizarem a conquista deste título acadêmico e também à minha irmã e à minha namorada por me apoiarem a todo instante.
Quando decidir trilhar os caminhos para me tornar mestre em contabilidade, sabia que existiriam muitos desafios e obstáculos. Bem como sabia que haveria ao meu lado pessoas que não me deixariam desistir e que me auxiliariam a conquistar esse objetivo. É com base nisso que começo agradecendo aos meus pais, Mauri Cardoso e Deise Lopes Cardoso, por, desde criança, proporcionarem a melhor educação e, além disso, me ensinarem a sempre prezar por uma postura ética, leal, honesta, respeitosa e com o espírito de sempre ajudar o próximo. Esses ensinamentos levarei para toda vida!!! Agradeço também a minha irmã, Thuine Lopes Cardoso, por me ajudar na realização desde trabalho, figurando, muitas vezes, como orientadora de toda esta pesquisa. Foi ela também que sofreu, mais do que eu, em minhas frustrações e também que transbordou de alegria em todas as minhas conquistas. Mais que irmãos, somos amigos e sempre poderemos contar um com o outro!!! Minha família foi e sempre será o local onde eu mais me sinto bem nesta vida.
Outra pessoa fundamental para esta conquista foi minha namorada, Camila Brehm da Costa. A ela eu agradeço todos os momentos que passamos juntos e todo incentivo diário repassado a mim, desde a graduação na UFSC até hoje. Não tenho dúvidas de que eu devo também a ela todas as minhas conquistas pessoais, profissionais e acadêmicas. Obrigado por todo amor e carinho dedicados a mim!!! Você é muito especial em minha vida!!!
Em especial, agradeço às professoras Elisete Dahmer Pfitscher e Fabricia Silva da Rosa. Aquela por aceitar prontamente ao meu pedido de orientação na graduação e também por escolher me orientar no mestrado. Esta eu agradeço por caminhar junto comigo nesta realização, passando a se tornar uma segunda orientadora desta pesquisa. Além disso, agradeço a professora Fabricia por sempre conseguir dirimir todas as minhas dúvidas relacionadas ao trabalho e, sobretudo, por não medir esforços para que eu conseguir defender este trabalho.
Aos meus amigos, agradeço por sempre compreender aqueles momentos que não pude estar presente para que eu pudesse conquistar este título.
Agradeço à Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), local onde trabalho e estudo, por proporcionar toda a estrutura para a formação da minha vida profissional e acadêmica. Agradeço também por poder fazer parte do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade (PPGC). Agradeço aos outros membros da banca de defesa desta dissertação de mestrado - Sérgio Murilo Petri, Fabiano Maury Raupp e Luiz Alberton - pelos apontamentos valiosos para o progresso deste trabalho.
Aos meus colegas de trabalho da Coordenadoria de Pagamento de Pessoal da Universidade Federal de Santa Catarina agradeço pelo incentivo e também por me darem o suporte necessário para a elaboração desta dissertação.
De maneira geral, agradeço a todos de colaboraram de alguma forma para que eu alcançasse este objetivo.
“Cada dia a gente tem sonhos novos. Quanto mais você conquista as coisas, vai sonhando mais”
Perante a necessidade de aperfeiçoamento da transparência pública tornou-se necessária a avaliação da transparência da gestão pública em portais. Dessa forma, detectou-se a seguinte questão-problema: Como está a transparência ativa, divulgada por meio dos portais, dos maiores municípios brasileiros? Assim, essa pesquisa possui como objetivo geral analisar o estado de transparência ativa, divulgada por meio dos portais, dos maiores municípios brasileiros. Além disso, têm-se os seguintes objetivos específicos: identificar o status quo do desempenho dos municípios do Brasil com mais de cem mil habitantes; analisar as práticas de transparência dos municípios; apresentar um ranking baseado nas práticas de transparência dos municípios; e verificar potencialidades e oportunidades de melhoria relativas à transparência municipal brasileira. Em relação à metodologia da pesquisa, quantos aos objetivos, este trabalho enquadra-se como descritiva. Em relação à abordagem do problema a pesquisa é qualitativa. Os tipos de dados utilizados foram secundários. No que diz respeito aos procedimentos técnicos, a pesquisa se enquadra como documental. A aplicação do modelo de Lyrio (2016) proporcionou a verificação do estado atual da transparência municipal e, além disso, a proposição de ações de melhorias para esses entes. Em relação aos resultados, mensurou-se o desempenho dos municípios, o qual foi de 25,27 pontos. Esse resultado demonstra a necessidade do aperfeiçoamento da transparência, do acesso à informação e da melhoria da gestão pública. Os municípios com melhor status quo de transparência foram Porto Alegre – RS (106,7 pontos), Codó – MA (92,2 Pontos) e Balneário Camboriú – SC (84,5 pontos). Ao contrário desses, os três municípios com os piores status quo foram: Sapucaia do Sul – RS 34,8 pontos), Camaragibe – PE (-34,8 pontos) e Barra Mansa – RJ (-(-34,8 pontos). Além disso, compararam-se os resultados obtidos nesta pesquisa com os encontrados na literatura nacional e internacional. Nesse sentido, o presente estudo vai ao encontro dos resultados levantados na seleção do portfólio bibliográfico, ou seja, há a necessidade de melhoria quanto à divulgação de informações em portais. Também foram identificas potencialidades e oportunidades de melhoria da transparência, como a necessidade da adesão integral aos normativos de acesso à informação; de exploração das mídias sócias para que os entes fiquem mais próximos da sociedade; de elaboração de mapas e manuais discriminando fatores relacionados à funcionalidade de seus portais. Por fim, este estudo auxilia os órgão e entidades de fiscalização e controle governamental a ter conhecimento
do estado atual da transparência dos municípios estudados; ajuda os municípios a realizar benchmarking entre suas práticas; e também contribui à comunidade acadêmica por ter levantado lacunas para futuras pesquisas.
Palavras-chave: Avaliação de Desempenho. Transparência. Portal. Setor público. Municípios.
In view of the need to improve public transparency, it has become necessary to assess the transparency of public management in portals. In this way, the following problem question was detected: How is the active transparency, disclosed through the portals, of the largest Brazilian municipalities? Thus, this research has as general objective to analyze the state of active transparency, disclosed through the portals, of the largest Brazilian municipalities. In addition, the following specific objectives have been identified: identify the status quo of the municipalities of Brazil with more than one hundred thousand inhabitant; analyze the transparency practices of municipalities; show a ranking based on the transparency practices of the municipalities; and to verify potentialities and opportunities for improvement related to Brazilian municipal transparency. Regarding the methodology of the research, how much to the objectives, this work fits as descriptive. Regarding the problem of this approach, the research is qualitative. The data types used were secondary. As far as technical procedures are concerned, the research is documented. The application of the Lyrio model (2016) provided the verification of the current state of municipal transparency and, besides, the proposition of actions of improvements for these entities. Regarding the results, the performance of the municipalities was measured, which was 25.27 points. This result demonstrates the need to improve transparency, access to information and improvement of public management. The municipalities with the best status quo of transparency were Porto Alegre - RS (106.7 points), Codó - MA (92.2 Points) and Balneário Camboriú - SC (84.5 points). In contrast, the three municipalities with the worst status quo were: Sapucaia do Sul - RS (-34.8 points), Camaragibe - PE (-34.8 points) and Barra Mansa - RJ (-34.8 points). Besides that, the results obtained in this research were compared with those found in the national and international literature. In this sense, the present study meets the results obtained in the selection of bibliographic portfolio, that is, there is a need for improvement regarding the disclosure of information in portals. Potential opportunities and opportunities for improving transparency have also been identified, such as the need for full compliance with the
rules on access to information; of exploring the social media so that the entities are closer to society; of elaboration of maps and manuals discriminating factors related to the functionality of its portals. Finally, this study assists government inspection bodies and entities to be aware of the current state of transparency of the municipalities studied; helps municipalities benchmark their practices; and also contributes to the academic community for having raised gaps for future research.
Keywords: Performance Evaluation. Transparency. Portal. Public Sector. Local Government
Figura 1: Estrutura de avaliação segregada em áreas de preocupação .. 39 Figura 2: Modelo de avaliação da transparência proposto por Lyrio (2016) ... 40 Figura 3: Perfil do desempenho médio por PVF dos municípios
Gráfico 1: Divisão dos municípios do Brasil, com base na população . 36 Gráfico 2: Status quo dos municípios da área de “Conteúdo
Informacional” ... 72 Gráfico 3: Status quo dos municípios da área de “Fomento à Cultura de Transparência” ... 73 Gráfico 4: Status quo dos municípios da área de “Usabilidade do Portal” ... 73
Quadro 1: Eixos e palavras-chave para formação do portfólio ... 34 Quadro 2: Discriminação do banco bruto por base de dado ... 35
Tabela 1: Divisão dos municípios do Brasil, com base no PIB ... 37
Tabela 2: Descrição dos municípios estudados por Estado e Região .... 37
Tabela 3: Exemplo da avaliação da transparência em portais ... 41
Tabela 4: Categorização por área de preocupação ... 71
Tabela 5: PVFs da área de preocupação “Conteúdo Informacional” .... 74
Tabela 6: PVEs do PVF “Desempenho da Gestão” ... 75
Tabela 7: PVEs do PVF “Informação Econômica e Financeira” ... 77
Tabela 8: PVEs do PVF “Organização e Estrutura” ... 79
Tabela 9: PVEs do PVF “Processos de Contratação” ... 82
Tabela 10: PFV “Subvenções e Ajudas Públicas” ... 83
Tabela 11: PVEs do PVF “Força de Trabalho” ... 84
Tabela 12: PVEs do PVF “Patrimônio” ... 86
Tabela 13: PVFs da área de preocupação “Fomento à Cultura de Transparência” ... 87
Tabela 14: PVEs do PVF “Web 2.0 e Mídias Sociais” ... 88
Tabela 15: PVF “Reutilização das Informações” ... 89
Tabela 16: PVEs do PVF “Reutilização das Informações” ... 89
Tabela 17: PVFs da área de preocupação “Usabilidade do Portal” ... 91
Tabela 18: PVEs do PVF “Acesso e Utilização de Dados” ... 92
Tabela 19: PVEs do PVF “Suporte ao Usuário” ... 93
Tabela 20: PVF “Autenticidade das Informações” ... 94
Tabela 21: Contribuição Global ... 97
Tabela 22: Ranking dos 15 melhores municípios ... 100
Tabela 23: Desempenho dos 3 melhores municípios ... 101
Tabela 24: Descritores em nível de excelência dos 3 melhores municípios ... 102
Tabela 25: Ranking dos 15 piores municípios ... 102
Tabela 26: Desempenho dos 3 piores municípios ... 103
Tabela 27: Descritores em nível comprometedor dos 3 melhores municípios ... 104
CF/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 AC Acre AL Alagoas AM Amapá AM Amazonas BA Bahia CE Ceará DF Distrito Federal DF Distrito Federal ES Espírito Santo
EUA Estados Unidos da América
GO Goiás
ITD Índice de Transparência Digital
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPSAS International Public Sector Accounting Standards ProKnow-C Knowledge Development Process – Constructivist
LAI Lei de Acesso à Informação LRF Lei de Reponsabilidade Fiscal
MA Maranhão MT Mato Grosso MS Mato Grosso do Sul
MCDA-C Metodologia de Apoio à Decisão - Construtivista MG Minas Gerais
OGP Open Government Partnership
PA Pará
PB Paraíba PR Paraná PE Pernambuco
PI Piauí
PVE Ponto de Vista Elementar PVF Ponto de Vista Fundamental
PIB Produto Interno Bruto RJ Rio de Janeiro
RN Rio Grande do Norte RS Rio Grande do Sul RO Rondônia RR Roraima SC Santa Catarina SP São Paulo SE Sergipe TO Tocantins
1 INTRODUÇÃO ... 27 1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA ... 29 1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA ... 29 1.2.1 Objetivo Geral ... 29 1.2.2 Objetivos Específicos ... 29 1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ... 30 1.4 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ... 31 1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 32 2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 33 2.1 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO ... 33 2.2 SELEÇÃO DO PORTFÓLIO BIBLIOGRÁFICO ... 33 2.2.1 Bases de dados Internacionais ... 34 2.2.2 Base de dados Nacional ... 35 2.3 OBJETO DO ESTUDO ... 36 2.4 INSTRUMENTOS PARA COLETA E ANÁLISE DOS
DADOS ... 38 3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 47 3.1 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ... 47 3.1.1 Definição de Transparência ... 47 3.1.2 Aspectos Normativos Brasileiros ... 52 3.1.3 Práticas de Transparência no Contexto Internacional ... 55 3.2 AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ... 58 3.3 PORTAL DE TRANSPARÊNCIA ... 62 3.3.1 Definição de Portal de Transparência ... 62 3.3.2 Estudos Anteriores da Transparência em Portais ... 65 4 RESULTADOS DA PESQUISA ... 71 4.1 AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL ... 71 4.1.1 Conteúdo Informacional... 74 4.1.2 Fomento à Cultura de Transparência ... 87 4.1.3 Usabilidade do Portal ... 91 4.1.4 Avaliação Global ... 95 4.1.5 Desempenho dos Municípios ... 100 4.2 COMPARAÇÃO COM OUTROS ESTUDOS ... 105 4.3 CONTRIBUIÇÃO À TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL .. 107 5 CONCLUSÃO ... 111 REFERÊNCIAS ... 115
APÊNDICE A – DESEMPENHO DA TRANSPARÊNCIA
1 INTRODUÇÃO
A transparência é considerada uma parte fundamental da governança democrática (JAEGER; BERTOT, 2010). Ela auxilia na redução da corrupção governamental; aumenta a efetividade da prestação de contas para os usuários; reduz as inconsistências informacionais entre os agentes públicos e a sociedade; e possibilita ao cidadão visualizar a importância de cada política pública (MEIJER, 2009; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017; SVÄRD, 2017). Ding (2009) afirma que a transparência pode ainda auxiliar a combater os abusos de poder e a desconfiança nas instituições públicas. Como aponta o autor, o cidadão possui o direito de acesso à informação e o governo tem a obrigação de torná-la pública.
Nessa linha, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), em seu art. 5º, inciso XXXIII, “assegura a todos o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral” (BRASIL, 1988), isto é, a CF/88 prevê o princípio da transparência em sua estrutura de forma implícita (NUNES, 2013). Além disso, o caput do art. 37 da lei maior obriga a administração pública direta e indireta de todos os poderes dos entes da federação a seguir o princípio da publicidade. Segundo o § 1º do referido artigo, a publicidade é mais do que a mera divulgação das informações, elas precisam ter característica “educativa, informativa ou de orientação social” (BRASIL, 1988). Assim, as entidades públicas devem se preocupar com a forma de apresentação de suas informações a fim de que sejam claras e elucidativas para seus usuários.
Outros normativos legais prezam pela transparência no Brasil, como é o caso da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 - denominada Lei de Acesso à Informação (LAI) - que abrange todos os poderes e órgãos da administração pública e as entidades sem fins lucrativos que recebem recursos públicos. Esta lei trata de pressupostos que norteiam a transparência como é o caso: do sigilo ser a exceção na evidenciação de informações, isto é, as entidades devem prezar pela publicidade geral, sempre que for cabível; do requerente não precisar explicitar a finalidade da informação que deseja; do acesso gratuito, em regra, da informação; da divulgação ativa de informações, embora possa haver procedimentos e prazos para os requeridos atenderem as solicitações, quando for preciso (BRASIL, 2011).
No Brasil, a transparência em meios eletrônicos ganhou força com a Lei nº 131, de 27 de março de 2009, a qual definiu que a transparência seria garantida por meio da “liberação ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público” (BRASIL, 2009). Ademais, fixou os prazos para a União, os Estados e os Municípios atenderem a essa norma e, se não fosse atendido os prazos, estariam sujeitos a sansões. A partir disso, as entidades públicas começaram a ampliar seu banco de dados disponíveis ao público.
Nesse sentido, os entes governamentais podem promover a transparência divulgando pró-ativamente informações sobre suas atividades e decisões, permitindo, então, que os usuários as acessem, monitorem e avaliem a qualquer tempo. Entretanto, apenas a divulgação da informação não é suficiente para garantir a transparência, é necessário que as informações sejam compreensíveis e de fácil acesso para que possam informar efetivamente os usuários das atividades e decisões governamentais (SONG; LEE, 2015). Segundo as Normas Brasileiras de Contabilidade (2008), para as informações serem úteis elas precisam ser a relevantes, fidedigna, compreensíveis, tempestivas, comparáveis e verificáveis. Além disso, a transparência deve incentivar os cidadãos a se envolver proativamente no desenho e desenvolvimento de estratégias ligadas à consecução dos objetivos das políticas públicas (CAMPILLO-ALHAMA; MARTÍNEZ-SALA, 2017).
Com essa finalidade, os governos estão adotando as mídias sociais como canais de divulgação, comunicação e informação aos cidadãos (SONG; LEE, 2015). O uso de tecnologias baseadas na web em organizações públicas tem o potencial de melhorar a transparência, a responsabilidade governamental e a participação pública, proporcionando uma divulgação mais eficaz e eficiente de informações aos cidadãos sobre os processos, estruturas e produtos governamentais mediante fornecimento de canais de interação cidadão-governo (WIEKERAAD, 2005; MEIJER, 2009; YAVUZ; WELCH, 2014). Espera-se, então, que uma maior entrega de informações e de interatividade por meio de sites governamentais e tecnologias Web 2.0 (redes sociais, blogs, aplicativos, entre outros) possa resultar em maior transparência e responsabilidade do governo para com seus usuários (BHATNAGAR, 2002; GANDÍA; MARRAHÍ; HUGUET, 2016). Dessa forma, a sociedade é capaz de monitorar o desempenho e contribuir com a tomada de decisão e a fiscalização do setor público, visto que tem conhecimento do que aconteceu, do que está acontecendo e, além disso, influenciar o que virá acontecer no governo (JAEGER; BERTOT, 2010).
Assim sendo, um dos instrumentos mais utilizados pelas entidades para operacionalização do governo eletrônico e também para divulgação de informações governamentais foram os Portais de Transparência, pois, com base nas boas práticas da administração pública para com os cidadãos, é importante que as informações sejam condensadas em um só local e não fragmentada em vários ambientes virtuais. O objetivo dos Portais de Transparência, segundo o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (2017), é aumentar a transparência da gestão pública, possibilitando, assim, que os cidadãos acompanhem a maneira pela qual os recursos públicos estão sendo utilizados e ajudem a fiscalizá-los.
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA
O presente estudo visa analisar o nível de transparência dos portais de transparência dos Poderes Executivos Municipais do Brasil com população superior a cem mil habitantes. Tais municípios foram obrigados pela Lei nº 131/2009 a divulgar suas informações após um ano da data de publicação da lei. Desse modo, a partir de 28 de maio de 2010 esses municípios precisavam cumprir com a obrigação de publicação para não sofrer as sanções estabelecidas. Neste contexto emerge a seguinte pergunta de pesquisa: Como está a transparência ativa, divulgada por meio dos portais, dos maiores municípios brasileiros?
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 1.2.1 Objetivo Geral
O objetivo geral desta pesquisa é analisar o estado de transparência ativa, divulgada por meio dos portais, dos maiores municípios brasileiros.
1.2.2 Objetivos Específicos
Identificar o status quo do desempenho dos municípios do Brasil com mais de cem mil habitantes.
Analisar as práticas de transparência dos municípios.
Apresentar um ranking baseado nas práticas de transparência dos municípios.
Verificar potencialidades e oportunidades de melhoria relativas à transparência municipal brasileira.
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO
Segundo Castro (1977), a pesquisa é justificada por meio de três vertentes: importância, originalidade e viabilidade.
Quanto a sua importância, o estudo versa sobre a transparência pública e ela auxilia no aumento da efetividade da prestação de contas para os usuários, na redução da corrupção governamental; na diminuição das inconsistências informacionais entre os agentes públicos e a sociedade; possibilita ao cidadão a identificação do valor agregado por cada política pública; e combate os abusos de poder e a desconfiança nas instituições públicas (MEIJER, 2009; DING, 2009; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017; SVÄRD, 2017).
Além disso, a transparência pública acontece, em sua maior parte, por meio eletrônico de acesso à informação. Considerando que o setor da tecnologia da informação está em constante mudança, ele precisa ser estudado com frequência a fim de verificar a evolução ocorrida no respectivo setor e o status quo das instituições públicas que estão sujeitas a ele. No ambiente municipal, este meio de comunicação é ainda mais relevante, dada a proximidade que existe entre o administrado e a administração pública (GANDÍA; ARCHIDONA, 2008)
Ainda quanto à importância da pesquisa, a necessidade de atender às expectativas das pessoas quanto à responsabilidade pública significa que as administrações devem se conscientizar da importância de incluir informações em seus sites. Isso exige que instituições públicas definam quais informações devem ser disponibilizadas e o que deve ser feito para que as informações possam ser facilmente acessadas (CARMEN CABA; MANUEL PEDRO RODRÍGUEZ; ANTONIO, 2008). Para isso, devem-se instaurar procedimentos de avaliação comparativa entre as administrações, a fim de intensificar o compartilhamento de conhecimentos sobre as melhores práticas neste campo.
Além disso, este estudo é viável tendo em vista que se baseia em dados secundários de acesso público. Ou seja, utilizam-se dados dos portais de transparência dos municípios. Esses dados são abertos à sociedade e estão disponíveis a qualquer tempo. Ademais, o modelo de avaliação da transparência utilizado nesta pesquisa já foi validado pela aplicação em estados brasileiros e em comunidades autônomas espanholas (LYRIO, 2016). Cabe ressaltar que o modelo também pode
ser aplicado na avaliação de desempenho dos municípios, visto que ele foi desenvolvido para se avaliar portais de transparência não importando, assim, em qual esfera está o ente.
Em relação à originalidade, grande parte da literatura sobre portais de transparência trabalha com a o atendimento ou não dos aspectos legais – LAI e Lei nº 131/2009, por exemplo. O modelo de Lyrio (2016) - além dos aspectos normativos (classificação e execução da despesa e da receita, publicação de demonstrativos contábeis, evidenciação do das peças orçamentárias e do montante da dívida pública, publicação de informações sobre as obras públicas, entre outros) – trabalha com itens de interesse da sociedade como a utilização de mídias sociais para comunicação, as formas de solicitação de informações para atendimento de uma demanda específica, as formas de download de relatórios, entre outros.
Do ponto de vista prático, este estudo se justifica por possibilitar aos municípios a identificação do status quo do desempenho de seus portais de transparência. Além disso, esse desempenho pode ser comparado com o de outros municípios, pois este estudo abrange os municípios brasileiros mais populosos. Está pesquisa identificou também os fatores que precisam de melhoria e, assim, de mais atenção dos gestores públicos, para que se faça o aperfeiçoamento de seus portais aderindo, por exemplo, fatores que não estão sendo considerados hoje em dia. Ademais, o modelo de Lyrio (2016) permite aos órgãos fiscalizadores identificar os municípios que não estão cumprindo com os requisitos legais de divulgação e aplicar aos sansões cabíveis. Do ponto de vista acadêmico, realizou-se uma busca em base de dados internacionais e nacional e apresentaram-se os ensinamentos sobre transparência pública para realização de futuras pesquisas sobre o tema. 1.4 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
Esta pesquisa delimita-se à aplicação do modelo construído por Lyrio (2016) no poder executivo dos municípios brasileiros com população superior a cem mil habitantes no ano de 2015. Assim, não foram pesquisados outros países como na tese de Lyrio (2016), o que não permitiu a comparação entre governos estrangeiros.
Além disso, esta pesquisa apresenta como delimitação a coleta de dados apenas por meio dos portais de transparências municipais. Nesse sentido, não foram utilizados sites não oficiais do governo e restringiu-se às informações publicadas eletronicamente.
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este trabalho está dividido em cinco partes. Além desta primeira parte introdutória, há ainda os procedimentos metodológicos os quais são divididos em quatro partes: i) enquadramento metodológico, ii) seleção do portfólio bibliográfico, iii) objeto do estudo; iv) instrumentos para coleta e análise dos dados. A terceira parte versa sobre a fundação teórica do estudo, a qual é dividida em: i) transparência pública, ii) avaliação da transparência pública e iii) portais de transparência. A quarta parte apresenta os resultados da pesquisa, divididos em: i) avaliação da transparência municipal, ii) comparação com outros estudos; iii) contribuição à transparência municipal. Por fim, apresenta-se as conclusões desta pesquisa.
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Esta seção é dividida em três tópicos: (i) enquadramento metodológico; (ii) seleção do portfólio bibliográfico; (iii) objeto do estudo; e (iv) instrumentos para coleta e análise dos dados.
2.1 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO
A natureza do objetivo é descritiva. Segundo Richardson (2012) pesquisas que possuem essa natureza buscam investigar as características de um fenômeno específico. Esta pesquisa descreve a característica dos municípios brasileiros em relação a sua disponibilização de dados de acesso público. Em relação à abordagem do problema a pesquisa é qualitativa, visto que pretende analisar os portais de transparência dos municípios e também os índices gerados pela aplicação do modelo de avaliação da transparência de Lyrio (2016).
Os tipos de dados utilizados foram secundários, tendo em vista que, consoante Richardson (2012), esses dados são coletados quando os autores não os buscam de forma direta e sim por meio de alguma ferramenta. Com base nisso, a pesquisa utiliza fontes secundárias, pois extraí os dados dos portais de transparência dos municípios brasileiros e também do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
No que diz respeito aos procedimentos técnicos, a pesquisa se enquadra como documental, pois se trabalha com dados que ainda não sofreram nenhum tratamento analítico (GIL, 2008), ou seja, após coletados os dados serão processados dentro do modelo de avaliação da transparência e posteriormente analisados. Por fim, o instrumento de intervenção utilizado é o índice de transparência governamental (LYRIO, 2016).
2.2 SELEÇÃO DO PORTFÓLIO BIBLIOGRÁFICO
Para seleção do portfólio bibliográfico utilizado nesta pesquisa utilizou-se, como base, o processo estruturado da literatura Proknow-C (TASCA et al., 2010). Definiram-se, primeiramente, os eixos de pesquisa e as respectivas palavras-chave alinhadas com o tema. Após isso, definiram-se as bases de dados para a realização da busca. Os artigos selecionados neste portfólio foram utilizados para confecção do embasamento teórico e também para a comparação com os resultados obtidos nesta pesquisa. A seguir, apresenta-se a busca realizada em
bases de dados internacionais e, posteriormente, demonstra-se o resultado da busca na base brasileira.
2.2.1 Bases de dados Internacionais
Os eixos de pesquisa utilizados foram: transparência, avaliação e setor público. Definidos os eixos, procuraram-se palavras-chave alinhadas a cada eixo para captação de uma gama maior de artigos alinhados ao tema. O Quadro 1 demonstra, além dos eixos citados, as palavras-chave referente a cada eixo.
Quadro 1: Eixos e palavras-chave para formação do portfólio
Transparência Avaliação Setor Público
Transparency Evaluation Public
Accountability Performance Local administration
Disclosure Management Municipal
E-gov Measurement
Eletronic government
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
O comando de busca utilizado, em cada base de dado, foi o seguinte: [("transparency" OR "accountability" OR "disclosure" OR
"e-gov" OR "eletronic government") AND ("evaluation" OR
"performance" OR "management" OR "measurement") AND ("public" OR "local administration" OR "municipal")]. Esse comando foi empregado para busca dos artigos que possuíam - em seus títulos, resumos e palavras-chave - a respectiva combinação. As bases de dados escolhidas foram: “Emerald”, “Web of Science”, “Science Direct” e “Scopus”. Ademais, foram selecionados os artigos que estavam escritos em língua inglesa, portuguesa e espanhola.
Na terceira etapa, realizou-se o download dos resultados das bases para um gerenciador de artigos. O gerenciamento ocorreu no software chamado EndNote® X7. A exportação dos documentos das bases de dados para o software ocorreu no dia 10 de agosto de 2017. O banco bruto de artigos foi de 22.121 artigos, conforme demostra o Quadro 2.
Quadro 2: Discriminação do banco bruto por base de dado Base de dado Total de documentos
Emerald 485
Web of Science 9.400
Science Direct 1.116
Scopus 11.121
Banco bruto 22.122
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Após a exportação dos artigos para o gerenciador, iniciou-se a filtragem dos artigos com a eliminação dos artigos duplicados. Havia um total de 4.939 artigos repedidos, os quais foram descartados. Além disso, selecionaram-se apenas os artigos publicados em journals. Nesse sentido, foram excluídos os documentos que não se enquadravam nesse critério, como os publicados em book, book section, conference proceedings, patent e serial. Assim, descartaram-se 2.522 documentos que não eram publicações de journals. Posteriormente, leu-se o título dos artigos da amostra com o intuito de filtrar os que possuíam alinhamento à pesquisa. Após essa etapa, restaram 327 artigos. Dos artigos com título alinhados, realizou-se a leitura dos seus resumos, o que resultou em 148 artigos com resumo alinhado. A última etapa de seleção foi a leitura integral dos artigos, a qual identificou 56 artigos relacionados a bases internacionais estavam alinhados à pesquisa. A seguir, apresentam-se os resultados obtidos na busca nacional.
2.2.2 Base de dados Nacional
Para busca dos artigos na base de dados nacional, utilizaram-se dois eixos de pesquisa: “portal” e “transparência”, combinados com suas respectivas variações (“portais” e “transparências”). A busca foi realizada no “resumo” dos artigos no dia 5 de dezembro de 2017. Desse modo, quando se buscou a combinação “portal” e “transparência” encontraram-se 16 artigos. Já a combinação “portais” e “transparência” resultaram em 22 artigos. As combinações “Portais” e “transparências”; e “portal” e “transparências” não retornaram nenhum resultado. Dessa forma, formou-se um banco de artigos bruto com 38 resultados em base nacional.
Posteriormente, foi feita a filtragem do banco bruto de artigos. Essa etapa iniciou-se pela leitura do título, seguida pela do resumo. Na
leitura do título, foram selecionados 18 artigos. Após a leitura dos resumos, resultou em um total de 13 artigos. Com a leitura integral dos artigos, 6 foram selecionados. Porém, 3 deles já haviam sido incluídos no portfólio bibliográfico por meio da busca internacional, realizada anteriormente.
Além disso, foram analisadas as referências dos artigos selecionados e incluíram-se três artigos – Sales (2012); Amorim (2012); Nunes (2013) - que não estavam na busca inicial. Desse modo, o portfólio bibliográfico desta pesquisa é composto por 62 artigos. 2.3 OBJETO DO ESTUDO
A República Federativa do Brasil compreende (em sua organização político-administrativa) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios - conforme disposto no art. 18 da CF/88. Segundo dados divulgados pelo IBGE (2017), o Brasil conta com 26 Estados e 1 Distrito Federal (DF). Essas 27 Unidades Federativas são subdivididas em 5.570 municipalidades, no ano de 2015. Embora o Brasil possuísse mais de cinco mil e quinhentos municípios, 56% da população residente no Brasil – a qual era formada por 204.440.972 habitantes em 2015 – residia em 304 entidades municipais. Ou seja, 304 (5,5%) dos 5.570 municípios brasileiros habitavam mais da metade da população do Brasil. Com base nisso, o escopo desta pesquisa é analisar os municípios com mais de 100 mil habitantes.
Gráfico 1: Divisão dos municípios do Brasil, com base na população
Fonte: IBGE (2015). Municípios com mais de 100 mil habitantes 56% Municípios com menos de 100 mil habitantes 44%
Além disso, os municípios com mais de 100 mil habitantes representaram 46% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro do ano de 2014, conforme estimativa realizada pelo IBGE e evidenciada na Tabela 1.
Tabela 1: Divisão dos municípios do Brasil, com base no PIB
Descrição Valores em
R$
Nº de
Municípios % PIB dos municípios com mais de 100
mil habitantes 2.7 trilhões 304 46%
PIB dos municípios com menos de
100 mil habitantes 3,1 trilhões 5.266 54% PIB total do Brasil em 2014 5,8 trilhões 5570 100% Fonte: IBGE (2014).
O Brasil, geograficamente, é subdividido em 5 regiões: Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste. A região que possui a maior quantidade de entes municipais estudados é a Sudeste (143), seguida pelas regiões Nordeste (62), Sul (52), Norte (26) e Centro-Oeste (21), respectivamente. Nessa linha, os três estados que possuem mais municipalidades objetos da pesquisa são: São Paulo (76), Minas Gerais (32) e Rio de Janeiro (26) – todos vinculados à região Sudeste. Embora haja uma concentração dos municípios mais populosos na região Sudeste, percebe-se que todas as regiões, bem como todos os estados, possuem municípios a serem estudados. Esses dados são apresentados na Tabela 2.
Tabela 2: Descrição dos municípios estudados por Estado e Região Sigla Unidade Federativa Nº de Municípios
Região Norte 26 AC Acre 1 AM Amapá 2 AM Amazonas 2 PA Pará 15 RO Rondônia 3 RR Roraima 1 TO Tocantins 2 Região Nordeste 62 AL Alagoas 2 BA Bahia 17 CE Ceará 9 MA Maranhão 9
PB Paraíba 4
PE Pernambuco 13
PI Piauí 2
RN Rio Grande do Norte 3
SE Sergipe 3 Região Sudeste 143 ES Espírito Santo 9 MG Minas Gerais 32 RJ Rio de Janeiro 26 SP São Paulo 76 Região Sul 52 PR Paraná 20
RS Rio Grande do Sul 19 SC Santa Catarina 13
Região Centro-Oeste 21
DF Distrito Federal 1
GO Goiás 12
MT Mato Grosso 4
MS Mato Grosso do Sul 4
TOTAL 304
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Neste sub-tópico se apresentou os poderes municipais que são objetos deste estudo. Desse modo, verificou-se que os municípios com mais de 100 mil habitantes concentram mais da metade da população brasileira, contribuem com 46% do PIB brasileiro, concentram-se na região Sudeste e há ao menos um município com mais de 100 mil habitantes nas 27 Unidades Federativas do Brasil.
2.4 INSTRUMENTOS PARA COLETA E ANÁLISE DOS DADOS
Para análise do nível de transparência desses municípios, fez-se uso do modelo de avaliação construído por Maurício Vasconcellos Leão Lyrio, em sua tese de doutorado defendida no ano de 2016. Dessa forma, o instrumento de intervenção utilizado nesta pesquisa foi o Índice de Transparência Governamental, gerado a partir da aplicação do modelo.
Em sua Estrutura Hierárquica de Valor, o modelo construído por Lyrio (2016) divide-se em três áreas de preocupação: (i) Conteúdo Informacional; (ii) Fomento à Cultura de Transparência; e (iii) Usabilidade do Portal - conforme demonstra a Figura 1.
Figura 1: Estrutura de avaliação segregada em áreas de preocupação
Fonte: Adaptado de Lyrio (2016).
Cada área de preocupação foi subdividida em Pontos de Vista Fundamentais (PVFs) e Pontos de Vista Elementares (PVEs), os quais originaram 71 descritores (33 descritores binários e 38 com mais de 2 níveis de impacto).
A área de preocupação “Conteúdo Informacional” constituiu-se de 51 descritores; a área “Fomento à Cultura de Transparência” de 11 descritores; e a área “Usabilidade do Portal” de 9 descritores. Esses descritores compõem-se de níveis “Bom” e “Neutro” que possibilitam a comparação do desempenho dos municípios frente aos descritores construídos (LYRIO, 2016), conforme Figura 2.
Avaliação da transparência da gestão pública em portais eletrônicos
Conteúdo Informacional
Fomento à cultura de
Figura 2: Modelo de avaliação da transparência proposto por Lyrio (2016)
Além disso, o modelo possibilita avaliar o nível de transparência nos portais, e demonstrar graficamente a representatividade de cada ponto de vista fundamental e elementar no índice global da transparência. O modelo permite ainda simular cenários para o aperfeiçoamento, conforme Tabela 3.
Tabela 3: Exemplo da avaliação da transparência em portais
T a x a de Subs t. Nív el d e Desem penho Av a lia çã o (po ntua çã o ) T x de Co ntr ib. G lo ba l (em %) CÓD. CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO - - 107 100% 1 CONTEÚDO INFORMACIONAL 45% - 79 - 1.1 DESEMPENHO DA GESTÃO 15% - 78 - 1.1.1 Programas de governo 25% - 115 -
1.1.1.1 Informações sobre os programas 40% N5 138 0,68 1.1.1.2 Execução dos programas 60% N4 100 1,01
1.1.2 Serviços públicos 25% - 30 -
1.1.2.1 Saúde pública 25% - 50 -
1.1.2.1.1 Hospitais 25% N2 100 0,11
1.1.2.1.2 Centros de atenção sanitária 25% N1 0 0,11 1.1.2.1.3 Leitos por habitante 25% N2 100 0,11
1.1.2.1.4 Lista de espera 25% N1 0 0,11
1.1.2.2 Educação 25% - 69 -
1.1.2.2.1 Centros de ensino 50% N2 100 0,21 1.1.2.2.2 Alunos matriculados 50% N2 37 0,21
1.1.2.3 Segurança pública 25% N1 0 0,42
1.1.2.4 Eficiência na prestação dos serviços 25% N1 0 0,42
1.1.3 Obras públicas 25% - 100 -
1.1.3.1 Informações sobre as obras 80% N5 100 1,35 1.1.3.2 Normativas sobre as obras 20% N3 100 0,34
1.1.4 Meio ambiente 25% - 67 -
1.1.4.1 Proteção ambiental 34% N3 100 0,57
1.1.4.3 Qualidade do ar 33% N2 100 0,56 1.2 INFORMAÇÃO ECONÔMICA E FINANCEIRA 15% - 69 - 1.2.1 Planejamento governamental 25% N4 100 1,69 1.2.2 Despesas 25% - 80 - 1.2.2.1 Classificação 25% - 100 - 1.2.2.1.1 Unidade orçamentária 20% N2 100 0,08 1.2.2.1.2 Função 20% N2 100 0,08 1.2.2.1.3 Programa 20% N2 100 0,08 1.2.2.1.4 Natureza 20% N2 100 0,08 1.2.2.1.5 Fonte de recursos 20% N2 100 0,08 1.2.2.2 Execução 25% N2 18 0,42
1.2.2.3 Bem ou serviço prestado 25% N2 100 0,42 1.2.2.4 Beneficiário do pagamento 25% N2 100 0,42
1.2.3 Receitas 9% N4 100 0,61
1.2.4 Gasto por habitante 8% N1 0 0,54
1.2.5 Relatórios fiscais 8% N2 33 0,54
1.2.6 Financiamento do governo 25% - 50 - 1.2.6.1 Déficit / superávit sobre o PIB 25% N2 100 0,42 1.2.6.2 Montante da dívida pública 25% N2 100 0,42 1.2.6.3 Endividamento por habitante 25% N1 0 0,42 1.2.6.4 Endividamento relativo 25% N1 0 0,42 1.3 ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA 10% - 34 -
1.3.1 Organograma 10% N2 100 0,45
1.3.2 Responsáveis pelos órgãos 10% N2 100 0,45 1.3.3 Informações para contato 10% N2 83 0,45 1.3.4 Incompatibilidade e conflito de
interesses 25% N1 0 1,13
1.3.5 Agenda de atividades 25% N1 0 1,13
1.3.6 Link para órgãos da administração
institucional 10% N2 60 0,45
1.3.7 Acordos dos conselhos de governo 10% N1 0 0,45 1.4 PROCESSOS DE CONTRATAÇÃO 20% - 81 - 1.4.1 Processos licitatórios 34% - 100 - 1.4.1.1 Execução do processo 50% N4 100 1,53 1.4.1.2 Resultado do processo 50% N4 100 1,53 1.4.2 Contratos 33% N3 20 2,97 1.4.3 Convênios 33% N6 121 2,97 1.5 SUBVENÇÕES E AJUDAS 20% N4 100 9,00
PÚBLICAS
1.6 FORÇA DE TRABALHO 10% - 75 -
1.6.1 Remuneração 25% N5 144 1,13
1.6.2 Declaração anual de bens 25% N1 -67 1,13
1.6.3 Relação de cargos 12,5% N3 56 0,56
1.6.4 Ofertas de emprego 12,5% N5 145 0,56 1.6.5 Quadro de pessoal 12,5% N3 100 0,56
1.6.6 Diárias pagas 12,5% N5 145 0,56
1.7 PATRIMÔNIO 10% - 100 -
1.7.1 Relação de bens imóveis 70% N3 100 3,15 1.7.2 Relação de bens móveis 30% N3 100 1,35
2 FOMENTO À CULTURA DE
TRANSPARÊNCIA 20% - 107 -
2.1 WEB 2.0 E MÍDIAS SOCIAIS 35% - 135 -
2.1.1 Facebook 30% N5 136 2,10
2.1.2 Twitter 30% N5 136 2,10
2.1.3 YouTube 30% N5 136 2,10
2.1.4 Outras redes sociais 10% N5 122 0,70 2.2 REUTILIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES 40% N4 100 8,00 2.3 DOCUMENTOS DE SUPORTE AO CIDADÃO 25% - 80 - 2.3.1 Guia de fornecimento de informações 15% N2 100 0,75 2.3.2 Código de ética e bom governo 20% N2 100 1,00 2.3.3 Carta de serviços ao cidadão 20% N1 0 1,00 2.3.4 Normativa sobre participação cidadã 15% N2 100 0,75 2.3.5 Conselhos e entidades regionais 15% N2 100 0,75
2.3.6 Defensoria pública 15% N2 100 0,75
3 USABILIDADE DO PORTAL 35% - 142 -
3.1 ACESSO E UTILIZAÇÃO DE
DADOS 50% - 144 -
3.1.1 Atualização das informações 55% N5 167 9,63
3.1.2 Acesso ao usuário 15% N4 140 2,63 3.1.3 Gravação de relatórios 15% N3 56 2,63 3.1.4 Séries históricas 15% N5 150 2,63 3.2 SUPORTE AO USUÁRIO 30% - 100 - 3.2.1 Perguntas frequentes 15% N2 100 1,58 3.2.2 Pesquisa de conteúdo 35% N2 100 3,68 3.2.3 Pedidos de acesso à informação 35% N2 100 3,68
3.2.4 Mapa do site 15% N2 100 1,58 3.3 AUTENTICIDADE DAS
INFORMAÇÕES 20% N3 200 7,00
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Lyrio (2016).
Para aplicação do modelo, primeiramente, acessou-se o portal de transparência do município. Após isso, avaliou-se a transparência, por meio do modelo proposto por Lyrio (2016), de cada portal municipal. Cabe ressaltar que essa avaliação ocorreu no ano de 2016. Ao final, o modelo forneceu um Índice de Transparência Governamental Municipal, ou seja, cada município obteve uma pontuação acerca do desempenho da informação divulgada. Assim, atendeu-se ao primeiro objetivo específico desta pesquisa: “identificar o status quo do desempenho dos municípios do Brasil com mais de cem mil habitantes.”.
A fim de cumprir com o segundo objetivo específico: “analisar as práticas de transparência dos municípios”, utilizaram-se ferramentas da estatística descritiva: medida de tendência central (média) e medida de variabilidade (desvio padrão e valor máximo e mínimo) (HAIR, 2005). Para cálculo da “Média” realizou-se a média aritmética simples dos status quo de cada critério de avaliação. As colunas “Mínimo” e “Máximo” se referiram ao desempenho mínimo e máximo, respectivamente, atingido pelos municípios nos respectivos critérios de avaliação. A coluna “Desvio Padrão” trata-se de uma medida de dispersão a respeito da média calculada. Dessa forma, analisaram-se os resultados obtidos no âmbito das áreas de preocupação, dos PVFs e dos PVEs de forma descritiva. Posteriormente, realizou-se a análise do desempenho global dos municípios. Para isso, foi calculada a média aritmética simples do status quo de todos os municípios, resultando, assim, no status quo global.
A soma do resultado da multiplicação do status quo global pela taxa de substituição de cada descritor do modelo gera o Índice de Transparência Governamental de cada município. Com esse índice, apresentou-se um “ranking baseado nas práticas de transparência dos municípios” brasileiros, conforme definido no objetivo específico três. Além disso, realizou-se uma pesquisa bibliográfica para a comparação dos resultados encontrados nesse estudo com os da literatura.
Por fim, verificaram-se “potencialidades e oportunidades de melhoria relativas à transparência municipal brasileira” – quarto
objetivo específico. Ou seja, identificou-se a necessidade de aperfeiçoamento da gestão pública pelo Poder Executivo Municipal a fim de aprimorar a qualidade da informação divulgada à sociedade.
3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Esta seção é dividida em três tópicos: (i) transparência públicas; (ii) avaliação da transparência; e (iii) portal da transparência.
3.1 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
Esta seção possui três tópicos. O primeiro explica o conceito de transparência pública. O segundo aborda aspectos normativos brasileiros relacionados ao tema e, por fim, o terceiro apresenta algumas práticas de transparência ocorridas internacionalmente.
3.1.1 Definição de Transparência
Transparência é a disponibilidade de informações sobre um ator que permite a outros atores monitorar o funcionamento ou o desempenho do primeiro ator (MEIJER, 2013). Adaptando essa definição para transparência no setor público chegamos ao seguinte conceito: a transparência pública é a disponibilidade de informação sobre as políticas públicas que permite a sociedade monitorar o funcionamento e desempenho governamental. Dessa forma, a transparência do governo é construída por meio de interações entre atores políticos e sociais, dentro de um conjunto de regras formais e informais, com uma variedade de tecnologia em constante evolução.
Ademais, a transparência possui a capacidade de melhorar as relações entre as autoridades públicas e a sociedade (PASQUIER; VILLENEUVE, 2007). Consequentemente, há uma variedade de benefícios na transparência pública: diminuição da corrupção governamental; aumento da efetividade da accountability - prestação de contas - para os usuários; diminuição das discrepâncias informacionais entre os entes públicos e o cidadão; e possibilidade de percepção do valor adicionado pela gestão pública por parte da sociedade (MEIJER, 2009; PAPENFUS; SCHAEFER, 2010; FILGUEIRAS, 2011, 2017; GRIMMELIKHUIJSEN, 2012; CUCCINIELLO et al., 2015; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017; SVÄRD, 2017).
Mabillard e Zumofen (2017) afirmam que a transparência é considerada um princípio central não só para a gestão pública, mas também para a responsabilidade democrática. A palavra transparência se tornou um senso comum ao final do século XX, sendo considerada por muitos uma receita para melhorar a governança e a responsabilidade (FILGUEIRAS, 2011, 2017). Porém, a figura da transparência é
utilizada, principalmente pelos políticos, como uma verdade indiscutível (FILGUEIRAS, 2011, 2017). É com base nisso que alguns autores questionam o valor da transparência como uma receita universal para melhorar o desempenho organizacional e a qualidade da governança (HOOD, 2007).
Nesse sentido, a literatura sobre o tema trabalha com duas linhas principais: a transparência como fundamento da democracia, a qual possui um valor intrínseco; e a transparência como meio para atingir outros objetivos, que tem valor instrumental (PIOTROWSKI, 2017; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017). A primeira perspectiva é resumida como "um direito de conhecer" e, como tal, é incorporada nas leis de liberdade de acesso à informação, no direito de saber o que está acontecendo na administração e na participação ativa da sociedade nas políticas públicas. Cabe ressaltar que Svärd (2017) e Shepherd (2015) alertam que não é suficiente promulgar leis de acesso à informação se não houver vontade política para torná-la efetivamente disponível à sociedade.
A segunda linha de raciocínio considera que as organizações públicas utilizam a transparência para alcançar outros valores associados à democracia e à boa governança como é o caso da responsabilização dos agentes governamentais; da redução da corrupção, da erradicação do comportamento não ético; do aumento a legitimidade; do aumento do compromisso; da restauração da confiança; e do incentivo à participação da sociedade em assuntos públicos (PIOTROWSKI, 2017; BRAGA; GOMES, 2016; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017). Em resumo, a transparência pode ser vista como um valor intrínseco da boa governança, embora também seja estudado como um instrumento para melhorar outros objetivos das organizações públicas.
Na década de 1990, a transparência ainda era precária e considerada um fenômeno bastante periférico, uma vez que era acessível apenas a um nicho limitado de jornalistas, cientistas e determinados grupos sociais (MEIJER, 2013). Isto mudou com a introdução da Internet. Após esse fato, a transparência se tornou acessível a toda sociedade. O grau de acesso a informações aumentou sobre os vários cenários: na tomada de decisão, na responsabilidade e no processo de legitimação democrática (WIEKERAAD, 2005; CARNIELLO; SANTOS, 2015).
Em virtude disso, as mudanças administrativas destinadas a promover uma administração mais transparente foram apoiadas pela maioria dos governos (HOOD, 1995; WIEKERAAD, 2005; HOOD,
2007; RODRÍGUEZ-BOLÍVAR; ALCAÍDE-MUÑOZ; LOPEZ-HERNÁNDEZ, 2013; PIOTROWSKI, 2017). Essas reformas caracterizaram-se por um movimento em direção a uma nova cultura: enfatizando a satisfação dos cidadãos e sua participação na gestão pública; estabelecendo medidas de desempenho e responsabilidade; abrindo as organizações do setor público à concorrência; melhorando processos de benchmarking; e descentralizando a gestão de serviços públicos (HOOD, 1995; RODRÍGUEZ-BOLÍVAR; ALCAÍDE-MUÑOZ; LOPEZ-HERNÁNDEZ, 2013). No ambiente acadêmico, a introdução de novas tecnologias como uma ferramenta para realizar reformas administrativas no setor público deu origem, na última década, a uma grande difusão de pesquisas científica sobre esse assunto
(ALCAIDE-MUÑOZ; RODRÍGUEZ-BOLÍVAR;
LÓPEZ-HERNÁNDEZ, 2017).
Na prática, os sistemas de gestão pública vêm se tornando gradativamente mais transparentes, democráticos e participativos (GIMÉNEZ-CHORNET, 2012). Assim, os gerentes públicos implantam estratégias para promover um aumento da transparência da informação, fazendo uso das tecnologias para atender às demandas sociais de forma eficiente e efetiva (RODRÍGUEZ-BOLÍVAR; ALCAÍDE-MUÑOZ; LOPEZ-HERNÁNDEZ, 2013). Percebe-se, então, que a liberdade de informação é um pré-requisito para melhorar o acesso à informação pública e, para isso, os governos devem regulamentá-la com a finalidade de garantir a sua aplicação (GIMÉNEZ-CHORNE, 2012). Desse modo, os cidadãos estarão mais bem informados e poderão: desempenhar um papel mais ativo nos assuntos públicos (alcançando uma melhor governança) e contribuir para o desenvolvimento social e econômico.
Para alcançar uma boa governança, alguns autores trabalham com a questão das novas tecnologias e do governo eletrônico (BHATNAGAR, 2002; PAUL, 2007; CARMEN CABA; MANUEL PEDRO RODRÍGUEZ; ANTONIO, 2008; YAVUZ; WELCH, 2014; SONG; LEE, 2015; BRAGA; GOMES, 2016; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017; RABAA’I, 2017). O processo de aplicação das tecnologias da informação nas administrações públicas é chamado de governo eletrônico, e-governo, e-gov ou electronic government (PAUL, 2007; YUAN; XI; XIAOYI, 2012). O sucesso dos serviços de e-gov depende do apoio do setor público, bem como da vontade dos cidadãos em adotar iniciativas e princípios do governo eletrônico (RABAA’I, 2017). Nesse sentido, uma das formas de operacionalização do e-gov é a implementação de portais de transparência governamentais, pois auxilia na construção de uma cultura de accountability.
Koga (2003) ainda define o e-governo como o uso de tecnologia do governo para melhorar o acesso e a entrega de informações e serviços governamentais a cidadãos, parceiros de negócios, funcionários e outras agências e entidades. Atualmente, o governo eletrônico é considerado um dos principais tópicos que compõem as agendas governamentais; é parte central da transformação das administrações públicas; e é considerado uma inovação na gestão e prestação de contas
(ALCAIDE-MUÑOZ; RODRÍGUEZ-BOLÍVAR;
LÓPEZ-HERNÁNDEZ, 2017).
Há uma série de benefícios na utilização da governança eletrônica como, por exemplo, a melhora na eficiência interna dos departamentos públicos; o aumento da velocidade da preparação dos relatórios; a redução da corrupção entre funcionários; o aumento da responsabilização financeira e da apresentação online de formulários; o benefício concedido ao cidadão quanto à transparência, eficiência e integridade nos negócios do governo. Além disso, no electronic government há fácil acesso à informação; há redução do retrabalho; os processos de coleta, análise e auditoria de dados são mais fáceis; e o processo de tomada de decisão é mais acelerado (BHATNAGAR, 2002; PAUL, 2007).
No entanto, há uma série de desafios para o governo eletrônico como a questão da privacidade e da segurança dos dados (KOGA, 2003). Há situações em que o acesso à informação precisa ser limitado, como é o caso das políticas que afetam a segurança do estado (PASQUIER; VILLENEUVE, 2007). Mesmo com essas dificuldades o poder público deve permitir, em sua estrutura de divulgação pública, a participação proativa dos cidadãos (CAMPILLO-ALHAMA; MARTÍNEZ-SALA, 2017). Por conseguinte, o governo precisa prezar pela transparência proativa, ou seja, deve disponibilizar as suas informações voluntariamente aos cidadãos (PAUL, 2007; MABILLARD; ZUMOFEN, 2017).
A divulgação de documentos financeiros - segundo Carmen Caba, Manuel Pedro Rodríguez e Antonio (2008) - pode ser extremamente significativa para melhorar a transparência dos serviços do setor público. Nesse caso, é necessário incentivar a divulgação desses documentos na World Wide Web. Percebe-se, então, que a Internet facilitou a localização e o download das informações oficiais e a realização de inúmeras transações pelos cidadãos (PAUL, 2007; JAEGER; BERTOT, 2010).
Em virtude disso, a população consegue atender suas necessidades de acesso à informação de modo mais fácil e rápido. Logo, o uso das tecnologias da informação em organizações públicas tem potencial para melhorar a transparência, a responsabilidade e a participação pública (YAVUZ; WELCH, 2014). Para isso, o governo precisa divulgar de modo eficaz e eficiente suas informações à sociedade, por meio de seus canais de interação.
Nessa lógica, as instituições públicas vêm se tornando mais ativas nas redes sociais, a fim de fornecer canais de comunicação e participação, por meio dos quais os cidadãos podem acessar dados e tomar decisões fundamentadas quanto à gestão pública (SONG; LEE, 2015). A principal constatação do estudo realizando por Song e Lee (2015) foi que o uso das mídias sociais governamentais (por exemplo, Facebook, Twitter, blogs) está positivamente associado às percepções de transparência governamental e que as percepções de transparência governamental são também positivamente associadas à confiança no governo. Isso demonstra que essas mídias são efetivas no aumento da confiança dos cidadãos e também no aumento suas percepções de transparência governamental.
A lição disso é que as instituições públicas devem perceber a necessidade de adaptar suas estruturas de comunicação e informação pública ao contexto atual da sociedade digital (JAEGER; BERTOT, 2010). Muitas entidades vêm implementando, nos últimos anos, o paradigma 2.0 (GANDÍA; MARRAHÍ; HUGUET, 2016). Isso acontece tanto na interação com os cidadãos quanto nos processos de comunicação on-line. As ferramentas de mídia social, incluindo Facebook, Twitter e blogs, possibilitam o contato direto com o público e, portanto, são úteis para aperfeiçoar a eficácia e a interatividade dos sites do governo local (YAVUZ; WELCH, 2014). Isso transforma os cidadãos comuns em consumidores prosumidor, ou seja, em consumidores que conseguem produzir seu próprio conteúdo informacional (CAMPILLO-ALHAMA; MARTÍNEZ-SALA, 2017). Dessarte, segundo Carniello e Santos (2015), esses cidadãos conseguem formar suas próprias conclusões a respeito de determinado assunto, não ficando sujeito apenas ao discurso realizado pelo sistema midiático como um todo.
Além das redes sociais, os poderes brasileiros utilizam uma central de informações, chamada também de Portal da Transparência. Esses portais têm o “objetivo de aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar”, conforme dispõe o site oficial
do portal da transparência federal brasileiro, controlado pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (2017). 3.1.2 Aspectos Normativos Brasileiros
O exercício da democracia brasileira possui fundamento na Constituição Federal de 1988 (CF/88), a qual é reconhecida como um marco legal da redemocratização. Segundo Carniello e Santos (2015), ela dá condições para que exista a participação da sociedade na gestão pública, perspectiva contraditória ao modelo político-ditatorial militar anterior (1964-1985).
A CF/88 definiu uma série de princípios a serem seguidos. No art. 37 ela afirma que a administração pública “obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. No § 1º do referido artigo é definido que “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social” (BRASIL, 1988).
A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 – Lei de Improbidade Administrativa. Já previa que os agentes públicos são obrigados a velar pela observância ao princípio da publicidade em relação aos assuntos que lhes são afetos. Além disso, é ato de improbidade administrativa que atenta aos princípios da administração pública “negar publicidade aos atos oficiais”, sob pena de ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
Além do princípio da publicidade, segundo Nunes (2013), há também o princípio da transparência, o qual está intrínseco no texto constitucional. Uma prova disso é o inciso XXXIII do art. 5, o qual assegura as pessoas o direito de receber informação de seu interesse particular ou coletivo. Posteriormente à CF/88, foi publicada a Lei de Reponsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Essa lei rege as finanças públicas brasileiras. Logo em seu art. 1º, § 1º a lei trata da responsabilidade na gestão fiscal e afirma que ela deve ser embasada em uma “ação planejada e transparente”. Há também na LRF o Capítulo IX, que trata da “Transparência, Controle e Fiscalização”. A primeira seção desse capítulo, intitulada “Transparência da Gestão Fiscal”, inicia com o art. 48, o qual afirma que:
