Desafios do Planejamento Governamental

Desafios do

Planejamento

Governamental

O planejamento governamental no Brasil foi retomado a partir da es-tabilidade econômica conquistada em 1994. Desenvolveu-se, desde então, um processo contínuo de aperfeiçoamento da gestão públi-ca, incorporando experências de outros países, do setor privado, além de inovações decorrentes do aprendizado e da avaliação críti-ca dos modelos implementados. O PPA 1996-1999 introduziu os conceitos de Eixos de Integração e Desenvolvimento e de empreendi-mento estruturante. O programa Brasil em Ação serviu de base tan-to para a adoção do programa como unidade de gestão governa-mental, como para o aprofundamento do conteúdo es-tratégico do investimento público. O enfoque espacial inovador dos Eixos de Integração ampliou os horizontes de planejamento, intro-duzindo a visão estratégica de lon-go prazo e a identificação dos in-vestimentos públicos e privados para induzir o desenvolvimento em cada região. As experiências com a implementação e a avaliação do Plano Plurianual 2000-2003 criaram, por sua vez, o conhecimento e as oportunidades para novos aper-feiçoamentos.

No estágio atual, um dos desafios mais importantes a serem enfrentados é a coordena-ção e o fortalecimento do planejamento setorial de longo prazo. Em algumas áreas, é necessário ampliar a capacitade técnica de planejamento. Em outras, é preciso reorga-nizar a função, definindo atribuições e responsabilidades. O desafio, entretanto, vai mais além. Trata-se de criar mecanismos para integrar planos e políticas setoriais, tendo como referência comum o território, de forma a reduzir disparidades regionais e sociais.O resultado prático de um processo dessa natureza pode se traduzir em um

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Planejamento de Longo Prazo

Aprofundar o planejamento de longo prazo

referenciado ao território, à sustentabilidade e à

governança

• Estimular a construção de uma visão estratégica com-partilhada do desenvolvimento nacional, promoven-do o debate em torno de investimentos e ações estruturantes dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.

• Implementar um processo contínuo de planejamento de longo prazo, referenciado ao território e à sustentabilidade, como elemento de integração de políticas públicas e do planejamento setorial.

• Incorporar aos Eixos Nacionais de Integração e De-senvolvimento os principais arranjos produtivos lo-cais, articulados com a implementação de projetos de infra-estrutura econômica e social

• Integrar as regiões deprimidas aos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, promovendo a gestão do desenvolvimento local associada ao finan-ciamento de projetos estruturantes.

• Articular os investimentos estruturantes dos Eixos Nacionais com a Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Econômica da América do Sul.

• Aprimorar o gerenciamento de programas estratégi-cos.

portfólio enriquecido de projetos multissetoriais integrados e sinérgicos, que explicitem a estratégia de desenvolvimento em cada espaço do território nacional.

A realidade contemporânea exige, adicionalmente, que o modelo de planejamento de longo prazo seja moldado de forma a atender aos princípios da sustentabilidade ampla e da governança. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta os condicionantes sociais, econômicos, políticos e ambientais do desenvolvimento. No segundo, a necessi-dade de submeter as propostas de governo a um processo amplo de negociação com os poderes constituídos, instituições públicas e privadas e segmentos representativos da sociedade civil organizada.

Ainda com relação à redução das disparidades sociais e regionais, a valorização da gestão do desenvolvimento local, associada à implementação de empreendimentos estruturantes dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento pode resultar em uma resposta mais efetiva ao desafio de promover o desenvolvimento sustentável, parti-cularmente em regiões deprimidas. Ao mesmo tempo, o aperfeiçoamento do estudo dos eixos, com a inclusão dos arranjos produtivos locais(1) _{e das regiões deprimidas, deve}

enriquecer o leque de oportunidades de investimentos capazes de estimular o desenvol-vimento. A gestão do desenvolvimento local é, ainda, um instrumento importante para integrar as ações multissetoriais de governo e ampliar a participação da comunidade na implementação dessas ações.

Por sua vez, a Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Regional da América do Sul - IIRSA está identificando um amplo conjunto de projetos de infra-estrutura de interesse regional. O impacto desses projetos para o desenvolvimento de vastas regiões no interi-or do País recomenda a sua incinteri-orpinteri-oração aos estudos de atualização do pinteri-ortfólio dos eixos, com vistas à identificação de novas oportunidades de investimento associadas à integração regional.

As experiências recente com o Brasil em Ação e o Plano Plurianual 2000-2003 demons-traram a utilidade de se intensificar o gerenciamento de ações de elevado conteúdo estratégico. O desafio, neste caso, é aprimorar o processo de seleção de programas ou projetos estruturantes, que reflitam as prioridades e o compromisso do governo. É reco-mendável, também, limitar o número e o valor dos programas e projetos estratégicos de modo a assegurar a continuidade da sua implementação.

(1)_{Aglomerados de empresas que podem se beneficiar de eficiências ou economias coletivas, tais como o}

desenvolvimento de pesquisas pré-competitivas, os consórcios de compra e venda bens e serviços, a treina-mento de mão de obra, infra-estruturas e especialização de serviços.

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Financiamento do Plano Plurianual

• Desenvolver uma Estratégica de Financiamento do Plano Plurianual, com o objetivo de indicar as fontes de recursos, parcerias, instrumentos e modelagens financeiras necessárias à implementação dos progra-mas, assim como sugerir as providências legais, regulatórias ou administrativas que contribuam para esse objetivo.

• Ampliar a utilização de recursos de fundos geridos pelo setor público para o financiamento de projetos estruturantes, dando prioridade à alavancagem de parcerias público-privadas.

• Aprimorar o marco legal e capacitar a administração pública para a utilização dos novos instrumentos de financiamento de projetos em parceria público-priva-da

• Aumentar a participação do terceiro setor na implementação de programas do Plano Plurianual, incorporando a capacidade de mobilização e gestão das organizações não-governamentais

• Negociar com as agências bilaterais e multilaterais de fomento o financiamento a grupos integrados de projetos e programas de efeito estruturante do de-senvolvimento sustentável, em substituição à prática de financiar projetos isolados.

• Estimular a criação de fundos de previdência com-plementar no setor público.

O desafio de encontrar formas ino-vadoras para financiar o desenvol-vimento vem adquirindo importân-cia crescente nos últimos anos, em decorrência do agravamento da cri-se fiscal do cri-setor público. No País e no exterior, estão sendo discutidas e experimentadas novas maneiras de viabilizar a ampliação da oferta de serviços sociais e de infra-estrutu-ra econômica. O fenômeno não é restrito a países em desenvolvimen-to. Soluções inovadoras nesse cam-po têm vindo da União Européia, onde as regras de integração ao blo-co eblo-conômiblo-co impõem severas res-trições ao gasto público.

A implementabilidade do plano de governo, em tais circunstâncias, precisa ser discutida mais ampla-mente, com o legislativo e com a sociedade, visando construir con-sensos sobre novos mecanismos de financiamento e modelos alterna-tivos de viabilização de investi-mentos para ampliar a oferta de serviços de interesse público à so-ciedade.

Um elemento importante para dar consistência ao Plano Plurianual seria a elaboração de uma Estraté-gia de Financiamento, integrada ao plano, que orientasse a modelagem financeira para viabilizar a implementação dos programas. O conteúdo dessa Estratégia teria natureza indicativa, cuidando de apontar, em linhas gerais, por setor e região, as principais fontes, as parcerias potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de mitigação de riscos adequados para cada situação específica. Serviria, também, para dar foco ao portfólio das agências federais de crédito e fomento.

Ampliar o modelo de financiamento para articular

recursos públicos e privados

Outro requisito essencial nessa trajetória é a internalização, no setor público, do conheci-mento necessário à utilização de modernas técnicas de estruturação de parcerias público-privadas. Nesse sentido, poderia ser ampliada para outras áreas de governo a agenda de capacitação e cooperação internacional que vem sendo desenvolvida, no Ministério do Planejamento, para a implantação de uma unidade-piloto de parceria público-privada. Uma outra linha de ação está associada à evolução recente do conceito de serviço de interesse público. Cada vez mais, toma corpo a percepção de que a ação pública não é privilégio exclusivo do Estado. Organizações da sociedade têm demonstrado que po-dem prestar serviços públicos de relevante interessante social, mobilizando recursos, articulando parcerias e produzindo soluções frequentemente inovadoras. O incremento da participação do terceiro setor na implementação de programas do governo é uma alter-nativa consistente para incorporar ao investimento público a capacidade de mobilização e de gestão das organizações não-governamentais.

Uma das contribuições relevantes do estudo dos Eixos Nacionais de Integração e De-senvolvimento ao planejamento público foi organizar as oportunidades de investimento em grupos de projetos sinérgicos, capazes de alavancar o desenvolvimento de um espa-ço territorial. A implantação integrada desses investimentos potencializa os seus efei-tos, além de reduzir custos e prazos de maturação. Substituir, portanto, a prática de financiar projetos isolados, adotando, em seu lugar, a visão de grupos integrados de projetos ou programas de efeito estruturante, seria um passo importante para melhorar o desempenho e otimizar o uso de recursos escassos, tanto no âmbito do governo como no campo de atuação das agências de fomento, nacionais ou internacionais.

Na mesma linha de raciocínio, investimentos em arranjos produtivos locais articulados com projetos de infra-estrutura econômica são também uma forma de potencializar resultados, principalmente em regiões deprimidas ou nos espaço de integração continental em fase de implementação.

A estruturação de engenharias financeiras mais apropriadas aos projetos estruturantes do desenvolvimento, com maior oferta de recursos a menores custos, também pode ser aperfeiçoada com a utilização de instrumentos modernos de mitigação de riscos pela agências multilaterais de financiamento.

Numa outra perspectiva, deve-se ter presente a necessidade de fortalecimento dos fun-dos de pensão como fonte de recursos de longo prazo para o financiamento da infra-estrutura econômica. È também importante o estimulo à criação de fundos de previdência complementar nos estados e municípios, como forma, num primeiro momento, de me-lhorar o fluxo de caixa das unidades da federação e, num prazo maior, de gerar recur-sos adicionais para o financiamento de longo prazo.

A adoção da programas comuns ao planejamento, ao orçamento e à gestão foi o ponto de partida do processo de transformação da ad-ministração burocrática em ges-tão por resultados. Diversos ou-tros passos devem ainda ser da-dos para que o foco da ação de governo se direcione efetivamente para transformações na socieda-de, em lugar de orientar-se ape-nas para produtos e processos. É fundamental, em primeiro lugar, que os objetivos dos programas espelhem com precisão, em cada ministério, os problemas ou opor-tunidades que devem ser enfrenta-dos para viabilizar uma situação futura desejada, compatível com a orientação estratégica, que integre e mobilize a equipe do ministério. Essa orientação, por sua vez, deve refletir as diretrizes estratégicas e os macroobjetivos do governo. Assume, também, importância crescente o fortalecimento das es-truturas de planejamento, orça-mento e gestão dos ministérios para o desempenho de novos pa-péis. Numa perspectiva de gestão por resultados, é recomendável que se dê ênfase, nessas àreas, à coordenação do planejamento estratégico, à alocação estratégica de recursos e à gestão de um processo contínuo de evolução organizacional, que tenha por objetivo integrar a gestão por programas às estruturas formais, fluxos de informação e processos decisórios da organização.

É extremamente desejável, ainda, que todos os eventos do ciclo de gestão do governo estejam referenciados diretamente aos programas e seus resultados. O objetivo é

asse-Gestão Empreendedora

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• Dar sentido estratégico ao conjunto de programas de cada Ministério.

• Adotar o programa como instrumento de comunica-ção, participação e compromisso com a Sociedade. • Fortalecer a atuação do gerente do programa e

fun-damentar sua responsabilidade por resultados em uma relação contratual com as organizações às quais o programa ou suas ações se vinculam.

• Ampliar o papel dos órgãos setoriais de planejamento, orçamento e gestão, reforçando a sua atuação nas áreas de:

- planejamento estratégico da organização; - alocação e gestão estratégica de recursos; - evolução organizacional para a gestão por

pro-gramas.

• Consolidar o programa e os seus resultados como a referência para todos os passos do ciclo de gestão governamental.

• Apropriar custos por programas para aferir e ampliar resultados.

• Fortalecer a Lei de Diretrizes Orçamentárias como instrumento de integração entre plano e orçamento.

Adotar o programa como a unidade de gestão do

Governo Federal

gurar a convergência dos meios na direção dos resultados esperados na sociedade, com o programa atuando como elemento integrador desse processo, ao estabelecer uma linguagem comum para as atividades de elaboração, revisão e avaliação do Plano Plurianual, definição de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ela-boração dos Orçamentos, programação orçamentária e financeira, programação plurianual físico-financeira, auditoria interna e externa.

Agora que o gasto público está transparente em todos os programas, torna-se recomen-dável aprofundar a otimização de custos e resultados. Projetos pioneiros de aplicação da Análise de Valor, já realizados, apresentaram ganhos consideráveis e permitiram desenvolver capacidade que pode ser difundida a todas as áreas de concentração de gasto público.

Outro aspecto relevante é a apropriação de custos. Atualmente, os principais gastos administrativos da maquina de governo não estão relacionados aos programas para cujos resultados contribuem. É o caso, principalmente, das despesas de pessoal. A adequada apropriação desses custos, relacionando-os diretamente a resultados, será um passo importante para consolidar o programa como unidade de gestão. Dar-se-á, com isso, transparência aos custos de bens e serviços, evidenciando a relação custo/ benefício do programa.

A transparência para a sociedade e a instrumentalização do controle social são constribuições importantes do modelo de gestão por programa. Essas conquistas po-dem ser ampliadas com a utilização mais intensa do programa e seus resultados como intrumentos de comunicação do governo com a sociedade. Da mesma forma, as suas características de clareza e transparência transformam o programa no referêncial ideal para a discussão pública das propostas de governo e a explicitação dos compromisso assumidos com o cidadão.

O eixo principal das mudanças em curso na gestão pública é o desen-volvimento gerencial e a capacitação do servidor.

Trata-se de elevar a capacidade de resposta do servidor em um ambi-ente de crescambi-ente complexidade e promover uma mudança comportamental, com o objetivo de transformar a atitude burocrática em postura empreendedora. Um processo de treinamento em massa nos conceitos de planejamento, orçamento e gestão, com foco em resultados, é recomendável para promover um salto de qualidade na gestão pública federal. Essa medida completaria um ciclo de disseminação do modelo, que se concentrou inicialmente na mobilização de dirigentes e na preparação das equipes mais diretamente envolvidas com a elaboração, a avaliação e o gerenciamento dos programas. Na experiência recente, servidores de carreiras estratégicas, com formação superior e treinamento específico, tiveram papel fundamental na implementação do novo modelo de gestão. Os resultados dessa experiência demonstram a importância da profissionalização do servidor para a melhoria do desempenho do setor público. Recrutar e formar, de modo contínuo, novos servidores das carreiras de planejamento, orçamento, gestão, finanças e controle, do governo federal e dos estados, é um caminho consistente para aperfeiçoar a gestão pública e atrair talentos para o serviço público no Brasil. Cuidado especial deve merecer, também, o desenvolvimento gerencial das equipes de dirigentes e gerentes, em cujas mãos está a responsabilidade pelo alcance dos objetivos dos programas. Neste caso, é recomendável a adoção de técnicas modernas de aperfei-çoamento profissional, por meio de práticas relacionadas ao trabalho, que associem a análise crítica da experiência, a exposição à inovação e o aprendizado conjunto das equipes gerenciais.

O estímulo à criação de centros de excelência em gestão pública, tanto na esfera fede-ral, a exemplo da ENAP(1) _{e da ESAF}(2)_{, como no ambito dos estados e municípios, é}

outra medida importante para consolidar e aprofundar a modernização do setor público

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Desenvolvimento Gerencial

• Massificar o treinamento em planejamento, orçamen-to e gestão orientados para resultados

• Ampliar o processo de seleção e formação, de modo contínuo, de novos servidores das carreiras de planejamento, orçamento, gestão, finanças e contro-le, no Governo Federal e nos Estados

• Adotar o desenvolvimento gerencial como parte inte-grante do trabalho de dirigentes e gerentes

• Estimular a criação de centros de excelência em ges-tão pública empreendedora

Intensificar o desenvolvimento gerencial no Governo

Federal e nos Estados

no País. Essas instituições têm papel relevante no esforço de rastrear e difundir a inova-ção e as melhores práticas de gestão pública, articulando redes de parcerias com insti-tuições congêneres, no País e no exterior. O resultado desejado é a transformação des-sas organizações em ambientes dinâmicos para o intercâmbio, o desenvolvimento e a consolidação de experiências em gestão pública, abertos a gestores e gerentes do governo federal, estados e municípios.

(1)_{Escola Nacional de Admjnistração Pública - ENAP} (2)_{Escola de Administração Fazendária - ESAF}

O planejamento governamental ten-de a adotar mecanismos flexíveis ten-de atuação em rede, para articular e coordenar um grande número de agentes, públicos e privados, envol-vidos com a oferta de bens e servi-ços públicos à sociedade, em fun-ção da amplitude e diversidade da sua área de abrangência, assim como pela necessidade de adapta-ção constante a um ambiente em contínua transformação.

A consolidação dessa rede, no go-verno federal, passa pelo revigoramento dos sistemas de planejamento, orçamento e gestão, que compreendem, além dos órgãos centrais, núcleos setoriais distribuídos por toda a administração pública federal. A proposta é que essas estruturas sejam reorgani-zadas e capacitadas para o exercício de novas funções, assumindo um papel mais estra-tégico na coordenação do planejamento setorial.

A articulação com os estados e municípios precisa também ser expandida, para aumentar a eficácia e a eficiência das políticas públicas, reduzindo sobreposições e potencializando sinergias. O sucesso de qualquer iniciativa nessa direção depende, porém, da moderniza-ção dos sistemas de planejamento, orçamento e gestão de estados e municípios. Para isso, é recomendável um esforço concentrado de capacitação, fortalecimento institucional e informatização, com o apoio do governo federal.

Não menos importante é o aperfeiçoamento da interface do planejamento com o Con-gresso Nacional. É preciso ampliar e fortalecer o relacionamento com as assessorias técnicas do Legislativos e melhorar o fluxos de informações relacionadas ao ciclo de gestão governamental.

Um dos principais entraves à modernização da gestão governamental, entretanto, é a insuficiência quantitativa e qualitativa de informações gerenciais. Por falta de sistemas e métodos adequados, os gerentes nem sempre conseguem obter e consolidar informa-ções sobre resultados e desempenho físico dos programas sob sua responsabilidade. Esses dificuldades se multiplicam à medida que ações vão sendo descentralizadas para estados e municípios.

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Rede de Planejamento, Orçamento e

Gestão

• Aprofundar e fortalecer os mecanismos de atuação em rede do sistema federal de planejamento e orça-mento, integrando a esse sistema os órgãos da área de gestão

• Apoiar e financiar a modernização e integração das funções de planejamento, orçamento e gestão nos estados e municípios

• Integrar e expandir a infra-estrutura de informação gerencial do governo

Aprofundar a integração entre as áreas de

planejamento, orçamento e gestão do governo

federal e a sua articulação com estados e

Na falta de informações consistentes para subsidiar a decisão, o gerenciamento e a gestão estratégica perdem foco e rapidez. É indispensável, portanto, que o governo prossiga em seus esforços de implementar e integrar sistemas de informações para apoiar o gerenciamento dos programas, subsidiar a gestão setorial e viabilizem a ges-tão estratégica do plano. Com isso, seria possível melhorar a qualidade das decisões e, conseqüentemente, o desempenho da gestão pública.