UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA QUÍMICA E DE PETRÓLEO CURSO DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PETRÓLEO
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Niterói, RJ 2016
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Engenharia de Petróleo da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do Grau de Bacharel em Engenharia de Petróleo.
Orientadores:
Geraldo de Souza Ferreira – UFF Jorge Dias Júnior – ANP
Niterói, RJ 2016
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Trabalho de Conclusão de Curso Apresentado ao Curso de Engenharia de Petróleo da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do Grau de Bacharel em Engenharia de Petróleo.
Aprovado em 14 de Dezembro de 2016.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________ Geraldo de Souza Ferreira – UFF
Orientador
_______________________________________ Jorge Dias Júnior – ANP
Orientador
_______________________________________ João Crisósthomo de Queiroz Neto – UFF
_______________________________________ Karen Alves de Souza Quelhas – ANP
Niterói, RJ 2016
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Maria Angélica Viana Ferreira e Reinaldo de Oliveira Ferreira, e ao meu irmão, Matheus Viana Ferreira, por tudo que fizeram por mim durante a minha vida.
AGRADECIMENTOS
À minha família por todo apoio recebido e pela dedicação oferecida durante toda a minha vida.
Aos meus amigos que me proporcionaram apoio e momentos de descontração.
À UFF, aos professores e colegas de faculdade que me deram suporte para grande aprendizado.
À ANP que me concedeu estágio, no qual pude conhecer pessoas que contribuíram de forma significante para meu amadurecimento pessoal e profissional.
Aos meus orientadores, Dr. Geraldo de Souza Ferreira e Jorge Dias Júnior, que me ajudaram e me orientaram nesses últimos meses para a conclusão deste trabalho.
RESUMO
A estocagem subterrânea de gás natural é a transferência de um gás produzido de um reservatório de origem para outro reservatório, geralmente, próximo do mercado consumidor visando dar flexibilidade ao sistema de distribuição de gás natural. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis está promovendo estudos sobre uma futura licitação de áreas para estocagem no Brasil. O presente trabalho analisa o atual contexto brasileiro explicitando os desafios e as oportunidades da iminente implementação dessa nova atividade no mercado nacional de gás, abordando aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de mercado. Também será apresentado possíveis consequências da estocagem de gás natural no país. Concluiu-se que há oportunidade de entrada de novos agentes diante do plano de desinvestimentos da Petrobras, porém o arcabouço regulatório do gás precisa ser modificado, principalmente em relação ao acesso aos gasodutos, à forma de outorga para suas construções e ao sistema tarifário no transporte de gás. O desenvolvimento de estocagem trará benefícios como: melhor gestão da produção de gás associado, melhor dimensionamento da rede de gasodutos, flexibilidade para gerir melhores contratos de importação de GNL, entrada de novos agentes dispostos a investir no país, geração de emprego e novas oportunidades de negócio, além de potencial para impulsionar o mercado de gás e a economia do país.
ABSTRACT
The underground natural gas storage is the transfer of a gas produced from a source reservoir to another reservoir, generally, close to the consumer market aiming to give flexibility to the natural gas distribution system. The National Agency of Oil, Natural Gas and Biofuels is studying about a future bidding of areas for storage in Brazil. The present work aims to analyze the current Brazilian context by explaining the challenges and opportunities facing this imminent implementation of a new activity in the Brazilian gas market, addressing political, economic, regulatory and market aspects. In addition, possible consequences of natural gas storage in the country will be presented. It was concluded that there is an opportunity for new agents to enter due to the Petrobras divestment plan, but the gas regulatory framework needs to be modified, especially in relation to access to gas pipelines, the form of concession for its construction and the tariff system in gas transportation. The storage development will bring benefits such as: better management of associated gas production, better pipeline network design, flexibility to manage better LNG importation contracts, entry of new agents willing to invest in the country, job creation and new opportunities for Business, as well as it has potential to boost the country's gas market and economy.
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis BIP Brookfield Infrastructure Partners
E&P Exploração e Produção de Petróleo e Gás
EPE Empresa de Pesquisa Energética
ESGN Estocagem Subterrânea de Gás Natural
GASA Gás Natural Associado
GASN Gás Natural Não Associado
GNL Gás Natural Liquefeito
GNV Gás Natural Veicular
ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações MME Ministério de Minas e Energia
PD Plano de Desenvolvimento
PDE Plano Decenal de Expansão de Energia
PEMAT Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural STGN Sistema de Transporte de Gás Natural
TPA Third Part Access
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total ... 20 Gráfico 2: Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total ... 21 Gráfico 3: Evolução das Malhas de Transporte e Distribuição de Gás Natural no Brasil... 46
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Evolução da participação do gás natural na matriz energética brasileira ... 12 Tabela 2: Produção Bruta Potencial Nacional de Gás Natural Convencional por Nível de Incerteza dos Recursos ... 47
SUMÁRIO 1 Introdução... 12 1.1 Relevância e Contextualização ... 13 1.2 Objetivo... 13 1.3 Organização doTrabalho ... 14 2 Gás Natural ... 16
2.1 Definição e Formação do Gás Natural ... 16
2.2 Aplicações do Gás Natural... 17
2.2.1 Aplicação Não Energética do Gás Natural ... 17
2.2.2 Aplicação Energética do Gás Natural ... 17
2.2.3 Aplicação do Gás Natural para Recuperação de Óleo ... 19
2.3 Reservas e Produção Brasileiras ... 19
2.3.1 Reservas ... 19
2.3.2 Produção ... 20
3 Estocagem Subterrânea de Gás Natural ... 22
3.1 Tipos ... 23
3.1.1 Reservatórios Exauridos ou Depletados de Petróleo e Gás ... 23
3.1.2 Cavidades Salinas ... 24
3.1.3 Aquíferos ... 25
3.1.4 Minas Desativadas ... 26
3.1.5 Cavernas de Rochas Alinhadas... 26
4 Aspectos Regulatórios da Estocagem Geológica de Gás Natural no Brasil ... 27
4.1 Regime de Autorização ... 27
4.2 Regime de Concessão ... 28
5 Importância e Desafios da Atividade Regulatória no Brasil ... 32
5.1 Atual Regulação do Transporte de Gás Natural ... 32
5.2 Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural ... 33
5.3 Repetro ... 34
5.4 Iniciativa Gás Para Crescer ... 35
5.4.2 Sistema Tarifário ... 37
5.4.3 Compartilhamento de Infraestruturas Essenciais ... 39
5.4.4 Harmonização entre as Regulações Estaduais e Federais ... 39
5.4.5 Harmonização entre Gás Natural e Energia Elétrica ... 40
5.4.6 Gestão Independente Integrada do Sistema de Transporte de Gás Natural ... 41
5.4.7 Desafios Tributários ... 44
6 Consequências da ESGN no Brasil ... 45
6.1 Melhor Gestão da Produção de GASA ... 45
6.2 Melhorar o Dimensionamento da Rede de Gasodutos ... 46
6.3 Gerir Melhores Contratos de Importação de GNL ... 47
6.4 Incentivo a Entrada de Novos Agentes no Mercado de Gás Natural ... 48
6.5 Geração de Emprego e Crescimento da Economia Brasileira ... 49
7 Conclusão ... 50
1 Introdução
O gás natural é considerado um substituto mais limpo em relação ao óleo e ao carvão, devido a seu menor teor poluente. É de longe o combustível fóssil mais limpo. Seu consumo no Brasil para produção de energia elétrica está em expansão, impulsionada principalmente pela demanda das termelétricas brasileiras que tem sido crescente devido às constantes secas, que afetam a produção de energia por parte das hidrelétricas, e também pelo aumento do consumo de energia no Brasil. A Tabela 1 deixa claro a importância que este energético está tendo no país ao mostrar a evolução do uso de gás para produção de energia e de sua participação em porcentagem na matriz energética brasileira.
Tabela 1: Evolução da participação do gás natural na matriz energética brasileira
Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 10³ tep* 17,6 18,0 21,4 21,0 22,8 23,9 25,6 28,0 31,7 34,9 % 8,3 8,1 9,0 8,7 9,0 9,3 10,0 10,8 11,6 12,2
*tep: tonelada equivalente de petróleo
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Balanço Energético Nacional 2016.
De acordo com Dev Sanyal, Vice-Presidente Executivo da British Petroleum, o gás natural é o combustível fóssil com maior crescimento na demanda e é esperado que ele alcance o óleo e carvão, emergindo como o principal hidrocarboneto com capacidade energética sustentável. Ele também destacou que o gás natural vai ter papel importante na solução de três grandes necessidades que o mundo tem. São elas: necessidade de energia suficiente para atender ao consumo crescente do mundo, segurança energética e necessidade por energia sustentável1. O Brasil está acompanhando essa tendência ao registrar sucessivos aumentos na produção e no consumo de gás natural, tendo inclusive a necessidade de importação deste energético por meio de gasodutos e navios de gás natural liquefeito (GNL) para suprir sua demanda. Entretanto, a atual crise econômica e política afetou a Petrobras, empresa dominante no mercado de gás natural no Brasil, que anunciou um plano de desinvestimento que vai gerar mudanças significativas neste setor.
1 Disponível em:
1.1 Relevância e Contextualização
A produção de gás natural no Brasil está crescendo com o passar dos anos, e mais fortemente após o início da exploração e produção do pré-sal brasileiro. Mesmo assim, o país ainda tem que importar gás natural e GNL para suprir suas necessidades. O país apresenta um infraestrutura de gasodutos pouco interligada e que não vem apresentando crescimento e melhorias significativas, chegando a estar praticamente estagnada nos últimos anos quando não apresentou construções de novos gasodutos devido à nova estrutura regulatória regida por licitação.
O cenário atual da indústria de gás natural brasileira é caracterizado por elevada concentração de oferta e demanda, bem como baixa maturidade e dinamismo de mercado. Porém, a Petrobras, agente dominante desta indústria, está realizando desinvestimentos significativos na cadeia de gás devido a necessidade de equacionamento de seu endividamento. Este fato está abrindo precedentes para uma reforma no setor. Adicionalmente, esta indústria no mundo está passando por uma grande revolução em termos de recursos e preços que podem atingir o Brasil através de importação de gás a preços competitivos. Além disso, há uma crescente dificuldade de se aumentar a capacidade instalada de hidrelétricas, aumentando assim a necessidade de termelétricas.
Ademais, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), agência reguladora no setor de petróleo e gás, está promovendo estudos sobre uma futura licitação de áreas para estocagem subterrânea de gás natural (ESGN) no Brasil. A estocagem é uma atividade ainda não implantada no país. Sendo este um momento delicado economicamente, o governo brasileiro terá um grande desafio de fazer essa implantação com sucesso.
1.2 Objetivo
Considerando o potencial que o gás tem como fonte energética crescente no mundo e, claro, no Brasil, a estocagem subterrânea de gás natural tem características que a tornará um importante instrumento logístico no país, principalmente porque o gás é uma fonte de energia complexa de manusear, transportar e distribuir. A estocagem terá papel relevante na estruturação para o crescimento desse energético no Brasil devido à flexibilidade que esta
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atividade pode prover a estes três quesitos. Por ser uma atividade ainda não implantada no país, o governo brasileiro terá necessidade de se adaptar para recebê-la no aspecto econômico, político e regulatório, a fim de desenvolvê-la de forma segura e satisfatória para os interessados, ainda mais após a anunciada diminuição da participação da Petrobras neste setor.
Diante da iminente entrada da atividade de ESGN no Brasil, o presente trabalho apresenta estudo sobre aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de mercado, considerando alguns fatores, desafios, incentivos e barreiras que possivelmente terão suas contribuições no fomento ou na desestimulação da implementação da estocagem no país. Além disso, há estudo sobre as possíveis consequências que a estocagem possa gerar.
O objetivo deste trabalho é expor como o atual cenário brasileiro poderá servir de fomento ou barreira para a implementação de ESGN no país, o que pode e o que está sendo feito para incentivar o início desta atividade, além de apresentar as possíveis consequências e benefícios que a estocagem causará no Brasil.
1.3 Organização doTrabalho
Esse trabalho foi estruturado em sete capítulos, incluindo a introdução e a conclusão. O capítulo dois faz uma revisão bibliográfica sobre o gás natural, apresentando a definição de gás natural, suas aplicações, as reservas e a produção brasileiras deste energético. O capítulo três faz uma revisão bibliográfica sobre estocagem subterrânea de gás natural, apresentando os objetivos principais de seu uso e os diferentes tipos de estocagem existentes, abordando algumas diferenças e peculiaridades entre elas.
O capítulo quatro apresenta aspectos regulatórios da ESGN no Brasil, explicitando algumas formalidades legais sobre os dois regimes que orientam esta atividade: o regime de autorização e o regime de concessão.
O quinto capítulo estuda a importância e os desafios da atividade regulatória no Brasil relacionados à implementação e ao desenvolvimento da ESGN. Nesse capítulo há todo um contexto político no qual o mercado de gás está envolvido, abordando detalhes sobre a comercialização do gás, o acesso à infraestrutura de transporte por gasodutos, o sistema tarifário envolvido neste transporte, os tributos e outros temas que afetam diretamente o desenvolvimento de estocagem no país.
O sexto capítulo analisa as possíveis consequências que a implementação dessa atividade poderá gerar no Brasil.
2 Gás Natural
O gás natural é o combustível fóssil que mais cresce no mundo. O fato de ser uma fonte de energia alternativa ao óleo e ao carvão por ser menos agressivo ao meio ambiente torna o gás um energético muito interessante. Adicionalmente, as reservas mundiais provadas de gás natural são, hoje, suficientes para atender a demanda mundial de energia nos próximos 50 anos, considerando a taxa atual de consumo2.
2.1 Definição e Formação do Gás Natural
Segundo a Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009, conhecida como Lei do Gás, gás natural é todo hidrocarboneto que permaneça no estado gasoso nas condições atmosféricas normais, extraído diretamente a partir de reservatórios gaseíferos ou petrolíferos. Isto quer dizer que o gás pode estar livre ou associado ao óleo.
Os hidrocarbonetos gasosos são altamente compressíveis e expansíveis. Em geral, gás natural contém uma mistura deles, sendo o metano seu principal constituinte, além de conter em quantidades menores etano, propano, butano e até pentano. Também pode conter impurezas como dióxido de carbono, hélio, nitrogênio e sulfato de hidrogênio3. A proporção de cada elemento na composição do gás depende de muitas variáveis naturais, desde o seu processo de formação até as condições de acumulação a que está submetido.
A formação do gás natural resulta da decomposição de matéria orgânica durante milhões de anos. Essa transformação de matéria orgânica em óleo e gás é possível graças aos altos níveis de pressão e temperatura a que ela é submetida no subsolo, na rocha geradora. Sua proporção para óleo aumenta progressivamente em favor do gás ao longo do tempo e da profundidade. Também, maiores temperaturas favorecem a geração de gás seco.
Após a sua formação, o hidrocarboneto migra e pode ser armazenado em uma rocha reservatório, com certas características como permeabilidade e porosidade, em uma situação em que esta rocha seja sotoposta por uma formação rochosa impermeável, a rocha selante, que impede o escape do óleo e do gás, que eventualmente pode até alcançar a superfície.
2 Disponível em: <
http://www.bp.com/en/global/corporate/press/speeches/is-natural-gas-the-key-energy-for-a-low-carbon-future.html>. Acesso em: 15 Jun. 2016.
2.2 Aplicações do Gás Natural
O gás natural possui diversas aplicações que podem ser agrupadas, segundo o Balanço Energético Nacional, em quatro categorias: não energético, energético, industrial, e outros. Porém, neste trabalho, o uso do gás natural foi dividido nas seguintes categorias: não energético, energético e recuperação de óleo.
2.2.1 Aplicação Não Energética do Gás Natural
A utilização não energética do gás natural ocorre, basicamente, na petroquímica e na siderurgia. Pode ser utilizado para obtenção de metanol ou álcool etílico para fabricação de formol ou formaldeído, obtenção de resinas, filmes, polímeros e solventes. A partir do metano, também é possível obter amônia, ureia e gás de síntese, que é uma mistura de monóxido de carbono e hidrogênio produzidos pela reação catalisada entre um hidrocarboneto e água (VASCONCELOS, 2006).
Já a partir das frações mais pesadas do gás natural, pode-se obter eteno e propeno para a indústria petroquímica. Em refinarias, pode-se utilizar o gás natural para produção de hidrogênio, e nas siderúrgicas, ele pode ser empregado como combustível no processamento de minérios (NEIVA, 1997; ABREU, 2003).
2.2.2 Aplicação Energética do Gás Natural
O gás natural tem aplicação energética como combustível nos setores comercial, industrial, residencial e veicular, além da geração de eletricidade. O seu uso como combustível na indústria apresenta grandes vantagens. Por exemplo, a combustão do gás natural é ambientalmente mais limpa do que outros combustíveis, o que proporciona maior vida útil aos equipamentos. Também, tem menores custos de investimento, de manutenção e de operação dos sistemas, além de apresentar rendimento energético elevado (NEIVA, 1997; SANTOS, 2002).
No setor veicular, o gás natural é utilizado como gás natural veicular (GNV), que é o gás natural comprimido a uma pressão de aproximadamente 220 atmosferas e é armazenado em cilindros acondicionados nos automóveis. Os veículos podem vir adaptados de fábrica para uso
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do GNV ou podem ser adaptados em oficinas credenciadas. As vantagens de seu uso pelo consumidor em relação ao investimento feito para conversão do motor dependerá da diferença entre os preços do gás natural e os dos outros combustíveis, além da quantidade de quilômetros rodados. Sob o ponto de vista ambiental, o GNV apresenta a vantagem da quase ausência de emissão de compostos de enxofre e de material particulado, podendo chegar a redução em cerca de 90% se comparado aos níveis emitidos por motores a gasolina, álcool e diesel (CONFORT & MOTHE, 2013).
Quanto às vantagens técnicas, o GNV apresenta temperatura de ignição superior, o que o torna mais seguro quanto ao manuseio; tem rápida dissipação na atmosfera devido à sua menor densidade, reduzindo a probabilidade de concentrações na faixa de inflamabilidade; não é tóxico, nem irritante no manuseio e permite maiores intervalos de troca de óleo sem comprometer a integridade das partes componentes do motor4.
Quanto à aplicação do gás natural no setor comercial e residencial, sua utilização é empregada, predominantemente, para aquecimento, secagem e cozimento de alimentos. No hemisfério norte, em países como Estados Unidos, a demanda por gás para aquecimento é elevada devido ao inverno rigoroso. Já no Brasil, o gás usado para aquecimento tem utilização predominante no aumento da temperatura da água nas torneiras e chuveiros, uma vez que o inverno brasileiro não é tão rigoroso.
Em relação à utilização do gás natural para a geração de energia elétrica, destacam-se as termelétricas. As termelétricas produzem energia elétrica a partir da energia liberada em forma de calor, geralmente pela combustão de produtos como carvão natural, óleo combustível, madeira e gás natural5. Visando adaptar o setor elétrico para regulamentações ambientais cada vez mais rigorosas, tem-se visto um maior emprego do gás natural devido à sua grande vantagem ambiental em relação aos outros combustíveis, uma vez que sua queima é mais limpa, eliminando também a necessidade de equipamentos de limpeza dos gases de combustão SOx e NOx oriundos da queima dos outros combustíveis. Uma outra vantagem das termelétricas a gás é que elas podem ser mais compactas e modulares (CONFORT & MOTHE, 2013).
Segundo o Balanço Energético Nacional 2016, em 2015, 26,4% do consumo nacional de gás natural foi para o setor industrial, 43,0% para geração de energia elétrica, 15,5% para o
4 Disponível em: <http://www.gasnet.com.br/gnv/entendendo_gnv.asp>. Acesso em: 30 jun. 2016.
5 Disponível em: <http://www.tecnogerageradores.com.br/blog/o-que-sao-e-quais-sao-usinas-termeletricas-brasileiras/>.
setor energético, 1,8% foi consumo não energético, e 13,3% para os setores restantes (EPE,2016).
2.2.3 Aplicação do Gás Natural para Recuperação de Óleo
As reservas de petróleo possuem uma quantidade de energia chamada de energia primária. Os poços podem produzir um reservatório utilizando somente esta energia, o que também pode ser denominado como produção por surgência.
Porém, durante a vida produtiva, a energia primária vai se exaurindo, resultando na redução da pressão do reservatório e, consequentemente, na diminuição da produtividade dos poços.
Para melhorar ou manter a recuperação do óleo, podem ser aplicados métodos de suplementação com energia secundária através da injeção de fluidos como água ou gás natural em poços selecionados. Também chamados de métodos de recuperação convencionais, a injeção de água e a injeção de gás natural são utilizadas, principalmente, para aumentar a eficiência de recuperação ou acelerar a produção de óleo (ROSA et al., 2006).
2.3 Reservas e Produção Brasileiras
2.3.1 Reservas
O Brasil possui, atualmente, um total de 738,1 bilhões de m³ de gás natural. Desse total, 430,5 bilhões de m³ são classificados como reservas provadas, que indicam alto grau de confiança de que a quantidade indicada é recuperável comercialmente6.
O Gráfico 1 apresenta a evolução das reservas brasileiras de gás natural desde 2002 até 2015, discriminando gás natural associado (GASA) e gás natural não associado (GASN).
20
Gráfico 1: Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total
Fonte: Elaboração própria a partir de dados ANP (2016).
2.3.2 Produção
O Brasil vem registrando sucessivos aumentos de produção de gás natural com o passar dos anos, chegando a produzir uma média de 96,22 milhões de m³/dia em 2015 e não está sendo diferente em 2016. Desde junho deste ano, a produção brasileira de gás está batendo recordes de produção, chegando a 110,44 milhões de m³/dia no mês de setembro7, atingindo uma média de 101,20 milhões de m³/dia este ano, já superando o feito em 2015. A expectativa é que continue aumentando devido à entrada de novos projetos de produção das reservas do pré-sal brasileiro. Vale ressaltar que o Brasil possui uma alta produção de GASA, ou seja, o gás produzido está diretamente relacionado com a produção de óleo.
O Gráfico 2 mostra, separadamente, as médias anuais das produções brasileira de GASA, de GASN e total desde 2003 até setembro 2016.
7 ANP. Boletim Mensal da Produção de Petróleo e Gás Natural – Setembro 2016.
0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil
Gráfico 2: Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total
*Até Setembro 2016.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados ANP (2016). 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil
3 Estocagem Subterrânea de Gás Natural
A estocagem subterrânea de gás natural nada mais é do que a transferência de um gás produzido de um reservatório de origem para outro reservatório, geralmente, próximo do mercado consumidor (EIA, 1995). Pode ser definida também como um processo que visa dar flexibilidade ao sistema de distribuição de gás natural a fim de obter rápida resposta às repentinas mudanças na demanda, as quais dependem de diversos fatores como por exemplo o clima e até as vantagens econômicas (TEK, 1996).
Um dos objetivos mais comuns de uma instalação de ESGN é a segurança de suprimento, ou seja, garantir o abastecimento durante picos incomuns de demanda, bem como o fornecimento durante interrupções na produção ou no transporte devido a problemas técnicos ou políticos. Essa segurança também pode gerar uma flexibilidade nos contratos de suprimento. Além disso, a estocagem pode ser gerenciada de tal forma a se obter vantagens na flutuação do preço do gás, aumentando a oferta em períodos de maior valorização ou garantindo a liquidez e a ordem do mercado, contendo a flutuabilidade de seu preço (CONFORT, 2006).
Outra utilidade seria melhorar o dimensionamento da rede de transporte, pois a estocagem pode reduzir o tempo de inatividade dos dutos, a necessidade de sobredimensionamento e o Capex8 de projetos de transporte. Ademais, a ESGN também pode permitir gerir melhores contratos de importação ou até reduzir esses contratos, já que a presença de instalações de armazenamento flexibiliza e torna mais eficiente o atendimento às demandas do mercado, evitando inclusive a compra de gás natural liquefeito no mercado spot, que tem cotações mais altas. O GNL é usado, principalmente, para suprir picos de demanda das termelétricas brasileiras no suporte às hidrelétricas.
Por fim, uma outra aplicação seria utilizar a estocagem para melhorar a gestão da produção de GASA. O objetivo seria evitar a paralisação da produção de óleo devido à interrupção na transferência do gás e compensar as flutuações da produção deste energético devido a manutenção, falhas técnicas inesperadas ou algum evento externo. Uma consequência desta melhor gestão também seria a redução da queima nas tochas industriais (flares) nas unidades de produção.
8 Capex é a sigla da expressão inglesa capital expenditure que significa despesas de capital ou investimentos em
bens de capital. Capex é o montante de investimentos realizados em equipamentos e instalações de forma a manter a produção de um produto ou serviço.
3.1 Tipos
Uma instalação de estocagem possui características físicas inerentes ao seu tipo, tais como capacidade de retenção de gás, permeabilidade, porosidade, entre outras. Dentre as muitas características apresentadas, há dois parâmetros básicos que devem ser observados para seleção do tipo correto de ESGN. São eles: a sua capacidade útil e a taxa máxima de retirada (GORAIEB et al., 2005). Estes são pontos-chave que condicionam todo o processo, pois possuem como principais variáveis o tempo e o volume, definindo a eficiência de entrega do gás à demanda da indústria, da termelétrica ou de outro mercado consumidor.
Cada tipo de ESGN também possui características econômicas, tais como custos de preparação do sítio, taxas de entrega/retirada e número de ciclos, que são de fundamental importância para determinar a sustentabilidade do projeto.
A escolha do tipo de estocagem é definida pela demanda futura, ou seja, o volume total de gás é fator determinante. Este volume é constituído por duas partes distintas: o gás de base ou cushion gas e o gás útil ou working gas. O gás de base não poderá ser totalmente recuperado, permanecendo um mínimo sempre no reservatório, com o objetivo de manter a pressão suficientemente alta para tornar viável as taxas de entrega pretendidas. Já o gás útil será o gás passível de retirada para comercialização, ou seja, é a capacidade total do reservatório menos o volume de gás de base.
Os volumes dependerão de como se pretende gerenciar as taxas de entrega do energético e das características físicas da estrutura de armazenamento, tais como integridade da rocha selante, a que pressão essa rocha pode ser submetida, profundidade, geometria e o limite da estrutura (GORAIEB et al., 2005).
Os principais tipos de estocagem subterrâneas utilizados no mundo são reservatórios exauridos ou depletados de petróleo e gás, cavidades salinas e aquíferos. Além desses, há também armazenamentos em minas desativadas e cavernas de rochas alinhadas. A seguir, cada um destes tipos de armazenamento serão descritos.
3.1.1 Reservatórios Exauridos ou Depletados de Petróleo e Gás
Reservatórios exauridos ou depletados de petróleo e gás, cuja vida produtiva ou econômica terminou ou está próxima do fim, possuem características fundamentais para
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armazenar gás, tais como porosidade, permeabilidade e rocha selante. Porém, nem todo reservatório depletado pode ser utilizado para estocagem subterrânea desse fluido, pois a estocagem exige permeabilidade maior do que a requerida para produção a fim de promover taxas de retirada adequadas. Quanto maior a porosidade e a permeabilidade, maior será a taxa de injeção e retirada de gás. Para reservatórios que não possuem essas características, podem ser aplicados métodos artificiais, como, por exemplo, produzir fraturas de forma a criar novas vias para o escoamento do fluido (CONFORT & MOTHE, 2013).
Esse tipo de estocagem costuma ser o mais viável economicamente devido aos investimentos já feitos na aquisição de dados durante a fase de exploração e produção da área, além de ser possível o aproveitamento das instalações e poços utilizados durante estas etapas da vida do campo. A localização deste também é fator importante, pois se o campo não estiver próximo a dutos preexistentes, ao mercado consumidor ou das linhas de distribuição, serão necessários investimentos consideráveis para interligar a estocagem ao transporte ou distribuição (CONFORT & MACULAN, 2006).
Esses reservatórios possuem maior capacidade quando comparados com a estocagem em cavidades salinas. Porém, necessita-se de um volume muito maior de gás de base, por volta de 50 a 60% do volume total do reservatório, o que faz com que haja um investimento alto em cushion gas. Esse tipo de armazenamento é projetado, geralmente, para uma injeção e uma retirada por ano, ou seja, possui número de ciclos relativamente baixo. Sua taxa de retenção é a maior dentre todos os tipos de estocagem, podendo oferecer gás por 50 a 100 dias a taxas máximas de retirada (EIA, 1995; GORAIEB et al., 2005).
3.1.2 Cavidades Salinas
Formações salinas, encontradas abaixo da superfície terrestre na forma de camadas, domos ou diápiros, podem ser usadas para armazenar gás. Após a descoberta e confirmação de potencial para estocagem, uma cavidade salina artificial é então criada através de um processo no qual água doce ou de baixa salinidade é injetada de maneira controlada a fim de dissolver o sal, sendo o formato e o volume desta estrutura determinados por sonar9.
9 Disponível em: <http://www.geostockgroup.com/en/underground -storage/salt-leached-caverns/>. Acesso em:
O sal ao redor dessas cavidades é altamente impermeável, servindo como um excelente selo que evita a fuga do gás. Além de oferecer segurança quanto ao escape, esse tipo de armazenamento apresenta 20 a 30% de gás de base e 70 a 80% de gás útil que pode ser reciclado de 10 a 12 vezes no ano, ou seja, estas estruturas permitem elevada taxa de entrega, sendo eficientes no atendimento a demandas de picos diários (NUNES, 2010).
Cavidade salina é o tipo de estocagem que apresenta custo mais elevado para ser implementada e desenvolvida quando comparada com reservatório depletado e aquífero. São necessários grandes volumes de água para a construção da cavidade artificial, o que gera grande volume de salmoura (água salgada) que terá que ser tratada, podendo, posteriormente, ser utilizada por indústrias químicas ou lançadas no mar (CONFORT, 2006).
3.1.3 Aquíferos
Os aquíferos também podem ser opção para estocagem de gás natural desde que sejam confirmadas uma série de requisitos como, por exemplo, a existência de armadilha estrutural e rocha selante para proporcionar armazenamento de volumes comercialmente atraentes, além de garantir que o gás não escape. Outras características importantes que o aquífero deve ter são: alta porosidade, alta permeabilidade e a existência de pressão de formação adequada às operações de injeção e retirada (CONFORT, 2006).
Este tipo de estocagem apresenta número de ciclos bem variados, pois, dependendo da estrutura, pode estocar gás para ser retirado durante período de 20 a 120 dias ininterruptamente. Também apresenta custo elevado. Uma vez que sua geologia não é previamente conhecida como acontece em reservatórios depletados, tem que ser feito considerável investimento na aquisição de dados geológicos da área, além de que os equipamentos e instalações, como poços, dutos, compressores, etc, devem ser novos. Ademais, o percentual de gás de base pode chegar a 90%, sendo um investimento considerável em projetos assim (EIA, 1995; GORAIEB et al., 2005).
Cabe destacar que deve haver preocupação com o meio ambiente, a fim de se evitar a contaminação dessas fontes de água disponíveis, uma vez que a água contida nesses aquíferos podem ser utilizadas para consumo humano ou para aplicações na agricultura.
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3.1.4 Minas Desativadas
A estocagem em minas desativadas é um tipo não convencional de estocagem, devido à sua capacidade de contenção inferior, baixas profundidades, pressões e volumes reduzidos quando comparados aos métodos anteriores. Porém, essa modalidade de armazenamento apresenta como vantagem a flexibilidade em relação à capacidade de ciclos de injeção e retirada de gás natural, podendo realizar um número considerável de ciclos ao longo do ano a fim de atender picos de demanda (LIMA, 2014).
Pontos-chave que têm que ser estudados em um projeto de estocagem em minas desativadas incluem a natureza das rochas e a pressão hidrostática, pois esses fatores determinam a pressão máxima de operação e a que grau a mina é capaz de reter gás. Outras informações importantes também seriam a sua localização e a história durante o período de atividades (WHITE, 2007).
3.1.5 Cavernas de Rochas Alinhadas
Caverna de rochas alinhadas é um tipo de estocagem na qual uma caverna é escavada em rochas ígneas ou metamórficas e depois revestida com aço e concreto a fim de deixar a formação impermeável ao gás. A rocha absorve a carga de pressão e o alinhamento de aço mantém o gás confinado. O princípio básico dessa tecnologia é permitir o armazenamento de gás a altas pressões e em pequenas profundidades. Esta tecnologia já demonstrou ser comercialmente viável, uma vez que ela melhora a quantidade de gás útil e reduz o custo de armazenamento específico (MANSSON, 2006).
As principais vantagens de se usar uma caverna de rochas alinhadas são: grande liberdade de localização, podendo ser uma ótima alternativa em regiões onde a geologia não favorece a aplicação dos outros tipos de estocagem; altas taxas de retirada; baixo impacto ambiental; tratamento de gás não necessário; e possibilidade de expandir a planta em etapas a partir da adição de novos módulos de cavernas (CONFORT, 2006).
4 Aspectos Regulatórios da Estocagem Geológica de Gás Natural no Brasil
A Lei nº 9.478/1997, conhecida como Lei do Petróleo, em seu artigo 8, estabeleceu que a ANP tem a responsabilidade de promover a regulação, contratação e a fiscalização das atividades econômicas relativas à indústria do petróleo e do gás natural. Porém, esta Lei não contemplava características intrínsecas da indústria do gás natural como: a indústria de rede, especificidade de ativos, e o monopólio natural. Sendo assim, foi publicada a Lei nº 11.909/2009, Lei do Gás, regulamentada pelo Decreto nº 7.382/2010, que, além de estabelecer o marco regulatório do gás natural, delegou à ANP a regulação de novas atividades relativas ao transporte e armazenamento de gás natural, dentre elas a de ESGN.
A Lei do Gás, em seu artigo 38, define que a atividade de estocagem de gás natural em reservatórios de hidrocarbonetos devolvidos à União e em outras formações geológicas não produtoras de hidrocarbonetos será objeto de concessão de uso mediante licitação, conforme prescrito na Lei nº 8.666/1993, que estabelece normas gerais para licitações e contratos da Administração Pública. Além do regime de concessão, também está previsto o regime jurídico de autorização, para instalação diferente das previstas no art. 38, conforme artigo 40 da Lei nº 11.909/2009 e artigo 58 do Decreto nº 7.382/2010, ou seja, em reservatórios de hidrocarbonetos cuja área seja objeto de um contrato de exploração e produção de hidrocarbonetos. A seguir, serão descritos ambos os regimes.
4.1 Regime de Autorização
O Regime de Autorização está regulamentado pela Resolução ANP nº 17/2015, a qual estabelece que a atividade de estocagem será autorizada mediante análise de um documento chamado Plano de Desenvolvimento (PD). Neste caso, o solicitante tem que ser previamente detentor de uma área sob contrato de exploração e produção de petróleo e gás, ou seja, a atividade de estocagem tem que estar associada a um campo produtor.
O PD tem que ser preparado de acordo com as instruções definidas na Resolução nº 17/2015 e deve conter todas as atividades e projetos previstos para o período contratual ou vida útil do campo, tais como: o modelo geológico da área do campo, as bases de projeto das instalações a serem implantadas, previsão da curva de produção de fluidos, as diretrizes de segurança e meio ambiente para a implantação do projeto, a operação e a desativação do sistema
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de produção e escoamento, além dos aspectos econômicos do projeto10. Sendo assim, uma ESGN também pode estar inclusa no PD e ser avaliada e autorizada pela ANP através deste documento.
Em 2015, foi aprovado o primeiro Projeto de ESGN no Brasil no Campo de Santana, localizado na Bahia. A empresa Santana Óleo e Gás tem a concessão da área para exploração e produção de petróleo e gás. O PD apresentado pela operadora contemplava uma atividade de estocagem e, após análise da agência reguladora, foi aprovado. O projeto prevê capacidade de injetar até 1,4 MMm³/dia e entregar ao mercado até 2,7 MMm³/dia11.
4.2 Regime de Concessão
O Regime de Concessão ainda não está regulamentado, mas a ANP já vem desenvolvendo estudos com este fim. Muitas empresas, principalmente de origem estrangeira, já se mostraram interessadas em desenvolver projetos de ESGN no Brasil em áreas não contratadas de exploração e produção de petróleo e gás (E&P) e este fato é fator decisivo no incentivo ao desenvolvimento deste regime. Pesquisas vêm sendo feitas e profissionais e empresas da área têm sido consultados a respeito do assunto.
A ANP realizou no Rio de Janeiro, em 11 de setembro de 2015, o Seminário de Estocagem Subterrânea de Gás Natural com a finalidade de difundir e contextualizar sua aplicação no Brasil e obter um maior contato com empresas que trabalham nesse setor12. Empresas como Gazprom, Geostock, Stogas e Storengy, algumas operadoras de sítios de ESGN no mundo, estiveram presentes e deram suas contribuições. Mesmo não sendo operadora de nenhum projeto de estocagem, a Petrobras também apresentou seus estudos sobre esse tipo de atividade. Estes diálogos entre agente regulador e as indústrias do setor são fundamentais para o sucesso desse processo, uma vez que muitas delas tem experiência com estocagem de gás em outros países e possuem maior sensibilidade sobre como o mercado pode responder de forma favorável ao desenvolvimento de projetos de ESGN no país.
10 Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/wwwanp/exploracao-e-producao-de-oleo-e-gas/gestao-de-contratos-de-e-p/fase-de-producao>. Acesso em: 19 nov. 2016.
11 Sumário executivo do PD do campo de Santana disponível em:
<http://www.anp.gov.br/wwwanp/exploracao-e-producao-de-oleo-e-gas/gestao-de-contratos-de-e-p/fase-de-producao/planos-de-desenvolvimento>. Acesso em: 19 nov. 2016.
12 Disponível em:
Em 12 de outubro de 2016, visando um futuro processo licitatório a ANP divulgou em seu portal a Consulta de Interesse de áreas para a estocagem, na qual foram disponibilizadas nove áreas de produção de hidrocarbonetos, devolvidas ou em processo de devolução à União, localizadas nas seguintes bacias terrestres: duas na bacia de Alagoas, duas na do Espírito Santo, uma na Potiguar e quatro na do Recôncavo. Entre os dias 12 de setembro e 14 de dezembro de 2016, os interessados podem visualizar os dados disponíveis destas áreas, devendo formalizar interesse com envio de correspondência à Agência até dia 20 de dezembro. Outras áreas, além das oferecidas, também podem ser indicadas pelos interessados. Concluída essa etapa de consulta, as áreas que tiverem manifestações de interesse válidas, após análise do órgão competente pelo licenciamento ambiental, serão submetidas ao Ministério de Minas e Energia (MME), com vistas à futura licitação13.
A priori, está estabelecido na Lei do Gás, em seu artigo 38, que a ESGN tem que ser objeto de concessão de uso mediante licitação conforme prescrito na Lei nº 8.666/1993, lei que regulamenta e institui normas para licitações e contratos da administração pública. Sendo assim, modelos de outorga utilizados em outros países não se aplicam no Brasil já que, quase sempre, são processos de análise e seleção de projetos submetidos pelos agentes interessados, convocados por edital específico ou simplesmente submetidos ao órgão concedente. Em outras palavras, o país terá que fomentar essa atividade com um modelo próprio de outorga, que atenda ao estipulado na Lei do Gás e ao seu Decreto regulamentador.
A ANP já tem experiência da aplicação do regime de concessão utilizado no setor de exploração e produção de petróleo e gás. Ao todo já foram feitas 13 rodadas de licitações de blocos exploratórios e três de áreas inativas com acumulações marginais14, visando a reabilitação e produção destas. Todas essas rodadas foram sendo aperfeiçoadas com o tempo e o mesmo é de se esperar que aconteça com a estocagem.
Apesar da vasta experiência da ANP no setor de E&P, a ESGN tem suas particularidades e a regulamentação terá que se adequar a elas. Mesmo assim, tudo que há de semelhante entre essas atividades, incluindo as leis e normas comuns a ambos os setores, terá grande contribuição para elaboração deste novo processo. Devido a esta experiência prévia, a Agência decidiu que essa fase inicial da implantação da estocagem no Brasil comece apenas com campos
13 Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/wwwanp/noticias/1185-estao-disponiveis-as-apresentacoes-do-seminario-de-estocagem-subterranea-de-gas-natural-esgn-promovido-pela-anp>. Acesso em: 19 nov. 2016.
14 As áreas inativas com acumulações marginais são áreas que já foram licitadas e devolvidas à União. Apesar de
possuírem reservas não muito atrativas, apresentam riscos menores de investimentos por já ter havido exploração prévia, poços perfurados e até instalação de equipamentos que podem ser reaproveitados.
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depletados de petróleo e gás, podendo ser estendida futuramente, caso seja interessante e viável, para os outros tipos de estocagem: aquífero, cavidades salinas, cavernas de rochas alinhadas e minas desativadas.
Todos esses estudos e consultas estão sendo feitos visando a elaboração de um edital que ditará as regras e os contratos das áreas a serem licitadas, além de estabelecer regras para acesso de terceiros às instalações de estocagem e posterior fiscalização das atividades desenvolvidas nestas áreas. Vale destacar que elaborar edital, promover licitação e estabelecer todas estas regras são responsabilidades delegadas à ANP através da Lei do Gás, artigo 38.
Uma vez que este processo licitatório ainda está sendo elaborado, abaixo serão listadas as formalidades que esta licitação deverá respeitar.
Procedimento Formal do Processo Licitatório
Como dito anteriormente, a Lei nº 8.666/1993 disciplina o procedimento da licitação. Há basicamente duas fases deste processo licitatório: uma interna e outra externa.
Fase Interna
Fase interna é aquela onde os servidores da ANP, praticam todos os atos necessários à abertura do certame, anteriores a convocação dos interessados, incluindo a constituição da comissão de licitação, a elaboração do edital e a consulta de interesse.
Na fase interna, a comissão fica responsável pela elaboração da minuta do instrumento convocatório, do contrato e dos anexos e os submeterão à apreciação da Diretoria da ANP, após a análise jurídica da Procuradoria Federal instalada na ANP. Após a aprovação, o edital será publicado no Diário Oficial da União, obrigatoriamente, divulgando todo o procedimento necessário para participação no certame.
Os requisitos do edital estão listados no Art. 40 da Lei nº 8.666/93, destacando dentre eles o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, os objetos da licitação com descrição sucinta e clara, prazo e condições para assinatura do contrato, sanções para o caso de inadimplemento, condições para a participação no certame, critérios de julgamento, etc, além de deixar aberto a outras indicações específicas ou peculiares da licitação.
Com o objetivo de dar transparência a este processo, uma audiência pública deve ser realizada com antecedência mínima de 15 dias da data prevista para publicação do edital, visando a ampla divulgação e o acolhimento de sugestões.
Fase Externa
A fase externa inicia-se com a publicação do edital e há duas importantes etapas: habilitação e classificação. A primeira consiste da análise das propostas, na qual o órgão licitante, verifica se as exigências e formalidades do edital foram atendidas, sendo desclassificados os que não as atenderem. Na segunda etapa, a comissão de licitação seleciona a melhor proposta e ordena as demais classificadas. Vale destacar que cabe recurso quando licitante se sente prejudicado.
No local, dia e hora designados, ocorrerá o recebimento dos envelopes de licitação que deve ser feito em solenidade pública. Primeiro será aberto a documentação pessoal de cada licitante para verificar se o candidato está apto para a futura contratação, ou seja, se ele tem condições técnicas, econômicas, financeiras e jurídicas, além de regularidade fiscal e trabalhista para cumprir o objeto da licitação. Esses requisitos são taxados no art. 27 da Lei nº 8.666/93. Em seguida serão abertas as propostas que serão julgadas e classificadas de acordo com os critérios pré definidos no edital.
Após julgamento e classificação, a comissão encaminha o processo à Diretoria da ANP para homologação. Esta autoridade é responsável pela análise de legalidade e da conveniência de se efetivar o contrato, podendo sanar irregularidades, invalidar a licitação por vício de legalidade, revogá-la em razão de interesse público ou, confirmar sua validade.
Sendo validado o processo licitatório, essa autoridade adjudica o objeto da licitação ao vencedor, podendo assim ser celebrado o contrato entre a administração e o vencedor.
5 Importância e Desafios da Atividade Regulatória no Brasil
O foco de uma atividade regulatória é a racionalização, a análise objetiva das evidências no processo de elaboração das políticas públicas. Porém, há de se considerar as tensões políticas sobre a tomada de decisões e a visão idealizada do processo racional de decisão. Em outras palavras, a regulação tem que harmonizar elementos da lógica econômica ao terreno da política. Levando isto em consideração, a regulação tem que incentivar a competição, inovação e o crescimento e poder ajudar a superar os problemas nas situações em que o mercado falha em produzir o melhor resultado para a sociedade como um todo (PRO-REG, 2010).
Em geral, a regulação possui os seguintes objetivos (PIRES e PICCININI, 1999): buscar eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o usuário; evitar o abuso de poder de monopólio, assegurando diferença entre preço e custos,
de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do serviço; assegurar a qualidade no serviço prestado;
assegurar o serviço universal; estimular inovação;
estabelecer canais para atender a reclamações dos usuários ou consumidores sobre a prestação dos serviços;
assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos; garantir a segurança e proteger o meio ambiente.
Percebe-se assim que a regulação não é tarefa fácil. A responsabilidade desse processo regulatório pode ser crucial para o sucesso e o desenvolvimento da ESGN no Brasil. A seguir serão abordados aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de mercado, considerando alguns fatores, desafios, incentivos e barreiras que possivelmente terão suas contribuições, fomentando ou desestimulando a implantação e o desenvolvimento da estocagem no Brasil.
5.1 Atual Regulação do Transporte de Gás Natural
Não tem como falar de ESGN sem falar da regulação do segmento do transporte de gás natural. Desde o marco regulatório da indústria do gás natural em 2009, tem sido feito muitas
mudanças e esforços para regulamentar as atividades do setor de transporte desse energético, que tem papel importante no sentido de proporcionar aos agentes deste mercado melhores bases para tomada de decisão.
Não é objetivo deste trabalho entrar no mérito da regulação do transporte de gás, mas somente comentar alguns pontos relevantes e mostrar a dependência que a ESGN poderá ter com estas normas, uma vez que estas terão que ser respeitadas no momento do planejamento dos projetos. No caso de um futuro projeto para ESGN, assim como já é feito no setor de exploração e produção de gás, o agente contemplará em seu PD, ou documento similar, as bases e os detalhes sobre como será feito o transporte do gás, tanto dentro de seu sítio de estocagem quanto para fora deste, como por exemplo no caso de fornecimento a uma termelétrica ou afins.
O marco regulatório em 2009 incorporou características intrínsecas da indústria do gás natural como a indústria de rede, especificidade de ativos, e o monopólio natural, e delegou à ANP a regulação de novas atividades relativas ao transporte e armazenamento deste energético. Foi estabelecido o regime de concessão para a construção e operação dos gasodutos, sendo o regime de autorização mantido para os gasodutos existentes, para os que haviam iniciado o processo de licenciamento ambiental e para os novos que envolvessem acordos internacionais. Este arcabouço também delegou competência à ANP para definir tarifas para os gasodutos concedidos e aprovar os autorizados, segundo critérios fixados pela Resolução ANP nº 15/2014. As eventuais modificações nos gasodutos devem ser previamente autorizadas pela ANP, segundo procedimentos estabelecidos nas Resoluções ANP nº 37/2013 e nº 52/2015, cada uma atuando dentro das particularidades das mudanças feitas nos gasodutos. Já a reclassificação e os critérios para alocação de capacidade são regulamentados pela Resolução ANP nº 11/2016 (CERI, 2016).
5.2 Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural
O Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural (PEMAT) é um documento elaborado pelo Ministério de Minas e Energia com objetivo de identificar alternativas elegíveis para expansão ou ampliação da malha de gasodutos de transporte nacional, baseados em estudos feitos pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), considerando aspectos econômicos, técnicos e socioambientais. Estes estudos podem ser feitos por iniciativa própria do MME ou por provocação de terceiros. Vale destacar que o PEMAT não é um documento estático, ou seja, é sistemático e periódico, contempla o planejamento da
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expansão e construção de gasodutos de transporte, e considera as alterações de condicionantes e incertezas para os dez anos subsequentes.
O PEMAT 2022, publicado em 19 de março de 2014, analisou alternativas para o ciclo 2013-2022. Os estudos feitos concluíram que nenhuma alternativa de iniciativa própria foi elegível para aprovação por parte do MME. Porém, uma alternativa feita por provocação de terceiros, proposta pela Petrobras, foi aprovada e, por meio da Portaria MME nº 317, de 13 de setembro de 2013, o MME propôs a construção de gasoduto de transporte entre os municípios de Itaboraí e Guapimirim, no Estado do Rio de Janeiro, sob o regime de concessão precedido de licitação a ser realizada pela ANP.
É importante destacar que a estocagem não foi abordada neste PEMAT 2022, uma vez que somente em 2015 foi aprovado o projeto para o Campo de Santana e ainda não foi feita a rodada de licitações para ESGN no Brasil. Porém, futuros projetos de ESGN serão considerados na elaboração dos próximos PEMATs, uma vez que estes sítios poderão viabilizar e necessitar de novos gasodutos.
O ponto-chave aqui é entender os impactos das concessões e autorizações de sítios de ESGN nos próximos PEMATs e o impacto que estes estudos terão sobre a atratividade da estocagem no Brasil. Como foi dito anteriormente, a análise do MME considera aspectos econômicos, técnicos e socioambientais. Dentro destes aspectos econômicos e técnicos, é levado em conta a oferta e demanda pelos gasodutos. Por um lado, um projeto ESGN pode demandar ou atender a um ou mais gasodutos, mas, por outro, a viabilidade do projeto também dependerá da aprovação e da licitação da construção deles. Em outras palavras, projetos de gasodutos e de estocagem podem ser feitos de forma integrada e os estudos feitos através do PEMAT terá grande influência sobre o sucesso destes projetos.
5.3 Repetro
Outro ponto importante é o Repetro, regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás15. Dentre as leis aplicáveis ao Repetro, encontra-se a Lei do Petróleo que define quais bens estão sob este regime, que, atualmente, é regulamentado pelo Decreto nº 6.759/2009, o qual
15 Manual do Repetro 2016. Disponível em:
regulamenta a administração das atividades aduaneiras, e a fiscalização, o controle e a tributação das operações de comércio exterior. Neste decreto, em seu art. 461-A, parágrafo 1º, inciso I, ficou definido que a pessoa jurídica detentora de concessão ou autorização, nos termos da Lei do Petróleo, estará habilitada ao Repetro.
A questão que permanece é até onde essas leis e decretos podem ser interpretados de tal modo a habilitar um projeto de estocagem para o uso deste regime aduaneiro especial. Afinal, tanto a regulamentação da estocagem quanto a do Repetro possuem bases na Lei do Petróleo. Ademais, a aplicação desse regime seria muito atraente do ponto de vista econômico para os agentes do setor e, como será visto adiante, uma ESGN poderá influenciar positivamente na exploração e produção de petróleo e gás.
Cabe destacar que o Repetro tem vigência até 31 de dezembro de 2020 e sua extensão por mais 20 anos já está sendo estudada pelo governo com o objetivo de estimular a indústria no setor de óleo e gás16, o que, consequentemente, estimulará a ESGN. Talvez agora fosse o momento de aproveitar esta possível renovação para estabelecer normas mais claras e deixar expressa a inclusão da estocagem como beneficiária do Repetro.
5.4 Iniciativa Gás Para Crescer
O cenário atual da indústria de gás natural brasileira é caracterizado por elevada concentração de oferta e demanda, bem como baixa maturidade e dinamismo de mercado. Porém, a Petrobras, agente dominante desta indústria, está realizando desinvestimentos significativos na cadeia de gás natural devido a necessidade de equacionamento de seu endividamento. Este fato está abrindo precedentes para uma reforma no setor. Adicionalmente, a indústria de gás no mundo está passando por uma grande revolução em termos de recursos e preços que podem atingir o Brasil através de importação de gás a preços competitivos. Além disso, há uma crescente dificuldade de se aumentar a capacidade instalada de hidrelétricas, aumentando assim a necessidade de termelétricas.
Diante destes fatos, o Brasil encontra-se em um momento de grande necessidade de estabelecer uma reforma no setor a fim de garantir a segurança energética relacionada ao suprimento de gás ao mercado, promover maior competitividade e colocar essa indústria a favor do crescimento econômico nacional. Neste cenário, introduz-se a iniciativa Gás para Crescer
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com o objetivo de propor medidas concretas de aprimoramento do arcabouço normativo do setor de gás natural. O MME, o EPE e a ANP estão responsáveis pela consolidação de uma proposta de um novo desenho para o mercado de gás natural no Brasil e isso afetará o desenvolvimento da ESGN no país. Foram feitas notas técnicas expondo alguns estudos e indicativos com o objetivo principal de se fazer uma consulta pública com os agentes do mercado sobre suas opiniões em relação às principais ações desta iniciativa17.
Abaixo destacarei alguns pontos importantes sobre estas notas técnicas que poderão influenciar a introdução da ESGN no Brasil.
5.4.1 Comercialização de Gás Natural
A ANP, responsável pela regulação da comercialização de gás natural, realizou diagnóstico da comercialização de gás no Brasil e constatou que todos os produtores privados vendem seu gás para a Petrobras antes da etapa de transporte, podendo ser consequência da ausência da obrigatoriedade de acesso aos dutos de escoamento de produção e unidades de processamento de gás natural (UPGN). Além disso, a Petrobras indica os diretores de 20 distribuidoras por meio da Gaspetro e da BR distribuidora, evidenciando ainda mais o seu controle neste setor.
Ademais, há um grande poder de decisão na compra de gás concentrado em poucos agentes. Atualmente, cinco empresas têm poder de influenciar nesta compra: a Petrobras, por meio da Gaspetro e BR Distribuidora; a Shell, através da Comgás; a Gás Natural Fenosa, por meio da CEG, CEG Rio e da São Paulo Sul; a Cemig, controladora da Gasmig; e Furnas, como compradora do único contrato de um consumidor livre em vigor no Brasil18.
A Petrobras, por ser única fornecedora de gás ao mercado, tem capacidade de praticar o self dealing nas distribuidoras nas quais possui participação. A Shell, maior produtora privada do país, poderia fazer o mesmo através da Comgás. Esta prática possui potencial prejudicial aos consumidores finais já que é uma prática anticoncorrencial, pois o produtor fica integrado às condições comerciais de seu gás, podendo favorecer sua oferta em detrimento de seus concorrentes.
17 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Relatório Técnico.
Sendo assim, acredita-se que há duas providências que podem ser tomadas em conjunto para colocar os agentes em igualdade de condições no mercado do gás:
i. aplicação do essential facilities doctrine que estabelece sob quais condições uma firma verticalmente integrada deveria ser obrigada a ofertar o bem ou serviço ao seu concorrente. Essa prática viabilizaria o acesso aos dutos de escoamento, UPGNs e terminais de regaseificação de GNL, o que é condição necessária para a diversificação da oferta de gás natural ao mercado.
ii. desverticalização completa, na qual o produtor não possui participação nas distribuidoras, evitando o self dealing e o conflito de interesses.
Com essas medidas, haverá maior diversidade de agentes independentes e condições de igualdade para os concorrentes, viabilizando a formação de um mercado competitivo no setor. Fica claro que estas consequências são de grande estímulo para desenvolvimento da ESGN.
5.4.2 Sistema Tarifário
O sistema tarifário no transporte de gás natural divide-se em dois aspectos que podem ser definidos de maneira distintas: o tipo de contratação de capacidade e a tarifação propriamente dita19.
Há três tipos de contratação de capacidade:
i. Ponto-a-Ponto: menos flexível para os carregadores, mas permite ao transportador oferecer mais capacidade firme ao mercado.
ii. Postal: mais flexível, por conseguinte é aquela que permite ao transportador ofertar menos capacidade ao mercado.
iii. Entrada/Saída: caso intermediário, aplicável onde a capacidade do sistema não é tão escassa ou não existem muitos gargalos na rede, sendo o tipo aplicável para a promoção da liquidez (em termos de capacidade) ao mercado e para uma concorrência entre companhias de gás natural.
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A escolha do tipo de contratação de capacidade deve ser feita considerando também outros fatores que serão descritos mais adiante, tais como: o modelo de operador do sistema de transporte, a tributação do transporte e a existências de locais de negociação - hubs20.
Em relação a tarifação, os critérios para sua escolha foram: refletir os custos de transporte, promover a concorrência, propiciar transparência, estimular o investimento de longo prazo e a facilidade de articulação (com relação à combinação de uma tarifa entre vários agentes)21. São três os tipos de tarifação:
i. Postal: permitem a repartição dos custos de transporte indistintamente entre os carregadores, sendo, em geral, aplicáveis em duas situações: em regimes de monopólio legal e em mercados ultra maduros. A tarifa é cobrada independente da distância, não refletindo exatamente o custo de transporte.
ii. Com base na distância: permite alcance de um bom nível de transparência no cálculo das tarifas, é recomendável para malhas de transporte com predominância de gasodutos longos e unidirecionais, porém é de difícil aplicação em sistemas complexos em que os fluxos contratuais não necessariamente coincidem com o fluxo físico do gás na rede.
iii. Entrada/Saída: é capaz de lidar com as mais variadas topologias da rede de transporte e é superior à tarifação baseada em distância com relação à promoção de um mercado líquido e da concorrência entre empresas de gás natural. Outra vantagem do tipo de tarifa Entrada/Saída é sua capacidade de sinalizar congestionamento em pontos de entrada ou saída específicos emitindo, assim, sinais que permitem a identificação dos investimentos eficientes, além de poder, com mais esforços, atingir o mesmo nível de transparência da tarifação baseada em distância. Considerando as características expostas acima, a iniciativa Gás para Crescer concluiu que a tarifação do tipo Entrada/Saída é o mais apropriado ao caso brasileiro, tendo em vista os critérios citados acima.
20 Os hubs podem ser locais físicos ou virtuais. 21 Ibidem 19.
5.4.3 Compartilhamento de Infraestruturas Essenciais
A indústria do gás natural requer uma rede física para interconectar seus elos da cadeia produtiva, o que implica em altos investimentos em ativos fixos e pode restringir a competição. Sendo assim, é necessário esforços regulatórios para definir dispositivos que promovam e assegurem o compartilhamento de infraestruturas essenciais para o processo de concorrência, desde a produção até a rede principal de transporte, estendendo-se por gasodutos de transporte, gasodutos de escoamento, unidades de tratamento/processamento e terminais de GNL.
A ideia é estabelecer um acesso regulado, conhecido internacionalmente como third part access (TPA), a essas infraestruturas caso o acesso negociado com possibilidade de aplicação do essential facilities doctrine seja negado em função de abuso de poder dominante do detentor da instalação.
Vale destacar que para haver um mercado aberto e competitivo, experiências internacionais mostram que é fundamental o acesso não discriminatório a infraestruturas essenciais ao tempo que se observem as especificidades técnicas e econômicas que assegurem as boas práticas da indústria22.
Sendo assim, a proposta da Iniciativa para Crescer é estabelecer este acesso não discriminatório, sendo as condições de elegibilidade detalhadas em dispositivos infralegais e regulatórios, considerando as boas práticas da indústria, a demarcação da responsabilidade entre as partes e a preferência de acesso pelo portfólio de E&P do investidor originário a fim de não inibir investimentos. Ademais, o arcabouço também deverá prever as condições de acesso à infraestrutura, transparência e publicidade das principais informações requeridas para o acesso de terceiros, padronização de contratos, e princípios de cálculo de tarifa de acesso que fundamentem a negociação entre as partes.
5.4.4 Harmonização entre as Regulações Estaduais e Federais
A competência regulatória da indústria do gás natural se divide da seguinte forma: da produção até o city gate, a competência é da ANP, ou seja, da União; a partir do city gate, a
