AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM COMINAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER e NÃO FAZER, COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA,

(1)

9ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA CAPITAL 1 de 52

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA ___

VARA DOS FEITOS DAS FAZENDAS E DOS REGISTROS

PÚBLICOS DA COMARCA DE PALMAS, TO.

“TEM DUAS PERSPECTIVAS: A PRIMEIRA É QUE O NÚMERO DE CARGOS COMISSIONADOS SUPERA EM MUITO O DE CARGOS EFETIVOS. OU SEJA, EM LINGUAGEM POPULAR, HÁ MAIS CACIQUES DO QUE ÍNDIOS. A segunda é que muitos cargos são de caráter técnico, que nada tem a ver com cargos em comissão ou cargos de confianças” (Ministro Ricardo Lewandowski1_).

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO TOCANTINS, através do Promotor de Justiça que esta subscreve, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, com fundamento nos artigos 37, caput, 127 e 129, inciso III, da Constituição da República Federativa do Brasil, no art. 25, inciso IV, alíneas “a” e “b”, da Lei Federal nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), na Lei Federal n.º 7.347/85, vem, perante Vossa Excelência, propor

AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM COMINAÇÃO DE

OBRIGAÇÃO DE FAZER e NÃO FAZER, COM PEDIDO DE

TUTELA DE URGÊNCIA,

contra o

MUNICÍPIO DE PALMAS, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito no CNPJ sob o nº 24.851.511/0001-85, representado em juízo, nos termos do art. 75, inciso III, do CPC, pelo Excelentíssimo Senhor Prefeito e/ou Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral, podendo ser encontrado no Paço Municipal, situado à Quadra 104 Norte, Avenida Juscelino Kubitschek, Lote 28-A, 5º e 6º andar, Ed. Via Nobre Empresarial, nesta urbe, e,

1_{(ADI 4125, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2010, DJe-030}

(2)

CÂMARA MUNICIPAL DE PALMAS, TO, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 26.753.509/0001-07, a ser citada, na forma do art. 23, I, da Lei Orgânica Municipal2_{, na pessoa do seu Presidente}3_{, José do Lago Folha Filho, com}

endereço funcional à Avenida Joaquim Teotônio Segurado, Qd. 501 Sul, CJ. 01, Lotes 04/05, Plano Diretor Norte, Palmas-TO, pelas razões de fato e de direito a seguir descritas.

1. DA SÚMULA DA DEMANDA

A presente ação civil pública tem por escopo, obter provimento jurisdicional no sentido de que seja imposta ao MUNICÍPIO DE PALMAS, TO, por intermédio da CÂMARA MUNICIPAL, a OBRIGAÇÃO DE FAZER, CONSUBSTANCIADA NA REDUÇÃO DO NÚMERO EXCESSIVO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, atualmente com o quantitativo de 328 cargos providos, dos quais, 1924_{são de Assessores Parlamentares, ao}

passo que mantém apenas 49 cargos efetivos providos, com vistas a manter correlação com o quantitativo de cargos efetivos providos (49), nos moldes do entendimento perfilhado pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário nº 365.368-7 e na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4125-TO, estabeleceu que “há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão”.

2. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A legitimidade ativa do Ministério Público para a defesa do patrimônio público e social (seja na acepção material – ressarcimento dos prejuízos pecuniários ao erário, seja na acepção imaterial – ofensa aos princípios constitucionais da administração pública) e imposição de demais sanções previstas nas legislações aplicáveis à espécie, inclusive para promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, como, in casu, que se pretende compelir o Município de Palmas, por intermédio da Câmara Municipal, a reduzir o excesso de ocupantes de cargos de provimento em comissão, conforme pacificou o Supremo Tribunal Federal5_.

2_{http://cmpalmas.to.gov.br/files/download/20161212142747_lei_organcia_do_municipio_2016_atua}

lizada.pdf

3_{https://www.palmas.to.leg.br/}

4_{http://187.115.70.244:4556/sig/app.html#/transparencia/transparencia-folha-pagamento/}

5_{O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no}

(3)

3. DA LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO MUNICÍPIO DE

PALMAS, TO

Segundo estabelece a lei processual, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade (art. 17 do Código de Processo Civil).

Nesse sentido, preleciona o jurista Humberto Theodoro Junior6

que “legitimados ao processo são os sujeitos da lide, isto é, os titulares dos interesses em conflito. Sob outra nuance, a legitimação ativa caberá ao titular do interesse afirmado na pretensão, e a passiva ao titular do interesse que se opõe ou resiste à pretensão.

Nesse sentido, Arruda Alvim7_{preleciona que “estará legitimado o}

autor quando for o possível titular do direito pretendido, ao passo que a legitimidade do réu decorre do fato de ser ele a pessoa indicada, em sendo procedente a ação, a suportar os efeitos oriundos da sentença”.

Partindo-se dessa premissa, no presente caso, considerando que a doutrina e jurisprudência entendem que as Casas Legislativas – câmaras municipais e assembleias legislativas – têm apenas personalidade judiciária, e não jurídica e, assim, podem estar em juízo tão somente na defesa de suas prerrogativas institucionais, revela-se inequívoca a legitimidade passiva ad

causam do Município de Palmas, TO, conforme vem decidindo o STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NA PETIÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSISTÊNCIA LITISCONSORCIAL. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA.

POSSIBILIDADE RESTRITA. DEFESA DAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS. SITUAÇÃO NÃO VERIFICADA NO CASO.

PEDIDO INDEFERIDO. PRECEDENTES.

1. A Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte pleiteia o deferimento do pedido para atuar como assistente simples na lide em que o Ministério Público estadual questiona em Inquérito Civil possíveis irregularidades no provimento efetivo de seu Quadro de Pessoal sem aprovação em concurso público. 2. "Doutrina e jurisprudência

para propor ação civil pública com o objetivo de defender o patrimônio público.

Precedentes.... Agravo regimental conhecido e não provido.(RE 642590 AgR, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 05/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014).

6_{” (Curso de Direito Processual Civil, v. 1, 47ª ed., Rio de Janeiro: Forense, pág. 68)}

(4)

entendem que as Casas Legislativas – câmaras municipais e assembleias legislativas – têm apenas personalidade judiciária, e não jurídica. Assim, podem estar em juízo tão somente na defesa de suas prerrogativas institucionais" (AgRg no AREsp n. 44.971/GO, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe 05/06/2012) - o que não é o caso dos autos. 3. In casu, analisa-se a validade dos atos de provimento de cargos efetivos da Assembleia Legislativa estadual sem a realização de concurso público, não havendo falar em prerrogativas institucionais. 4. Agravo regimental

não provido. (AgRg na PET no REsp 1389967/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/04/2016, DJe 12/05/2016).

Em sentido idêntico, a Súmula nº 5258_{do STJ:}

SÚMULA 525 – A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. (Súmula 525, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/04/2015, Dje 27/04/2015.

Sob esse prisma, não restam dúvidas em relação à pertinência subjetiva do Município de Palmas, TO, para figurar no polo passivo da ação em comento, diante do entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça.

3.1. DA LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA CÂMARA DE

PALMAS, – APENAS NA DEFESA DAS SUAS PRERROGATIVAS

INSTITUCIONAIS – PRECEDENTES DO STF e STJ

Por outro lado, caso Vossa excelência perfilhe do entendimento de que a matéria em debate verse sobre defesa das prerrogativas institucionais da Câmara Municipal de Palmas, TO, e, que por tal razão, possua pertinência subjetiva para figurar no polo passivo desta ação civil pública, por precaução, evitando eventual arguição de nulidade e buscando preservar a higidez processual, assim procederemos. A propósito, confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NA PETIÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSISTÊNCIA LITISCONSORCIAL. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA.

POSSIBILIDADE RESTRITA. DEFESA DAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS. SITUAÇÃO NÃO VERIFICADA NO CASO.

PEDIDO INDEFERIDO. PRECEDENTES. 1. A Assembleia Legislativa

do Rio Grande do Norte pleiteia o deferimento do pedido para atuar

(5)

como assistente simples na lide em que o Ministério Público estadual questiona em Inquérito Civil possíveis irregularidades no provimento efetivo de seu Quadro de Pessoal sem aprovação em concurso público.

2. "Doutrina e jurisprudência entendem que as Casas Legislativas – câmaras municipais e assembleias legislativas – têm apenas personalidade judiciária, e não jurídica. Assim, podem estar em juízo tão somente na defesa de suas prerrogativas institucionais" (AgRg no AREsp n. 44.971/GO, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe 05/06/2012) - o que não é o caso dos autos. 3. In casu, analisa-se a validade dos atos de provimento de cargos efetivos da Assembleia Legislativa estadual sem a realização de concurso público, não havendo falar em prerrogativas institucionais. 4. Agravo regimental não provido. (AgRg na PET no

REsp 1389967/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/04/2016, DJe 12/05/2016).

Essa iniciativa, por sinal, tem como escopo evitar que, caso Vossa Excelência entenda que a Câmara de Palmas, TO, deva ser arrolada ao polo passivo, não seja necessário intimar o autor para que proceda a emenda à inicial, prestigiando a economia e celeridade processual.

Todavia, caso Vossa Excelência se convença de que, no caso em discussão, a matéria de fundo não configura violação às prerrogativas institucionais da Câmara de Palmas, devendo permanecer no polo passivo apenas o ente federativo, este entendimento não ocasionará nenhum problema para a tramitação desta ação civil pública, eis que o Município de Palmas, TO, já figura como requerido, evitando, assim, qualquer alegação de nulidade processual.

4. DOS FATOS

Em data de 18 de abril de 2016, o Ministério Público do Estado do Tocantins instaurou o Inquérito Civil Público nº 2016.3.29.28.0074, tendo como objeto o seguinte:

1 – apurar o excessivo número de cargos de provimentos em comissão

em detrimento de cargos de provimento efetivo no âmbito da Câmara Municipal de Palmas, TO, instituídos em desacordo com o art. 37, II e V, da Constituição da República Federativa do Brasil, violando, em tese, os princípios da impessoalidade, moralidade e proporcionalidade, previstos no art. 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil;

2 – apurar a suposta ausência de concurso público no âmbito da Câmara

(6)

em sua estrutura funcional, haja vista que o último certame ocorreu no longínquo ano de 1995.

Buscando elucidar os fatos investigados no Inquérito Civil Público nº 2016.3.29.28.0074, em data de 12 de abril de 2016, o Ministério Público do Estado do Tocantins, através do Ofício nº 057/2016 – 28ª PJC, expediu ofício ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, solicitando a realização de inspeção no âmbito da Câmara de Palmas, TO, com vistas a apontar eventuais desconformidades.

Por seu turno, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, em data de 11 de maio de 2016, no bojo do Processo nº 5324/2016, acolheu o pedido formulado pelo Parquet, por intermédio do Ofício nº 057/2016 – 28ª PJC, determinando a realização de inspeção in loco na Câmara de Palmas, TO, visando apurar possíveis irregularidades nos atos de pessoal da mencionada Casa Legislativa, conforme se infere da RESOLUÇÃO Nº 185/2016 TCE/TO PLENO, publicada na edição nº 1621 do Boletim Oficial do TCE/TO.

Posteriormente, no decorrer das investigações efetuadas no presente Inquérito Civil Público, após análise minuciosa dos documentos encaminhados pela Câmara de Palmas, valendo-se dos Ofícios nº 27 e 63/2016/PGCMP, em maio de 2016, constatou-se a existência de 454 ocupantes de cargos de provimento em comissão, dos quais 304 cargos são de Assessores Parlamentares, para apenas 50 cargos efetivos, revelando enorme desproporção, a saber, 82% (oitenta e dois) por cento de cargos comissionados para apenas 18% (dezoito) por cento de cargos efetivos.

O Ministro Ricardo Lewandowski9_{,quando do julgamento da Ação}

Direta de Inconstitucionalidade nº 4125, retratando caso análogo ao que ora se impugna, repudiou, de forma contundente, a manutenção desse quadro. Veja-se:

“TEM DUAS PERSPECTIVAS: A PRIMEIRA É QUE O NÚMERO DE CARGOS COMISSIONADOS SUPERA EM MUITO O DE CARGOS EFETIVOS. OU SEJA, EM LINGUAGEM POPULAR, HÁ MAIS CACIQUES DO QUE ÍNDIOS. A segunda é que muitos cargos são de

caráter técnico, que nada tem a ver com cargos em comissão ou cargos de confianças”. Sem ênfases no original.

Esse quadro constatado, evidencia, em tese, a inobservância aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, conforme

(7)

decidiu o STF, ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 365.368-7 e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4125-TO, em que se estabeleceu: “há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão”, aplicável ao caso noticiado, diante da sua evidente disparidade, burlando, em tese, o art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil.

Nessa esteira, buscando a resolução extrajudicial dos presentes fatos, em data de 15 de agosto de 2016, o Ministério Público do Estado do Tocantins, expediu à Câmara Municpal de Palmas, a RECOMENDAÇÃO Nº 001/2016 – 28ª PJC, protocolizada no âmbito da mencionada Casa de Leis, em data de 16/08/2016, por intermédio do Ofício nº 284/2016 – 28ª PJC – PP, concedendo 30 (trinta) dias de prazo, para que a mencionada Casa de Leis, rompesse com sua conduta omissiva, adotando às seguintes providências:

1 – Sejam exonerados todos os ocupantes de cargos SUPOSTAMENTE

comissionados, desprovidos de funções de chefia, direção e assessoramento, cuja natureza jurídica é de atividade técnico burocrática permanente do Quadro de Pessoal da Casa;

2 – Sejam exonerados os comissionados não efetivos que excedam o

percentual limite de 50% dos cargos em comissão instituído por Lei;

3 – Sejam exonerados os comissionados que não possuem qualificação

profissional compatível com a função desempenhada;

4 – Sejam rescindidos todos os contratos de trabalho temporário que

extrapolaram o prazo de 01 ano, prorrogável por igual período, bem como que não estejam respaldado pelo requisito da excepcional necessidade;

5 – Seja informado a este Órgão Ministerial, por escrito, as providências

que estão sendo tomadas no âmbito da Câmara Municipal de Palmas para o atendimento da presente, enviando-nos cópias dos atos de exoneração dos comissionados e dos contratados em condição irregular, no prazo máximo de 30 dias;

6 – Seja fornecido informações acerca da qualificação profissional dos

comissionados mantidos em suas respectivas funções;

7 – Seja dada ampla publicidade no âmbito da Câmara Municipal de

Palmas a todos os Edis acerca do teor desta Recomendação.

Em data de 15 de agosto de 2016, o Ministério Público do Estado do Tocantins também expediu à Câmara de Palmas, a RECOMENDAÇÃO Nº 002/2016 – 28ª PJC, protocolizada no âmbito da mencionada Casa de Leis, em data de 16/08/2016, por intermédio do Ofício nº 285/2016 – 28ª PJC – PP, concedendo 30 (trinta) dias de prazo, para que a mencionada Casa de Leis adotasse as seguintes providências:

(8)

1 – Sejam adotadas as medidas cabíveis para finalização, no prazo de

45 (quarenta e cinco) dias, da reforma administrativa no quadro de pessoal da Câmara Municipal de Palmas, estabelecendo as atribuições de cada cargo e seu quantitativo para execução eficiente das funções legislativas, fiscalizadora e deliberativa dessa Casa, devendo observar os princípios da proporcionalidade, razoabilidade, eficiência, legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, bem como os requisitos legais adstrito à criação de cargos público, e, sobretudo, atendendo aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal;

2 – Revogue as Resoluções Legislativas nº 136, 138, 141 e 150/2011;

161/2013, 165/2014; 172, 172 e 174/15 editadas pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Palmas, em razão de estarem divorciadas substancialmente e formalmente dos ditames Constitucionais;

3 – Seja informado a este Órgão Ministerial, por escrito, o resultado da

reorganização administrativa recomendada.

Em data de 20 de outubro de 2016, a Câmara de Palmas, TO, através do Ofício nº 044/2016, em resposta aos ofícios nº 284 e 285/2016 – 28ª PJC, de forma flagrantemente absurda, não apenas deixou de acolher as recomendações ministeriais, como, ainda, de forma equivocada, defendeu o exorbitante número de cargos de provimento em comissão sob o falacioso pretexto de que “essa circunstância se deve ao fato de que cada vereador tem o direito de indicar para seu gabinete até a metade dos R$ 55.620 que a Assembleia Legislativa exerce da mesma forma, o que corresponde a cerca de 17 assessores parlamentares por vereador”.

Por outro prisma, efetivando o cumprimento das determinações constantes da RESOLUÇÃO Nº 185/2016 TCE/TO PLENO, o corpo técnico do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins realizou diligências no período compreendido entre janeiro de 2015 a julho de 2016, constituindo o RELATÓRIO DE INSPEÇÃO Nº 001/2016, e, ao final, restou comprovado o excessivo quantitativo de comissionados.

A despeito disso, o RELATÓRIO DE INSPEÇÃO Nº 001/2016, detectou uma série de desconformidades no âmbito da Câmara Municipal de Palmas, TO, evidenciando um quadro de grave ineficiência estatal, violando os princípios constitucionais da administração pública, plasmados no caput do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, destacando-se o seguinte:

2.2 ADMISSÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS EM DESACORDO COM OS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, PROPORCIONALIDADE IMPESSOALIDADE E FINALIDADE

(9)

Situação encontrada:

- A legislação que trata das admissões de caráter comissionado é omissa quanto especificações das atividades, e requisitos de investidura.

- Servidores comissionados representam 83,92% do total de servidores da Câmara;- Dos 167 servidores lotados na estrutura Administrativa, 117 são comissionados, representando 70% (tabela 2 – anexo único do Relatório);

- Servidores lotados nas Unidades selecionadas para visitas pela equipe de inspeção, quais sejam: Diretoria-Geral e Mesa Diretora, não exercem suas atividades. Os servidores não foram encontrados e não são conhecidos de Diretores e servidores entrevistados. Constatou-se ainda que não há estrutura física e de equipamentos destinada às atividades da Mesa Diretora, e não há espaço físico compatível com a quantidade de servidores lotados na Diretoria-Geral (tabelas 6 – anexo único do Relatório);

- Constatou-se que a servidora Carmelita Lima Tavares reside em Goiânia e percebe remuneração normal em folha de pagamento, com lotação no Gabinete do Vereador Major Negreiros;

- A estrutura física dos Gabinetes dos Vereadores não comporta a quantidade de servidores lotados sendo que, segundo relatos dos

Chefes de Gabinetes visitados pelo critério de seleção por sorteio (Vereadores Etinho do Nordeste, Iran Gomes, Lúcio Campelo e Major Negreiros), parte dos servidores exercem atividades externas.

Entretanto, não há regulamentação dessa prerrogativa nem evidências do trabalho executado;

A quantidade de servidores comissionados nos Gabinetes dos Vereadores é condicionada ao valor da remuneração, sem limite de quantidade de vagas, limitando o total da despesa a 50% da verba de

gabinete destinada ao Deputado Estadual, totalizando 304 servidores, que representam 56,19% do total de servidores da Câmara (tabela 5 – anexo único do Relatório).

[…]

Evidências:

- Quantidade de servidores em folha de pagamento;

- Relatórios fornecidos pela Diretoria de Recursos Humanos; (Anexo III);

- Em sede de entrevistas, servidores efetivos e Diretores afirmaram não conhecerem os servidores que não foram encontrados em atividade nas respectivas Unidades de lotação;

- Em visita fornecida pela Diretoria de Recursos Humanos, no endereço residencial situado na Quadra 108 Sul, Alameda 04, lote 41, constatou-se através de afirmativa da empregada doméstica, Sra. Lourivânia Rocha Pires que a servidora Carmelita Lima Tavares mora em Goiânia e vem a Palmas eventualmente.

Objeto nos quais o achado foi constatado:

- Atos de admissão e folha de pagamento dos servidores.

Causas:

(10)

- Números excessivos de cargos comissionados criados em detrimento do quantitativo de cargos efetivos;

- Omissão da legislação quanto as atribuições e requisitos para provimentos dos cargos comissionados;

- Ausência de efetivo controle de frequência e produtividade (carga horária e assiduidade);

- Negligência e omissão dos responsáveis;

- Interesse eleitoreiro como critério de admissão. Efeitos:

- Cerceamento do direito dos cidadãos interessados em concorrer a cargo público;

- Potencial risco na qualidade dos serviços prestados pelo servidor comissionado;

- Despesa excessiva com pessoal, resultando em prejuízos para a sociedade, em detrimento da ausência de recursos para programas sociais, investimentos na saúde e educação, entre outros;

- Alto custo com encargos sociais obrigatórios;

- Ausência na contraprestação de serviços. Recomendações:

- Fazer concurso público visando prover o quantitativo de cargos necessários a execução das atividades da Câmara;

- Regulamentar as atribuições e requisitos dos cargos comissionados da Estrutura Administrativa, inclusive reduzir o quantitativo de vagas, uma vez que o quadro de cargos comissionados é superior ao efetivo;

- Regulamentar as atribuições e requisitos dos cargos da Mesa Diretora;

- Estruturar/Definir o quantitativo, atribuições, remunerações e requisitos dos cargos comissionados dos Gabinetes de Vereadores; - Criar mecanismos efetivos de controle de frequência e de produtividade dos servidores;

- Exonerar os servidores que não exercem atividades de interesse público (fantasmas).

[...]

3. CONCLUSÃO

Em linhas gerais, a inspeção realizada nos Atos de Pessoal da Câmara Municipal de Palmas, com alcance nos Atos Administrativos de Gestão, possibilitou a constatação de ocorrência de irregularidades e práticas ilegais relevantes, as quais foram pontuadas neste relatório e são dignas de nota e manifestação. Ressalta-se que não foram comprovados os indícios de

irregularidades relacionados a acumulação indevida de cargos públicos e nepotismo. Desta forma, tecemos a seguir as considerações da equipe sobre os principais pontos que envolvem a responsabilidade dos Gestores.

Os servidores ocupantes de cargos comissionados representam 83,92% (oitenta e três, vírgula noventa e dois por cento) do total de

(11)

servidores ativos no Poder Legislativo. A Câmara Municipal de Palmas mantém um elevado número de servidores comissionados. Embora o maior número esteja nos Gabinetes dos Vereadores, só na Estrutura Administrativa há 167 (cento e sessenta e sete) servidores lotados, dos quais 117 (cento e dezessete) são comissionados, representando 70% (setenta por cento). Tal fato nada

mais é do que tratar com particularidade o que é público. Essa situação

decorre da institucionalização de admissões sem concurso público, tendo origem em Resoluções Plenárias que contrariam regras e princípios constitucionais que norteiam a administração pública, especialmente, os princípios da moralidade, proporcionalidade e finalidade.

Não bastasse esse cenário vergonhoso para uma Casa de Leis, a equipe constatou também que há muitos servidores comissionados e contratados percebendo remuneração regularmente, sem a devida contraprestação de serviços.

É notório o contrassenso na atitude do Gestor ao manter um número elevado de servidores comissionados “fantasmas” e ainda de contratações temporárias irregulares para manter os serviços de apoio administrativo. No âmbito da Câmara Municipal de Palmas, as

contratações temporárias estão previstas no art. 34 da Resolução no 161/2013, nas seguintes condições: 1) Situação de calamidade pública, 2) serviços não previstos como atribuições dos cargos existentes. Notemos que as contratações existentes estão totalmente em desacordo com a própria legislação. A contratação temporária foi instituída pela Constituição Federal, no Art. 37, IX, condicionada a necessidade temporária e ao excepcional interesse público. Portanto, a determinabilidade temporal (ter sempre prazo determinado) e excepcionalidade (situação fora da normalidade administrativa que seja imprevisível ou imprevista) devem ser devidamente justificadas. As atividades do Poder Legislativo não têm correlação com os pressupostos. Além do que, as prorrogações que tornam permanentes as contratações são claramente vedadas, e a sua manutenção caracteriza desvio de finalidade. No caso em comento, é claro o conflito de interesses que envolve a contratação temporária na Câmara Municipal. O STF se posicionou sobre o assunto asseverando que: “é inconstitucional lei que permita contratação temporária quando inexistente especificação das atividades de excepcional interesse público e/ou ausência de motivação quanto a real necessidade temporária das contratações” (ADI 2.987 – Rel. Min. Sepúlveda Pertence).

Além das considerações já elencadas, é notório que os contratos temporários obedecem apenas ao critério de indicação política, pois não são precedidos de qualquer tipo de seleção. O agravante é que a

Câmara institucionalizou método próprio de admissão, ao disciplinar a forma de admissão por indicação, consoante art. 4º da Resolução nº 139/2011, contrariando os princípios da livre concorrência e da finalidade.

(12)

2.1 Admissões de caráter efetivo sem registro no Tribunal de Contas;

2.2 Admissão de servidores comissionados em desacordo com os princípios da legalidade, proporcionalidade impessoalidade e finalidade;

2.3 Contratos temporários em desacordo com as exigências legais. Ocorre que, mesmo após o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins ter confeccionado o RELATÓRIO DE INSPEÇÃO Nº 001/2016, decorrente do Processo Administrativo nº 5324/2016, acrescido da circunstância do Ministério Público ter envidado esforços objetivando à resolução extrajudicial dos fatos em debate, pouca coisa mudou, haja vista que a Câmara de Palmas, somente no início de 2018, deflagrou concurso público, tendo por escopo, o provimento de cargos vagos em seu quadro funcional, omitindo-se em relação à redução dos cargos de provimento em comissão. Por assim ser, a presente ação tem por escopo impugnar apenas e tão somente o excessivo número de comissionados.

Vale destacar que a Câmara Municipal de Palmas, TO, em data de 10 de janeiro de 2018, lançou o EDITAL N° 001/2018, tendo por escopo tornar pública a abertura de inscrições e estabelecer normas relativas à realização de concurso público destinado a selecionar candidatos para os cargos públicos efetivos de nível fundamental, médio e superior do Quadro Geral, com vistas a prover 42 cargos efetivos que se encontram vagos.

Nesse aspecto, torna-se pertinente consignar que, atualmente, conforme consulta efetuada junto ao Portal da Transparência da Câmara de Palmas, TO, o quantitativo de cargos é de 328 cargos de provimento em comissão providos, dos quais, 19210_{são de Assessores Parlamentares, ao}

passo que se mantém apenas 49 cargos efetivos providos, como se destaca: Cargos de provimento em comissão na

estrutura administrativa – Mesa Diretora 136 Cargos Provimento em Comissão –

Assessoria Parlamentar 192

Cargos Efetivos 49

Contratos temporários 17

Pensionista 03

(13)

Sob este prisma, percebe-se evidentemente a enorme disparidade de cargos de provimento em comissão, ou seja, 328 (trezentos e vinte e oito), para apenas 49 (quarenta e nove) cargos efetivos, ou seja, representando, em percentual, o seguinte:

Cargos de provimento em comissão % 87% do quantitativo de cargos

Cargos efetivos% 13% do quantitativo de cargos

Desta forma, acaso nomeados imediatamente todos os 42 candidatos eventualmente aprovados no certame em alusão, previsto para ser homologado em data de 12 de julho de 2018, conforme cronograma constante do EDITAL N° 001/2018, ainda assim, ter-se-ia um quantitativo exorbitante de 328 cargos de provimento em comissão, para apenas 91 cargos efetivos, representando, em proporção, o seguinte quadro:

Esse cenário se divorcia do entendimento perfilhado pelo Supremo Tribunal Federal, que ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 365.368-711_{e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4125-TO}12_{, em que se}

estabeleceu: “há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão”, aplicável ao caso noticiado, diante da sua evidente disparidade, violando os princípios da moralidade, impessoalidade, proporcionalidade, da proibição de excesso e da obrigatoriedade de deflagração de concurso público, plasmados no caput do art. 37, na forma do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil.

Assim, diante da conduta omissiva do Município de Palmas, por intermédio da Câmara Municipal, no que se refere a redução do excessivo quantitativo de cargos de provimento em comissão, resta ao Ministério Público, compelir-lhes judicialmente, para que rompam com suas posturas omissivas e adotem as providências que ora se busca com esta ação.

11_{(RE 365368 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em}

22/05/2007, DJe-047 DIVULG 28-06-2007 PUBLIC 29-06-2007 DJ 29-06-2007 PP-00049 EMENT VOL-02282-08 PP-01545 RTJ VOL-00204-01 PP-00385);

(14)

Nessa perspectiva, cumprindo o seu dever constitucional e legal, o Ministério Público do Estado do Tocantins, ajuíza a presente Ação Civil Pública com vistas a tornar efetivo os princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade, proporcionalidade, da proibição de excesso e da obrigatoriedade de deflagração de concurso público, plasmados no caput do art. 37, na forma do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil.

5 – DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS

5.1 – DA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 37, II e V, DA CONSTITUIÇÃO DA

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL – EXCESSO DE CARGOS

DE PROVIMENTO EM COMISSÃO – BURLA AO PRINCÍPIO

CONSTITUCIONAL DA OBRIGATORIEDADE DE DEFLAGRAÇÃO

DE CONCURSO PÚBLICO – PRECEDENTES DO STF

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em data de 05 de outubro de 1988, inaugurou um novo modelo de Administração Pública no Brasil ao instituir expressamente, como norma constitucional, a obrigatoriedade de concurso público para ingresso no serviço público, inquinando de nulidade a contratação em desobediência ao mencionado requisito, conforme disciplina o seu art. 37, inciso II na forma do seu § 2º. A propósito, confira-se:

Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou

emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (...)

§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a

nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos

da lei.

Desse modo, entendeu o legislador constituinte que o concurso público é a forma de provimento de cargos que melhor atende aos anseios da Administração Pública, pois trata-se de um instrumento que mais

(15)

bem representa o sistema de mérito denominado meritocracia, porque traduz um certame do qual todos podem participar nas mesmas condições, permitindo que sejam escolhidos realmente os candidatos com melhor performance intelectual.

Com efeito, nos termos do art. 37, II e V, da Constituição da República Federativa do Brasil, a regra é o exercício de cargos e funções pelo servidor aprovado em concurso público. Sobre o tema, leciona José dos Santos Carvalho Filho13_{, com toda a acuidade jurídica que lhe é peculiar:}

CONCURSO PÚBLICO é o procedimento administrativo que tem, por fim, aferir as aptidões pessoais e selecionar os melhores candidatos ao provimento de cargos e funções públicas. Na aferição

pessoal, o Estado verifica a capacidade intelectual, física e psíquica

de interessados em ocupar funções públicas e no aspecto seletivo são escolhidos aqueles que ultrapassam as barreiras opostas no procedimento, obedecida sempre a ordem de classificação.

Cuida-se, na verdade, do mais idôneo meio de recrutamento de servidores

públicos. Abonamos, então, a afirmação de que o certame público está direcionado à boa administração, que, por sua vez, representa um dos axiomas republicanos. Grifo nosso.

No caso em discussão, importante consignar que, o último concurso público realizado pela Câmara de Palmas, destinado ao provimento de cargos efetivos integrantes da sua estrutura funcional, remonta ao longínquo ano de 1995, sendo que, somente após atuação e provocação do Ministério Público do Estado do Tocantins, a Câmara Municipal de Palmas, TO, em data de 10 de janeiro de 2018, lançou o EDITAL N° 001/2018, tendo por escopo tornar pública a abertura de inscrições e estabelecer normas relativas à realização de concurso público destinado a selecionar candidatos para os cargos públicos efetivos de nível fundamental, médio e superior do Quadro Geral, com vistas a prover 42 cargos efetivos que se encontram vagos.

Não por acaso, a Ministra do Supremo Tribunal Federal, Cármen Lúcia, quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 412514

-TO, asseverou que “a obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos, pontuando, ainda, que a não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do Tocantins”. Confira-se in verbis:

13_{Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. P– 31. ed. rev., atual. e ampl.}

– São Paulo: Pg. 415, Atlas, 2017.

(16)

EMENTA – STF: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO “CARGOS EM COMISSÃO” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 5º, DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º E DO CAPUT DO ART. 6º; DAS TABELAS II E III DO ANEXO II E DAS TABELAS I, II E III DO ANEXO III À LEI N. 1.950/08; E DAS EXPRESSÕES “ATRIBUIÇÕES”, “DENOMINAÇÕES” E “ESPECIFICAÇÕES” DE CARGOS CONTIDAS NO ART. 8º DA LEI N. 1.950/2008. CRIAÇÃO DE MILHARES DE CARGOS EM COMISSÃO. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 37, INC. II E V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 3. O número de cargos efetivos (providos e vagos) existentes nos quadros do Poder Executivo tocantinense e o de cargos de provimento em comissão criados pela Lei n. 1.950/2008 evidencia a inobservância do princípio da proporcionalidade. 4. A

obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos. A não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do Tocantins: afronta ao art. 37, inc. II, da Constituição da República.

Precedentes. 5. A criação de 28.177 cargos, sendo 79 de natureza

especial e 28.098 em comissão, não tem respaldo no princípio da moralidade administrativa, pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos estatais. 6. A criação de cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais, que dispensam a confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado, contraria o art. 37, inc. V, da Constituição da República. Precedentes. 7. A delegação de poderes ao Governador

para, mediante decreto, dispor sobre “as competências, as atribuições, as denominações das unidades setoriais e as especificações dos cargos, bem como a organização e reorganização administrativa do Estado”, é inconstitucional porque permite, em última análise, sejam criados novos cargos sem a aprovação de lei. 8. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 5º, caput, e parágrafo único; art. 6º; das Tabelas II e III do Anexo II e das Tabelas I, II e III do Anexo III; e das expressões “atribuições”, “denominações” e “especificações” de cargos contidas no art. 8º da Lei n. 1.950/2008. 9. Definição do prazo máximo de 12 (doze) meses, contados da data de julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, para que o Estado faça a substituição de todos os servidores nomeados ou designados para ocupação dos cargos criados na forma da Lei tocantinense n. 1.950. (ADI 4125, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2010, DJe-030 DIVULG 14-02-2011 PUBLIC 15-02-2011 EMENT VOL-02464-01 PP-00068).

(17)

quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.36415_-MC/AL,

ao discorrer sobre o alcance da regra do concurso público, assim pontuou:

“O respeito efetivo à exigência de prévia aprovação em concurso público qualifica-se, constitucionalmente, como paradigma de legitimação ético-jurídica da investidura de qualquer cidadão em cargos, funções ou empregos públicos, ressalvadas as hipóteses de nomeação para cargos em comissão (CF, art. 37, II).

A razão subjacente ao postulado do concurso público traduz-se na necessidade especial de o Estado conferir efetividade ao princípio de que todos são iguais perante a Lei, sem distinção de qualquer natureza, vedando-se, desse modo, a prática inaceitável de o Poder Público conceder privilégios a alguns ou de dispensar tratamentos discriminatórios e arbitrários a outros. Sem ênfases no original. Nessa trilha de pensamento, a interpretação mais fidedigna ao es-pírito da Constituição Federal, é que a exigência constitucional do concurso público, plasmada no art. 37, II e V, da Constituição da República Federativa do Brasil, não pode ser burlada pela criação arbitrária de cargos de provi-mento em comissão para o exercício de funções que não pressuponham o vínculo de confiança que explica o regime de livre nomeação e exoneração que os caracteriza, como no caso vertente, conforme a consolidada jurisprudên-cia do Supremo Tribunal Federal.

Isso porque, normas que criam cargos de provimento em comis-são cujas atribuições não se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração, que informa a investidura em comissão, ofende o art. 37, II e V, da Constituição da República Federativa do Brasil. Nessa linha de intelecção:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 6.600/1998 (ART. 1º, CAPUT E INCISOS I E II), 7.679/2004 E 7.696/2004 E LEI COMPLEMENTAR 57/2003 (ART. 5º), DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. [...] II - Ofende o

disposto no art. 37, II, da Constituição Federal norma que cria car-gos em comissão cujas atribuições não se harmonizam com o prin-cípio da livre nomeação e exoneração, que informa a investidura em comissão. Necessidade de demonstração efetiva, pelo legislador estadual, da adequação da norma aos fins pretendidos, de modo a justificar a exceção à regra do concurso público para a investidura em cargo público. Precedentes. Ação julgada procedente. (ADI 3233,

Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2007, DJe-101 DIVULG 13-09-2007 PUBLIC 09-2007 DJ

14-15_{(ADI 2364 MC, Relator(a):Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2001, DJ}

(18)

09-2007 PP-00030 EMENT VOL-02289-01 PP-00091 RTJ VOL-00202-02 PP-00553). Grifo nosso.

Diante do exposto, revela-se inequívoco que a conduta do Municí-pio de Palmas, por intermédio da Câmara Municipal, de manter em seus qua-dros funcionais, 328 cargos de provimento em comissão providos, dos quais, 19216_{são de Assessores Parlamentares, ao passo que se mantém}

apenas 49 cargos efetivos providos, configura-se um caso de inconstitucio-nalidade manifesta a se perder de vista, como nos ensina o Ministro Carlos Ay-res Britto, violando, por conseguinte o art. 37, II, da Constituição da República Fe-derativa do Brasil, por configurar-se burla aos princípios constitucionais da obriga-toriedade de deflagração de concurso público e da proporcionalidade.

Nessa esteira, brilhante foram as palavras proferidas pela Ministra do Supremo Tribunal Federal, Cármen Lúcia, quando do julgamento da Ação Dire-ta de Inconstitucionalidade nº 4125-TO, segundo a qual: “A obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos”. Lamentavelmente, a não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do Tocantins.

Sob esse prisma, o Município de Palmas, por intermédio da Câ-mara Municipal, deve se valer do concurso público para o preenchimento dos seus cargos efetivos, não podendo se utilizar do exagerado número de servidores comissionados (328) como alternativa de recrutamento de pessoal para o desem-penho de suas atividades fins, em detrimento do que estipula a Constituição Fe-deral, que obriga a realização de concurso público.

Desta forma, acaso nomeados imediatamente todos os 42 candidatos eventualmente aprovados no certame em alusão, previsto para ser homologado em data de 12 de julho de 2018, conforme cronograma constante do EDITAL N° 001/2018, ainda assim, ter-se-ia um quantitativo exorbitante de 328 cargos de provimento em comissão, para apenas 91 cargos efetivos, representando, em proporção, o seguinte quadro:

(19)

Favorecem, assim, nociva tradição de clientelismo e de aparelha-mento desqualificado da máquina administrativa, em detriaparelha-mento da profissionali-zação do serviço público, com afronta direta aos princípios da finalidade, da efi-ciência, da moralidade e de exigência de concurso público.

Para justificar a criação de cargos em comissão como exceção à regra ao concurso público, é necessário ao legislador demonstrar que as atribui-ções deles se harmonizam com a regra da livre nomeação e exoneração e com a destinação constitucional desses postos. Somente a nomenclatura do cargo não é suficiente para esse fim; apenas definição legal de atribuições e respon-sabilidades do cargo é apta a comprovar se ele é jurídica e administrativamente apropriado para provimento em comissão, o que não se verifica no caso presente.

Os princípios constitucionais da obrigatoriedade do concurso pú-blico, impessoalidade, moralidade, proporcionalidade, previstos no caput do art. 37, e seu inciso II, da Constituição da República, exige que a ação administrativa se conduza da forma mais eficiente, para aplicação adequada dos recursos públi-cos, atendendo às finalidades de interesse público e não da conveniência estrita de governantes e servidores, e sem privilégios nem perseguições pessoais.

Não basta que a denominação conferida a um cargo seja de “as-sessor”. O rótulo que se dê a um cargo pode ser irrelevante, porquanto o con-junto de funções a serem desempenhadas pelos servidores comissionados é que dirá se as atribuições são próprias de direção, chefia ou assessoramento.

Nesse diapasão, o provimento de cargos e empregos públicos mediante concurso não se situa na esfera discricionária da Administração Pública, trata-se, porém, de um dever imposto por norma constitucional, sendo, portanto, de observância obrigatória pelas entidades políticas e administrativas.

5.2 – DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE

E DA PROIBIÇÃO DE EXCESSO DECORRENTE DO NÚMERO

EXORBITANTE DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO EM

DETRIMENTO DOS CARGOS EFETIVOS – PRECEDENTES – STF

O cotejo entre o número de cargos efetivos atualmente providos na Câmara de Palmas (49) com o número de cargos efetivos vagos (42) e o nú-mero de cargos de provimento em comissão (328) revela uma situação curiosa. É que o número de cargos de provimento em comissão é infinitamente maior do

(20)

que o de cargos efetivos, o que nos leva a absurda conclusão de que, para cada servidor efetivo subordinado há, pelo menos 6 (seis) comissionados, isso sem contar que parte desses cargos em comissão devem ser ocupados por servidores efetivos, como determina o inciso V do art. 37 da Constituição da República.

Desta forma, mesmo com a realização de concurso público pela Câmara Municipal de Palmas, acaso nomeados imediatamente todos os 42 candidatos eventualmente aprovados no certame em alusão, previsto para ser homologado em data de 12 de julho de 2018, conforme cronograma constante do EDITAL N° 001/2018, ainda assim, ter-se-ia um quantitativo exorbitante de 328 cargos de provimento em comissão, para apenas 91 cargos efetivos, representando, em proporção, o seguinte quadro:

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de In-constitucionalidade nº 4.125, em data de 10 de junho de 2010, relatada pela Mi-nistra Cármen Lúcia, em situação análoga, consignou que:

“A despeito de não competir ao Poder Judiciário a apreciação do mérito dos atos administrativos, na espécie vertente faz-se mister analisar a

validade da Lei que criou milhares de cargos em comissão nos qua-dros da Administração Pública tocantinense à luz dos princípios constitucionais, ante as consequências políticas, jurídicas, econômicas

e sociais decorrentes de sua aplicação”.

Nas palavras de Seabra Fagundes, como quer que seja, subsistem, mesmo na hipótese de competência discricionária, limitações às ativida-des administrativas, como as referentes à forma, à competência, a finali-dade, etc., vinculando-se à legalidade” (FAGUNDES, M. Seabra. O con-trole dos atos administrativos pelo poder Judiciário. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 123).

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “procede (…) do princípio da

le-galidade o princípio da proporcionalidade do ato à situação que de-mandou sua expedição. Deveras, a Lei outorga de competências em vista de certo fim. Toda demasia, todo excesso desnecessário ao seu atendimento, configura uma superação do escopo normativo.

Assim, a providência administrativa mais extensa ou mais intensa do que o requerido para atingir o interesse público insculpido na regra aplicada é inválida, por consistir em um transbordamento da finalidade legal. Daí

que o Judiciário deverá anular atos administrativos incursos neste vícios ou, quando possível, fulminar apenas aquilo que seja

(21)

terizável como excesso” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso

de direito administrativo. 23 ed. São Paulo: Malheiro, 2007. p. 76). Em essência, como explica o Ministro Gilmar Mendes, o princípio da pro-porcionalidade:

“consubstancia uma pauta de natureza axiológica que emana dire-tamente das ideias de justiça, equidade, bom senso, prudência, mo-deração, justa medida, proibição de excesso, direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive a de ní-vel constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito, serve

de regra de interpretação para todo o ordenamento jurídico. No âmbito do direito constitucional, que o acolheu e reforçou, a ponto de impô-lo à obediência não apenas das autoridades administrativas, mas também de juízes e legisladores, esse princípio acabou se tornando consubstancial à própria ideia de Estado de Direito pela sua íntima ligação com os direi-tos fundamentais, que lhe dão suporte e, ao mesmo tempo, dele depen-dem para se realizar. (…) A utilização do princípio da

proporcionali-dade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, (…), a apreciação da necessidade e adequação da providência legis-lativa. (…) O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que

medi-das interventivas adotamedi-das se mostrem aptas a atingir os objetivos pre-tendidos. (…) O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder

Er-forderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o

indi-víduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos”. (MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Mártires,

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p.114-115/320/322).

No julgamento da Questão de Ordem na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.551/MG, Relator Ministro Celso de Mello, o Ple-nário do Supremo Tribunal Federal decidiu:

“A atividade Legislativa está necessariamente sujeita à rígida observân-cia de diretriz fundamental, que, encontrando suporte teórico no princípio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescrições ir-razoáveis do Poder Público. O princípio da proporcionalidade, nesse

contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais”. Com ênfases no original.

Nesse passo, há que se destacar que, ao decidir o Agravo Regi-mental no Recurso Extraordinário 365.368/SC, Relator o Ministro Ricardo Lewan-dowski, o Supremo Tribunal Federal já afirmou a necessidade de se guardar a proporcionalidade entre o número de servidores efetivos e o de servidores ocu-pantes de cargos de provimento em comissão. A propósito, confira-se:

(22)

EMENTA - STF: AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITU-CIONALIDADE. ATO NORMATIVO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA

PRO-PORCIONALIDADE. OFENSA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚ-MERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO. I

– Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de administração do Poder Público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam. II – Pelo princípio da proporcionalidade,

há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão, de maneira que exista estrutura para atuação do Po-der Legislativo local. III – Agravo improvido. (RE 365368 AgR,

Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 22/05/2007, DJe-047 DIVULG 28-06-2007 PUBLIC 06-2007 DJ 29-06-2007 PP-00049 EMENT VOL-02282-08 PP-01545 RTJ VOL-00204-01 PP-00385)

Essa situação foi muito bem elucidada pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ricardo Lewandowski, pois, na condição de Relator do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 365.368/SC, assim consignou em seu voto:

“Analisando-se os argumentos supracitados, mister anotar a

disparida-de entre a quantidadisparida-de disparida-de atribuições a cargos dos servidores efeti-vos da Câmara Municipal e as atividades típicas de assessoramento parlamentar dos 42 cargos criados, evidenciando-se a violação do princípio da proporcionalidade, que, no entendimento de CELSO

AN-TÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “enuncia a ideia (…) de que as compe-tências administrativas só podem ser exercidas na extensão e intensida-de proporcionais ao que seja realmente intensida-demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas. Segue-se que os atos cujos conteúdos ultrapassem o necessário para alcançar o objeti-vo que justifica o uso da competência ficam maculados de ilegitimidade”. Há inúmeros precedentes desta Corte que identificam a

proporcionali-dade e a razoabiliproporcionali-dade como critérios que necessariamente devem ser observados pela Administração pública no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais”. Cito, a respeito, a ADI 2.551-MC-QO/MG, Rel. Min. Celso de Mello, da qual extraio o se-guinte trecho: “O princípio da proporcionalidade (…) acha-se vocaci-onado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercí-cio de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais”.

Concebida a proporcionalidade como uma correlação entre meios e fins, é preciso ter em conta o paradoxo do caso. Pressupondo-se que

os cargos criados objetivem atender às demandas do Município, deveria

haver relação de compatibilidade para com os cargos efetivos exis-tentes na Câmara, até mesmo para se dar suporte ao trabalho dos

(23)

No caso em debate, se percebe facilmente que, da comparação entre o número de cargos de provimento efetivo (42 – quarenta e dois) e os de provimento em comissão (328 – trezentos e vinte e oito) tem-se constatado evi-dente desproporção, suficiente a demonstrar a burla ao comando inscrito no inci-so II do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil.

Isso porque, o quantitativo de cargos de provimento em comissão, criados na estrutura da Câmara Municipal de Palmas – quando comparado ao dos cargos de provimento efetivo – mostra-se exacerbado, mormente se con-siderado que aqueles configuram exceção à regra da acessibilidade por concurso público e que se prestam, tão somente, para as atividades de direção, chefia e as-sessoramento, conforme determina o art. 37, V, da Constituição Federal.

Neste compasso argumentativo, é intuitivo que o número de servidores efetivos deve ser superior ao de comissionados. Isso porque aqueles servem à execução das atividades estatais, tendendo à permanên-cia do agente no cargo, enquanto que estes são ocupados em caráter precá-rio e, por expressa disposição constitucional, estão vinculados às atribui-ções de chefia, direção e assessoramento.

Assim, a existência de 328 cargos de provimento em comissão no âmbito da Câmara de Palmas, devidamente providos, dos quais, 19217

são de Assessores Parlamentares, ao passo que se mantém apenas 49 car-gos efetivos providos, evidencia a quebra da proporcionalidade que deve per-mear tais espécies de provimento.

No presente caso, o interesse público é ignorado ou contrariado, objetivando a norma apenas assegurar interesses pessoais ou partidários. Há de se reconhecer sua incompatibilidade com o texto constitucional, haja vista que, no caso específico, repita-se, clara é a desproporção entre o número de cargos de provimento em comissão e os de provimento efetivo, estando configurado o desrespeito aos princípios da proporcionalidade e da moralidade administrativa.

5.3 – DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE

DECOR-RENTE DA CRIAÇÃO EXORBITANTE DE CARGOS DE

PROVIMEN-TO EM COMISSÃO EM DETRIMENPROVIMEN-TO DOS CARGOS EFETIVOS –

PRECEDENTES – STF – ADI Nº 4125 – TO

(24)

A criação e o provimento de 328 cargos de provimento em comissão no âmbito da Câmara de Palmas, dos quais, 19218_{são de}

Assessores Parlamentares, ao passo que se mantém apenas 49 cargos efetivos providos, além de evidenciar a quebra da proporcionalidade que deve permear tais espécies de provimento, revela, também, ofensa ao princípio da moralidade, como decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.125 – TO, em caso análogo ao que ora se retrata:

EMENTA - STF: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EX-PRESSÃO “CARGOS EM COMISSÃO” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 5º, DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º E DO CAPUT DO ART. 6º; DAS TABELAS II E III DO ANEXO II E DAS TABELAS I, II E III DO ANEXO III À LEI N. 1.950/08; E DAS EXPRESSÕES “ATRIBUIÇÕES”, “DENOMINAÇÕES” E “ESPECIFICAÇÕES” DE CARGOS CONTIDAS NO ART. 8º DA LEI N. 1.950/2008. CRIAÇÃO DE MILHARES DE

CAR-GOS EM COMISSÃO. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 37, INC. II E V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DOS PRINCÍPIOS DA PRO-PORCIONALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO

JULGADA PROCEDENTE. […] 5. A criação de 28.177 cargos, sendo

79 de natureza especial e 28.098 em comissão, não tem respaldo no princípio da moralidade administrativa, pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos estatais. Precedentes (ADI 4125,

Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2010, DJe-030 DIVULG 14-02-2011 PUBLIC 15-02-2011).

A respeito dos princípios da impessoalidade e moralidade, ora violados no caso vertente, José dos Santos Carvalho Filho19_{, com a proficiência}

jurídica que lhe é peculiar, assim discorre:

O princípio da MORALIDADE exige que o administrador se paute por conceitos éticos. O da IMPESSOALIDADE indica que a Adminis-tração deve dispensar o mesmo tratamento a todos os administra-dos que estejam na mesma situação jurídica. Sem dúvida, tais

princí-pios guardam íntima relação entre si. No tema relativo aos princíprincí-pios

da Administração Pública, dissemos que se pessoas com idêntica situação são tratadas de modo diferente, e, portanto, não impesso-al, a conduta administrativa será ao mesmo tempo imoral. Sendo assim, tanto estará violado um quanto o outro princípio. O direito

condena condutas dissociadas dos valores jurídicos e morais. Por isso, mesmo quando não há disciplina legal, é vedado ao administrador con-duzir-se de modo ofensivo à ética e à moral. A moralidade está

associ-ada à legalidade: se uma conduta é imoral, deve ser invalidassoci-ada.

18_{http://187.115.70.244:4556/sig/app.html#/transparencia/transparencia-folha-pagamento/}

19_{Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. P– 31. ed. rev., atual. e ampl.}

(25)

Sob esse espectro, como bem salientado pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.125 – TO, a criação de 328 cargos de provimento em comissão no âmbito da Câmara de Palmas, dos quais, 19220_{são de Assessores Parlamentares, instituídos pela}

Resolu-ção Legislativa nº 184, de 20 de dezembro de 2016, por certo, não tem respal-do no princípio da moralidade administrativa, pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos emanados do Estado, pelo que há de ser, por mais esse fundamento, considerada inconstitucional.

6)

DA LEGITIMIDADE DA UTILIZAÇÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

COMO INSTRUMENTO IDÔNEO DE FISCALIZAÇÃO INCIDENTAL

DE INCONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDA PROVISÓRIA, LEI,

DECRETO E RESOLUÇÃO LEGISLATIVA PELA VIA DIFUSA

Como é cediço, revela-se inquestionável que a utilização da ação civil pública como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, além de traduzir situação configuradora de abuso do poder de demandar, também caracterizará hipótese de usurpação da competência do STF.

Se, contudo, o ajuizamento da ação civil pública, como in casu, visar, não à apreciação da validade constitucional de lei em tese, mas objetivar o julgamento de uma específica e concreta relação jurídica, aí, então, tornar-se-á lícito promover, incidenter tantum, como no caso presente, o controle difuso de constitucionalidade de qualquer ato emanado do Poder Público. Incensurável, sob tal perspectiva, a lição de HUGO NIGRO MAZZILLI (“O Inquérito Civil”, p. 134, item n. 7, 2ª ed., 2000, Saraiva). Nesse espectro jurisprudencial, confira-se o entendimento do STF:

E M E N T A - STF: RECLAMAÇÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA

– CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUES-TÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE

USUR-PAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo

Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização inciden-tal de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Consti-tuição da República, desde que, nesse processo coletivo, a

(26)

vérsia constitucional, longe de se identificar como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial , indispen-sável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina.(Rcl 1898

ED, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 10/06/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-151 DIVULG 05-08-2014 PUBLIC 06-08-2014). (O grifo é nosso).

Nessa esteira, torna-se indubitável que o Supremo Tribunal Federal – tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de se identificar como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal, como se deduz no caso em debate, onde se postula apenas e tão somente a declaração de inconstitucionalidade material incidenter tantum dos arts. 12, 14, 15 e seu anexo III, da Resolução Legislativa nº 18921_{, de 22 de junho de 2017, assim}

como os arts. 1º, 2º, 3º e seus anexos I, II, III, IV, V e VI, da Resolução Legislativa nº 198, de 12 de abril de 2018, editados pelo Presidente da Câmara de Palmas, em decorrência dos motivos elencados no corpo desta inicial.

No presente caso, a declaração incidental de inconstitucionalidade da Resolução apresenta-se como antecedente necessário, ou seja, CAUSA DE PEDIR, da apreciação da pretensão final (mérito), qual seja condenar o Município de Palmas, por intermédio da Câmara Municipal à OBRIGAÇÃO DE FAZER, CONSUBSTANCIADA NA REDUÇÃO DO NÚMERO EXCESSIVO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, para a mesma proporção dos cargos de provimento efetivo.

6.1)

DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA

INCONSTITUCIONALI-DADE MATERIAL DOS ARTS. 1º, 2º, 3º E SEUS ANEXOS I, II, III, IV,

V E VI, DA RESOLUÇÃO LEGISLATIVA Nº 198, DE 12 DE ABRIL DE

2018 – DA BURLA AO CONCURSO PÚBLICO DECORRENTE DA

CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, CUJA

ATRIBUIÇÕES DEMANDAM ATIVIDADES MERAMENTE

TÉCNI-CAS, DEVENDO SER PROVIDOS POR CONCURSO PÚBLICO DE

PROVAS E TÍTULOS – PRECEDENTES DO STF

21_{Dispõe sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Salários – PCCS dos servidores da Câmara}

Municipal de Palmas/TO

https://www.palmas.to.leg.br/processo-legislativo/legislacao/regimento-interno/resolucao-no-189-2017.pdf/view