ABREVIATURAS : vii
ÍNDICE ANALITICO xiii
ÍNDICE DE FIGURAS xxi
PREFÁCIOS : xxiii
PREFÁCIO I
Danilo Papa - Direttore Generale per l'Attività Ispettive d'Italia xxv PREFÁCIO 2
João Osvaldo de Carvalho - Inspector-Geral do Trabalho da República de Cabo Verde : xxvii PREFÁCIO 3
Jose Ignacio Sacristán Enciso - Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de España ...xxix PREFÁCIO 4
Paulo Sérgio de Almeida - Secretário de Inspeção do Trabalho da República Federativa do Brasil xxxi PREFÁCIO 5
Pedro N. Pimenta Braz - Inspector-Geral da ACT xxxiii
. PREFÁCIO 6
Yves Struillou - Directeur Général du Travail de France xxxv
AGRADECIMENTOS xxxvii
INTRODUÇÃO 3
CAPÍTULO I - O COMBATE AO TRABALHO NÃO DECLARADO ! 11
1.1. O trabalho não declarado - subsídios para uma definição 11
1.2. Definição proposta de trabalho não declarado 17
1.3. Taxonomia proposta 20
1.3.1. Trabalho totalmente não declarado 21
1.3.2. Trabalho parcialmente não declarado 28
1.3.2.1. Subdeclaração de retribuições ou rendimentos 29
1.3.2.2. Dissimulação de contrato de trabalho 31
1.4. Práticas de trabalho não declarado mais comuns na Europa 34
1.5. Heterogeneidade do trabalho não declarado ; 42
1.6. Transversalidade do fenómeno e fragmentação de atribuições e competências para o seu combate 43 1.7. Principais autoridades competentes em Portugal para o combate ao trabalho não declarado 49
1.7.1. Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) 49
1.7.2. Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS) 54
1.7.3. Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) 57
1.7.4. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) 63
ANTÓNIO J. ROBALO DOS SANTOS
CAPÍTULO II - PRINCIPAIS MEDIDAS DE COMBATE IMPLEMENTADAS EM PORTUGAL NO ÂMBITO DA
ABORDAGEM DE DISSUASÃO 73
2.1. Medidas para melhorar a capacidade de detecção 74
2.1.1. Medidas destinadas a melhorar a eficacia da actividade inspectiva 74 2.1.1.1. Planeamento, organização, coordenação e controlo estratégicos e operacionais do combate.74
2.1.1.2. Enriquecimento e adequação do quadro normativo : 76
2.1.1.3. Controlo preemptivo na fase pré-contratação 80
2.1.1.4. Sistemas de gestão de queixas e denúncias 81
2.1.1.5. Reforço do quadro de inspectores das autoridades públicas competentes , 82 2.1.1.6. Formação profissional multidisciplinar dos inspectores das autoridades competentes 84 2.1.1.7. Sistemas de informação de apoio à actividade inspectiva 89 2.1.1.8. Outros recursos e ferramentas de apoio à actividade inspectiva 94
2.1.1.9. Melhoria da eficácia das visitas inspectivas 97
2.1.2. Medidas destinadas a melhorar a coordenação e a cooperação a nível nacional 116 2.1.2.1. Formas de cooperação operacional entre as autoridades públicas competentes em
Por-• tugal 119
2.1.2.2. Cooperação, colaboração e participação obrigatórias entre autoridades competentes em
Portugal.... 132
2.1.2.3. Cooperação entre autoridades competentes em matéria de partilha de informações, interfaces
e interconexão de bases de dados 133
2.1.2.4. Cooperação entre as autoridades nacionais competentes e outras entidades nacionais com res
ponsabilidades em matéria de imigração 137
2.1.2.5. Cooperação entre as autoridades competentes e os operadores judiciários 139 2.1.2.6. Cooperação entre as autoridades portuguesas competentes e os parceiros sociais 142 2.1.2.7. Colaboração entre autoridades competentes e outras entidades relevantes 144 2.1.3. Medidas tendentes a melhorar a coordenação e a cooperação a nível internacional 153 2.1.3.1. Cooperação internacional das autoridades portuguesas com as congéneres europeias no âm bito de arranjos institucionais de colaboração internacional 153 2.1.3.2. Colaboração internacional das autoridades portuguesas no domínio da troca de informações
e dados 164
2.1.3.3. Cooperação internacional das autoridades portuguesas no âmbito de acordos bilaterais.. 165 2.1.3.4. Outras práticas de cooperação internacional entre as autoridades nacionais e as congéneres
europeias 172
2.2. Medidas focadas no sancionamento 178
2.2.1. Aplicação de sanções pecuniárias 179
2.2.1.1. Em matéria laboral 179
2.2.1.2. Em matéria de segurança social 191
2.2.1.3. No domínio fiscal 195
2.2.1.4. Em matéria de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros 197
2.2.2. Aplicação de sanções acessórias 198
2.2.2.1. Em matéria laboral 199
2.2.2.2. Em matéria de segurança social 200
2.2.2.3. No domínio fiscal 201
2.2.2.4. Em matéria de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros 201
2.2.3.1. Em matéria laboral 204
2.2.3.2. Em matéria de segurança social : 206
2.2.3.3. No domínio fiscal 208
2.2.3.4. Em matéria de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros 208
2.2.4. Responsabilização solidária e subsidiária 210
2.2.4.1. Em matéria laboral 210
2.2.4.2. Em matéria de segurança social 212
2.2.4.3. Em matéria fiscal 212
2.2.4.4. Em matéria de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros 213 2.2.5. Estabelecimento de presunções legais e inversão do ónus da prova 214
2.2.5.1. Em matéria laboral 214
2.2.5.2. Em matéria de segurança social 216
2.2.5.3. Em matéria de legislação de estrangeiros 217
2.3. Medidas focadas na publicidade como instrumento sancionatório e/ou dissuasor 217 2.4. Medidas baseadas na previsão legal e adopção de procedimentos inspectivos adequados à detecção,
san-cionamento e regularização do trabalho não declarado 220
2.4.1. Procedimentos de informação e conselho 222
2.4.1.1. Recomendação i 222
2.4.1.2. Advertência 222
2.4.1.3. Auto de Advertência 223
2.4.2. Notificações 224
2.4.2.1. Notificação para Apresentação de Documentos 224
2.4.2.2. Notificação para Apuramento de Quantias em Dívida aos Trabalhadores e/ou à Segurança
Social 225
2.4.2.3. Notificação para Tomada de Medidas de Segurança e Saúde no Trabalho 227
2.4.2.4. Notificação para Suspensão Imediata de Trabalhos 228
2.4.2.5. Notificação de Autorização para Recomeço de Trabalhos 228 2.4.2.6. Notificação para Fazer Cessar de Imediato a Actividade de Menor 228
2.4.3. Procedimentos contra-ordenacionais 230
2.4.3.1. Auto de Notícia 230
2.4.3.2. Participação 231
2.4.4. Participações a Entidades Externas 232
2.4.4.1. Participação-crime ao Ministério Público 232
2.4.4.2. Participação a Outras Entidades 235
2.4.5. Procedimentos específicos em matéria de utilização indevida do contrato de prestação de serviços
em relações de trabalho subordinado 238
2.5. Focadas na melhoria da eficácia do sistema judicial 244
CAPÍTULO III - PRINCIPAIS MEDIDAS DE COMBATE ADOPTADAS EM PORTUGAL NO ÂMBITO DA
ABORDAGEM DE FACILITAÇÃO DO CUMPRIMENTO 249
3.1. Medidas focadas na prevenção 249
3.1.1. Medidas de promoção do trabalho digno e de combate ao dumping social 249
3.1.1.1. Principais indutores do trabalho digno 250
3.1.1.2. Principais medidas de dignificação do trabalho 254
3.1.2. Medidas de simplificação do cumprimento 335
ANTÓNIO J. ROBALO DOS SANTOS
3.1.2.2. Programa Simplex de Simplificação Administrativa e Legislativa 339 3.1.2.3. Simplificação dos regimes jurídicos de acesso e de'exercício de actividades económicas.. 345 3.1.2.4. Síntese, sistematização e integração da legislação laboral 349 3.1.2.5. Simplificação e flexibilização da legislação laboral 350 3.1.2.6. Simplificação, actualização e integração da legislação de segurança social 365 3.1.2.7. Simplificação, facilitação e desmaterialização do relacionamento entre as autoridades com
petentes e os destinatários da sua acção 368
3.1.2.8. Simplificação dos procedimentos e ajustamento dos custos de contexto em função da dimen
são e natureza dos agentes económicos 372
3.1.3. Medidas de carácter tecnológico 375
3.1.4. Medidas de eliminação de incentivos e de desincentivo à não declaração 377
3.1.5. Medidas de incentivo à declaração 381
3.1.6. Medidas activas de emprego e de apoio ao empreendedorismo e às microempresas 384
3.1.7. Medidas de controlo preventivo 401
3.1.8. Medidas ao nível das políticas de comunicação das autoridades competentes 405 3.1.8.1. Comunicação através dos sítios das autoridades competentes na internet 406
3.1.8.2. Comunicação através das redes sociais online 408
3.1.8.3. Comunicação através de serviços informativos individualizados (presencial, telefónico e
online) 410
3.1.8.4. Comunicação através dos meios de comunicação social... 414 3.1.8.5. Comunicação através de congressos, seminários, conferências e workshops 416 3.2. Medidas focadas na correcção ou legitimação do trabalho não declarado 418
3.2.1. Concessão de incentivos à regularização voluntária 418
3.2.2. Disponibilização de serviços de apoio à formalização ; 419
3.3. Medidas tendentes a induzir o compromisso 420
3.3.1. Lançamento de acções e campanhas de informação e sensibilização ; 420
3.3.2. Notificações e avisos í. 428
3.3.3. Promover o envolvimento dos parceiros sociais e a «vigilância pelos pares» 430 3.3.4. Melhorar a percepção de justiça relativamente ao sistema fiscal e contributivo 435 CAPITULO IV - PRINCIPAIS DIFICULDADES DO COMBATE AO TRABALHO NÃO DECLARADO 443
4.1. Introdução 443
4.2. Natureza do fenómeno 445
4.3. Transversalidade do fenómeno 447
4.4. Persistência de factores facilitadores e indutores do trabalho não declarado 448
4.4.1. Crise económica 448
4.4.2. Condições do mercado de trabalho - baixos níveis de emprego e elevado desemprego 451 4.4.3. Baixo nível de despesa pública em protecção social e no mercado de trabalho 452
4.4.4. Desequilíbrio das finanças públicas 454
4.4.5. Nível excessivo da dívida soberana 456
4.4.6. Os efeitos do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica458
4.4.7. Nível excessivo da carga fiscal e contributiva 465
4.4.8. Elevados custos de contexto 468
4.4.8.1. Excessiva carga administrativa e burocrática 468
4.4.8.2. Excessiva carga regulamentar : 469
4.4.9. Défice de qualificações da força de trabalho 470 4.4.10. Baixo nível de conhecimento e de consciencialização social sobre o fenómeno do trabalho não
declarado 471
4.5. Inadequado enquadramento legal do trabalho não declarado e desadequação do quadro normativo
vigente 472
4.6. Inadequação das políticas públicas ....478
4.7. Ausência de estratégia e de planeamento adequados 483
4.8. Inexistência de sistemas de monitorização, avaliação e controlo 485
4.9. Insuficiente cooperação e coordenação a nível nacional 486
4.10. Insuficiente acesso, partilha e interconexão de dados e informações 487 4.11. Inadequada orgânica das autoridades públicas competentes 490 4.12. Insuficiente cooperação e coordenação a nível internacional e transfronteiriço 491 4.13. Insuficiência de recursos por parte das autoridades competentes 494
4.13.1. Insuficiências ao nível dos recursos humanos 496
4.13.1.1. Insuficiente número de profissionais 496
4.13.1.2. Défice de formação especializada e multidisciplinar 498
4.13.2. Insuficiência de recursos financeiros 501
4.13.3. Insuficiência e inadequação das tecnologias de informação e comunicação 502
4.14. Entropia do sistema júdicial 503
4.15. Corrupção e tráfico de influências 505
4.16. Falta de vontade e de coragem políticas 507
CAPÍTULO V - RECOMENDAÇÕES 519
Recomendação 1 - Formular e implementar um Plano Estratégico Nacional de Combate ao Trabalho Não De
clarado 1 520
Recomendação 2 - Desenvolver um sistema de monitorização do fenómeno e de avaliação dos resultados das
medidas adoptadas para o combater 522
Recomendação 3 - Alterar a orgânica da ACT e aprovar a respectiva estrutura nuclear dos serviços 525
Recomendação 3.1 - Alterar a orgânica da ACT 527
Recomendação 3.1.1 - Reforçar e explicitar as atribuições e competências da ACT em matéria de com
bate ao trabalho não declarado 529
Recomendação 3.1".2 - Garantir o acesso por cada autoridade pública competente às informações e dados necessários residentes nas demais bem como noutras entidades 530 Recomendação 3.2 - Aprovar uma adequada estrutura nuclear dos serviços da ACT 532 Recomendação 3.2.1 - Manter a proximidade da ACT aos sujeitos das relações laborais 534 Recomendação 3.2.2 - Assegurar a autonomia e operacionalidade da ACT 535 Recomendação 3.2.3 - Estabelecer as unidades orgânicas da ACT e respectivas atribuições e competên
cias 538
Recomendação 3.2.4 - Criar uma Unidade Nacional de Combate ao Trabalho Não Declarado no âmbito
da ACT 538
Recomendação 3.2.5 - Criar uma Direcção de Serviços de Contra-ordenações Laborais na ACT 541 Recomendação 4 - Reforçar a capacidade e eficácia da intervenção da inspecção do trabalho 543
Recomendação 4.1 - Reforçar os recursos humanos 543
Recomendação 4.1.1 - Reforçar o número de efectivos 543
Recomendação 4.1.2 - Reforçar a formação dos profissionais 544
Recomendação 4.3 - Desenvolver os sistemas e tecnologias de informação e comunicação 545
Recomendação 5 - Enriquecer e adequar o quadro normativo 547
Recomendação 5.1 - Alterar o Código do Trabalho 548
Recomendação 5.1.1 - Tipificar legalmente o trabalho não declarado 549 Recomendação 5.1.2 - Prever legalmente procedimento de acção inspectiva imediatamente executório para regularização da situação de trabalhador não declarado 553 Recomendação 5.1.3 - Tipificar o crime de desobediência qualificada por incumprimento de Notificação para Regularização da Situação de Trabalhador Não Declarado 556 Recomendação 5.1.4 - Tipificar o crime de angariação de mão-de-obra não declarada 556 Recomendação 5.1.5 - Agravar a medida da coima em situação de trabalho não declarado 557 Recomendação 5.1.6 - Prever a existência de conduta dolosa em situação de trabalho não declarado 557 Recomendação 5.1.7 - Prever a aplicação de sanções acessórias específicas em situação de trabalho não
declarado 557
Recomendação 5.1.8 - Prever a responsabilização solidária e subsidiária em situação de trabalho não
declarado 559
Recomendação 5.1.9 - Prever a conversão automática de contrato com trabalhador não declarado em contrato de trabalho por tempo indeterminado, a tempo completo e sem período experimental 560 Recomendação 5.1.10 - Prever a obrigatoriedade de o pagamento da retribuição ser efectuado de forma
rastreável 560
Recomendação 5.1.11 - Imputar obrigações e responsabilidades acrescidas à entidade contratante de
trabalhador independente 561
Recomendação 5.1.12 - Prever a obrigatoriedade da criação de caixa postal electrónica 562 Recomendação 5.1.13 - Agravar o escalão de gravidade de algumas contra-ordenações 563 Recomendação 5.1.14 - Estatuir uma presunção legal em caso de trabalho a tempo parcial 564 Recomendação 5.1.15 - Prever a obrigatoriedade da utilização visível de cartão com identificação do
trabalhador e respectivo empregador 564
Recomendação 5.1.16 - Obrigatoriedade de comprovar a comunicação da admissão e trabalhador à se
gurança social 565
Recomendação 5.2 - Alterar o Estatuto da Inspecção-Geral do Trabalho 566 Recomendação 5.3 - Alterar o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança
Social 567
Recomendação 5.3.1 - Alterar o escalão de gravidade das contra-ordenações e a sua actual forma de
classificação 567
Recomendação 5.3.2 - Assegurar a vigência da previsão, como base de incidência contributiva, das ante cipações de aplicações financeiras a favor dos trabalhadores „568 Recomendação 5.3.3 - Reduzir a carga contributiva e ajustar a TSU ao tipo de vínculo contratual 570 Recomendação 5.4 - Alterar o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS)..573
Recomendação 5.4.1 - Reduzir a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho 574 Recomendação 5.4.2 - Reforçar a dedução à colecta por exigência de factura e alargar o seu âmbito de
aplicação 575
Recomendação 5.5 - Alterar o regime jurídico do procedimento aplicável às contra-ordenações laborais e de
segurança social 576
de serviços em relações de trabalho subordinado (instituídos pela Lei n.° 63/2013, de 27 de Agosto).... 581 Recomendação 5.5.4 - Simplificar o regime das notificações para melhorar a sua eficácia e eficiência....583
Recomendação 5.5.5 - Revogar o «processo especial» 585
Recomendação 5.5.6 - Eliminar a caução como pré-requisito para atribuição de efeito suspensivo à im
pugnação judicial 586
Recomendação 5.5.7 - Criar regime específico de custas processuais administrativas 587 Recomendação 5.5.8 - Prever a aplicação às contra-ordenações laborais em concurso do cúmulo mate
rial das sanções aplicadas 587
Recomendação 5.5.9 - Atribuir competência para execução das decisões condenatórias definitivas da
ACT a outra autoridade administrativa... 588
Recomendação 5.6 - Alterar o regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho 589 Recomendação 5.7 - Alterar o regime de reparação de acidentes de trabalho e de doença profissionais, in
cluindo a reabilitação e reintegração profissionais 590
Recomendação 5.7.1. - Garantir o acesso da ACT aos dados relativos aos seguros de acidentes de tra
balho 590
Recomendação 5.7.2. - Instituir a responsabilização solidária e subsidiária em caso de não transferência da responsabilidade civil por danos emergentes de acidentes de trabalho 591 Recomendação 5.8 - Alterar o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros
do território nacional 592
Recomendação 5.9 - Alterar o regime jurídico do exercício e licenciamento das agências privadas de coloca
ção e das empresas de trabalho temporário 593
Recomendação 5.10 - Alterar o regime jurídico de publicitação dos benefícios concedidos pela Administra
ção Pública a particulares 594
Recomendação 5.11 - Alterar o Código dos Contratos Públicos 595
Recomendação 5.11.1 - Prever a possibilidade de o contratante público rescindir unilateralmente o con trato público com justa causa em situação de trabalho não declarado 596 Recomendação 5.11.2 - Estabelecer uma presunção legal em caso de preço anormalmente baixo 596 Recomendação 5.11.3 - Prever a responsabilização solidária e subsidiária do adjudicatário em situação
de trabalho não declarado 596
Recomendação 5.12 - Alterar a Lei Geral Tributária (revogar o sigilo fiscal e substituí-lo pela transparência
fiscal) 597
Recomendação 5.13 - Alterar o regime geral das instituições de crédito e das sociedades financeiras (em
matéria de sigilo bancário) 598
Recomendação 6 - Desmaterializar a tramitação processual das contra-ordenações laborais e de segurança
social 600
Recomendação 7 - Assegurar a efectiva aplicação dos impedimentos previstos no Código dos Contratos Pú
blicos 600
Recomendação 8 - Retomar o Programa Simplex de Simplificação Administrativa e Legislativa 602 Recomendação 9 - Instituir a certificação de empregadores cumpridores da legislação laboral 602 Recomendação 10 - Intensificar o nível de consciencialização social para o fenómeno nefasto do trabalho não
declarado 603
Recomendação 11 - Criar incentivos e instrumentos específicos para recolha e tratamento de denúncias.... 603
CAPITULO VI - RESUMO E CONCLUSÕES 607
