Áreas Protegidas no Brasil – O Sistema Nacional de Unidades de

A história da criação e gestão das Unidades de Conservação no Brasil, segundo Horowitz (2003) pode ser dividida em quatro períodos, de acordo com a evolução e estruturação das instituições em cargo da administração do meio ambiente. O primeiro período compreende a gestão das áreas protegidas pelo Serviço Florestal Federal e vai de 1937 a 1967. O Segundo período, de 1967 a 1989, estava a cargo do IBDF, abrangendo a formação da Sema. A criação do Ibama inaugurou o terceiro período em 19896. Finalmente, a Lei do SNUC, a reestruturação do Ibama e as regulamentações específicas iniciam a transição para o quarto período.

Em última análise, a conservação da diversidade biológica nos países em desenvolvimento é responsabilidade de seus governos e povos. A Diretoria de Áreas Protegidas – DAP, do Ministério do Meio Ambiente, atende aos princípios da CDB, que convoca os países signatários a estabelecerem e manterem um sistema de áreas protegidas e a definirem prioridades e políticas para a conservação da biodiversidade in situ (HOROWITZ, 2003).

Além de proteger os componentes bióticos no próprio local e conservar a variedade dos ecossistemas, das espécies e dos genes, as áreas protegidas têm a capacidade de preservar as interações biológicas e os processos cíclicos naturais e evolutivos imprescindíveis à vida. Configuram, portanto, um patrimônio imensurável que beneficia as gerações presentes e futuras (MILLER, 1997). Por essas razões, a Convenção sobre a Diversidade Biológica evidencia a necessidade de consolidar as áreas protegidas existentes e de estender sua rede para abranger, em proporções representativas, todos os ecossistemas (HOROWITZ, 2003).

6 _{Em 1989, com a criação do Ibama, todas as unidades de conservação federais passaram a ter uma gestão única.} Naquele ano havia um total de 15.477.893 hectares protegidos sob forma de unidades de conservação distribuídos entre 124 UCs (HOROWITZ, 2003). Soma-se a este número as unidades de conservação Estaduais e municipais, que também ficaram, em última análise, a cargo do Ibama.

A primeira unidade de conservação federal criada sob influência do Parque de Yellowstone, nos EUA, foi o Parque Nacional de Itatiaia, no Estado do Rio de Janeiro e Minas Gerais, em 1937. Alguns anos mais tarde, em 1939, foram estabelecidos os Parques Nacionais de Iguaçu/PR e Serra dos Órgãos/RJ. A gestão desses parques coube, naquele momento ao Serviço Florestal Federal, instituído em 1921. O Código Florestal de 1934 e as Constituições Federais de 1934 e 1937 foram os instrumentos legais que permitiram a criação dessas áreas protegidas.

As áreas protegidas, inicialmente criadas por motivos estético-paisagísticos, cresceram em relevância, para, também, desempenharem o papel de conservação da biodiversidade. No entanto, até o fim da década de 1970, não havia critérios claros para a criação dos parques. O bioma da Caatinga e ecossistemas de manguezais, por exemplo, a despeito de sua importância ecológica, não se encaixavam no critério de “beleza cênica” perseguido até então. As ações não eram uniformes e, conseqüentemente, a distribuição geográfica das unidades de conservação também não.

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) foi instituído, no Brasil, em 18 de julho de 2000, através da Lei Nº 9.985. Essa lei ordena e define as áreas protegidas no Brasil em âmbito federal, estadual e municipal. Anteriormente, o Serviço Florestal e o Departamento de Recursos Naturais, sob responsabilidade do Ministério da Agricultura, reconheciam as áreas naturais protegidas como parques e reservas (HOROWITZ, 2003). O termo “Unidade de Conservação” foi usado, inicialmente, em 1978 por Pádua et al., no documento Diagnóstico do subsistema de conservação e preservação de recursos naturais renováveis (BERNARDES et al., 1993). O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, adotou o mesmo termo ao estabelecer a política setorial de áreas protegidas no Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil, em duas fases – 1979 e 1982 (IBDF/FBCN). O plano analisava as prioridades para a conservação da natureza na Amazônia e definiu novas categorias de manejo, por considerar que as legalmente reconhecidas eram insuficientes para cobrir a imensa variedade de ecossistemas.

O processo de elaboração do SNUC se iniciou em 1988, com a revisão do Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil para corrigir as deficiências, sobretudo em relação às categorias de manejo, que não haviam sido salvaguardadas por lei até aquele

momento. Havia nomes diferentes para categorias similares e, ainda, a ausência de categorias (HOROWITZ, 2003).

Deste trabalho, surgiu o anteprojeto de lei que sofreu modificações por parte do governo e sociedade civil. Após longo processo de debates, a proposta foi levada ao Congresso Nacional em 1992. Somente depois de 8 anos, o executivo sancionou a Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 - SNUC. O novo sistema trazia inovações com respeito à participação social na criação e gestão das UCs, tratando com justiça as populações tradicionais afetadas pela criação das áreas protegidas.

O SNUC busca a conservação in situ da diversidade biológica em longo prazo e estabelece a necessária relação de complementariedade entre as diferentes categorias de unidades de conservação, organizando-as de acordo com seus objetivos de manejo e tipos de uso. Os objetivos da lei 9.985/2000, de acordo com o disposto em seu texto, são os seguintes:

• Contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;

• Proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;

• Contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais;

• Promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;

• Promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;

• Proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica;

• Proteger as características de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, paleontológica e cultural;

• Proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos; • Recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;

• Proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental;

• Valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;

• Favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;

• Proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.

Devido à larga extensão dos objetivos do SNUC, a lei integra, de forma sistemática e coerente, todas a UCs já criadas ou a serem criadas pelo poder público ou proprietários particulares.

As unidades de conservação representam uma estratégia do país para garantir a conservação da diversidade biológica nacional in situ (MILANO, 2000). As unidades de conservação diferenciam-se, quanto ao uso, em dois tipos: as de uso sustentável e as de proteção integral.

Na esfera federal, os parques nacionais, as reservas biológicas e as estações ecológicas enquadram-se no grupo das UCs de proteção integral, cujas normas, por restringirem a utilização dos recursos, possibilitam preservar os ecossistemas naturais com a menor interferência humana possível. Porém, uma série de ameaças afeta a integridade dos atributos que justificam a criação das unidades de conservação e, conseqüentemente, comprometem a sustentabilidade da diversidade biológica que compreendem. As Unidades de Proteção Integral tem como objetivo básico a preservação da natureza, sendo admitido o uso indireto dos seus recursos naturais de acordo com a Lei do SNUC (pesquisa científica, educação ambiental e recreação ao ar Livre). A presença humana é evitada ao máximo e limitada à algumas áreas.

Já para as UCs de Uso Sustentável o objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso direto de parcela dos seus recursos naturais, também desde que regrados pela Lei. Seu uso é limitado à ações que conciliem seu uso à manutenção do recurso.

Segundo o SNUC, são os seguintes grupos das categorias de manejo das Unidades de Conservação:

Uso sustentável

Área de Proteção Ambiental

Geralmente, é uma área extensa, de domínio público ou privado, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

Área de Relevante Interesse Ecológico

É uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza.

Floresta Nacional

São constituídas de áreas de posse e domínio público, providas de cobertura florestal de espécies predominantemente nativas, estabelecidas com os objetivos de promover o manejo dos recursos naturais, com ênfase na produção de madeira e outros produtos vegetais, além de pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável. Nas Florestas Nacionais, admite-se a permanência de populações tradicionais que a habitavam quando da sua criação.

Reserva Extrativista

Após sua criação, é uma área de domínio público concedida a populações locais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.

Reserva de Fauna

É uma área natural de posse e domínio público com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico- científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos.

Reserva de Desenvolvimento Sustentável

É uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica. O domínio das terras é público, mas, quando necessário, áreas particulares desapropriadas podem estar inclusas nos limites das unidades.

Reserva Particular do Patrimônio Natural

É uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. Nessas unidades, pode haver atividades de pesquisa científica e de visitação com fins turísticos, recreativos e educacionais.

Proteção Integral Estação Ecológica

Tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. É proibida a visitação pública, exceto com objetivo educacional e a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável.

Reserva Biológica

Tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos.

Parque Nacional

Tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico

Monumento Natural

Tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. Podem ser constituídas por áreas particulares, contudo poderá haver a desapropriação da área em face de incompatibilidades entre os objetivos da unidade e as atividades e os interesses dos proprietários.

Refúgio de Vida Silvestre

Tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. Como os monumentos naturais, podem ser constituídas por áreas particulares, embora possa haver a desapropriação da área em face de incompatibilidades entre os objetivos da unidade e as atividades e os interesses dos proprietários.

A Lei do SNUC, em seu Art 25, dispôs que as unidades de conservação devem ter uma Zona de Amortecimento de modo a minimizar os impactos de empreendimentos e atividades humanas7. Antes disso, a Resolução nº 13 do Conama (1990), já havia previsto a necessidade de licenciamento ambiental para atividades impactantes num raio de 10 Km das unidades de conservação. Também, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, com fundamento em EIA/Rima, a Lei do SNUC obriga o empreendedor a apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação do grupo de proteção integral.

Os planos de manejo também são mais bem definidos a partir do SNUC. Consistem em documentos técnicos que estabelecem as normas gerais para o uso e manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas, de acordo com a categoria da UC. O Zoneamento dentro da UC, necessário à sua gestão, consiste na definição de setores de uma

UC com objetivos de manejo e normas mais específicas, de modo que todos os objetivos possam ser atingidos sem conflitos.

Outro avanço do SNUC, é o fato de garantir a participação popular na criação, implantação e gestão das UCs, por intermédio de consultas públicas8. Nesse processo, o poder público é obrigado a fornecer, de maneira clara, os subsídios para a discussão sobre a criação da Unidade de Conservação. Cada unidade de conservação deve ter um conselho consultivo presidido por membro do órgão gestor responsável e constituído por representantes de órgãos públicos, organizações da sociedade civil e proprietários9_{. A lei apresenta ainda a} possibilidade do órgão responsável transferir a gestão das unidades de conservação a organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs) com objetivos afins aos da unidade.

O Decreto Federal nº 4340, de 22 de agosto de 2002, regulamentou a Lei do SNUC. Ele estabelece que o órgão executor proponente da nova unidade de conservação deve elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar a consulta pública quando for o caso. Essa deve dar subsídios à localização, tamanho e os limites da Unidade de Conservação.

A gestão do SNUC, prevista no Art. 6º de seu texto, prevê que o CONAMA será o órgão consultivo e deliberativo do sistema, acompanhando a implementação do mesmo. Cabe ao Ministério do Meio ambiente coordenar o sistema como órgão central. O Ibama e respectivos órgãos estaduais e municipais subsidiam as propostas de criação e administram as unidades de conservação nas respectivas esferas em que atuam.

Problemas nas Unidades de Conservação no Brasil

Uma série de problemas aflige o sistema de áreas protegidas no mundo, que precisa superar sérios obstáculos para se consolidar. Os conflitos com a população vizinha, geralmente afetada pela criação da reserva por força de lei, a leva a atuar contra a implantação e manutenção da área protegida (UC). Não raramente, as populações mantêm seus hábitos de explorar os bens biológicos no interior da UC, através da caça e coleta de recursos. Muitas

8 _{Exceto para as categorias mais restritivas (Estações Ecológicas e Reservas Biológicas), quando não há} obrigatoriedade de consultas públicas segundo o SNUC.

9 _{Proprietários somente para os casos de refúgio de vida silvestre e de monumento natural, categorias que} admitem terras privadas compondo sua área.

áreas são conhecidas como “parques de papel”, pois, apesar de criados, ainda não foram implantados e sofrem todas as pressões antrópicas como se não existissem de fato. São carentes de recurso, de apoio institucional por parte do governo, são politicamente frágeis e não tem apoio das comunidades vizinhas (HOROWITZ, 2003).

Para Horiwitz (2003), as agências administradoras das áreas protegidas são vulneráveis a pressões sociais e econômicas e não gozam de respaldo político junto aos governos. Sendo assim, sofrem com ausência de recursos e não conseguem executar um manejo eficiente da área protegida. Mesmo o público comum, as pessoas que são os maiores beneficiários não compreendem o significado das áreas protegidas num contexto global que envolve o bem estar humano e o desenvolvimento sustentável.

Vários requisitos são necessários para que os objetivos de uma unidade de conservação sejam atingidos. O zoneamento da área, de acordo com os vários propósitos, deve ser compatível com sua categoria de manejo. É fundamental que haja uma infra-estrutura mínima para permitir a gestão correta da área. Além disso, programas educação ambiental que permitam o usufruto sem depredação, além de programas de pesquisa para subsidiar a administração e o manejo dos recursos biológicos (MILLER, 1997).

No Brasil, a gestão precária das UCs também é justificada e explicada por vários fatores: falta de vontade política, ausência de recursos e pessoal, falta de instrumentos de planejamento adequados, entre outros. Entretanto, a existência de recursos humanos, materiais e financeiros não garante automaticamente um bom desempenho (ARAUJO & PINTO- COELHO, 2004). Diante desta afirmação, Araújo & Pinto-Coelho (2004) propuseram um novo arcabouço interpretativo para compreender a gestão precária das UCs no Brasil. Este arcabouço explora uma cadeia complexa de fatores que se influenciam mutuamente. Os autores analisaram unidades de conservação do Estado de Minas Gerais, sob administração do Instituto Estadual de Florestas – IEF. Posteriormente, extrapolaram os resultados para as demais UCs em todo o Brasil. Foi utilizado como referencial, o Modelo de Excelência em Gestão Pública do Programa de Qualidade no Serviço Público – PQSP. O modelo é constituído de 7 critérios de excelência: Liderança; estratégias e planos; clientes e sociedade; gestão de pessoas; gestão de processos; resultados; informações e conhecimentos. A

avaliação dos resultados foi feita de acordo com o proposto por Brasil (2002)10 e FPNQ (2000)11.

Segundo Araújo & Pinto-Coelho (2004), os Parques apresentam estágios muito preliminares de desenvolvimento e práticas de gestão, não podendo, sequer, considerar que os resultados decorram das práticas implementadas. O baixo desempenho gerencial dos parques pode ser sinteticamente analisado da seguinte forma: “os parques são um subsistema do Instituto Estadual de Florestas - IEF12_{, que, por sua vez, é um subsistema da administração} pública brasileira, que é um subsistema da sociedade brasileira” (ARAUJO & PINTO- COELHO, 2004). Estes subsistemas sofrem influências de traços da cultura brasileira e do modelo de gestão predominante na administração pública.

Toda essa cadeia complexa de fatores que contribui para a gestão precária dos parques brasileiros perpassa pelo contexto cultural brasileiro, pelo modelo de gestão do serviço público e pelo modelo de administração dos órgãos gestores dos parques. Somente através da compreensão desde universo de fatores será possível planejar a melhoria gerencial dos parques brasileiros.

É possível constatar que concentrar esforços na obtenção de recursos financeiros ou de pessoal, aumentar a fiscalização etc não vão solucionar problema algum se não forem usados dentro de um contexto maior, que inclui a administração pública brasileira como um todo. Esta compreensão é fundamental na análise do desempenho das UCs no Brasil.