Capítulo 2. Enquadramento Teórico: Ação Social no Ensino Superior
2.1. A Ação Social no âmbito da Política Social
A forma como as sociedades encaram a educação, o ensino superior, o seu financiamento e, em particular, os apoios sociais aos estudantes depende em grande medida dos princípios teóricos e normativos em que assenta a intervenção do Estado na economia e na sociedade.
A corrente de pensamento económico liberal, associada à escola clássica, com origem na
Tese da Mão Invisível de Adam Smith (1723-1790)6, recuperada mais tarde pelos autores
neoclássicos7 e mais recentemente pelos novos-clássicos8, assenta na ideia do Estado
mínimo e na primazia do laissez-faire (deixar-fazer), de que “o mercado deve ser deixado funcionar com a mínima interferência do Estado”, apenas com o objetivo de “assegurar as condições necessárias ao bom funcionamento dos mercados”, como a “defesa de direitos de propriedade privada, paz e estabilidade social”, ou a “provisão de certos bens públicos: defesa e segurança interna, leis, tribunais e administração da justiça” e “um conjunto de infraestruturas indispensáveis ao desenvolvimento económico” (Pereira et al., 2005: 22). Pelo contrário, a corrente de pensamento económico intervencionista, fundamentada na
Teoria Geral de John Maynard Keynes (1883-1946)9, baseia-se no argumento de que os
mercados nem sempre são auto-regulados, justificando a necessidade de intervenção pública para relançar o crescimento económico e o emprego em fases de recessão económica, nem são um processo justo, produzindo desigualdades sociais que justificam a intervenção do Estado para uma redistribuição mais equitativa da riqueza. O pensamento keynesiano acabou por modelar uma nova ordem económica, com a grande maioria dos governos ocidentais, nomeadamente os europeus, a seguirem os seus ensinamentos de
6 E desenvolvimentos posteriores de David Ricardo (1772-1823), Jean Baptiste Say (1767-1832) ou John Stuart
Mill (1806-1873).
7 Carl Menger (1840-1921), Leon-Walras (1834-1910), Alfred Marshal (1848-1923) ou Joseph Schumpeter
(1883-1950).
8 Milton Friedman (1912-2006), Robert Lucas (nascido em 1937), Thomas Sargent (nascido em 1943) ou
Robert Barro (nascido em 1944).
9 E posteriores desenvolvimentos matemáticos por Paul Samuelson (1915-2009), nas áreas do
desenvolvimento e Bem Estar Social por Amartya Sen (nascido em 1933), da economia da informação por Joseph Stiglitz (nascido em 1943) ou da economia internacional por Paul Krugman (nascido em 1953).
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um maior intervencionismo, conduzindo aos Estados protetores ou Estados providência (welfare state) dos anos 1960/70.
Os defensores do Estado mínimo fundamentam a sua reduzida intervenção também nas próprias críticas que podem ser apontadas a essa intervenção10. Por um lado, pela
crescente descrença e desconfiança no funcionamento das instituições públicas e atuação dos atores políticos, em parte fundamentadas no que Pereira et al. (2005) designam por Estado imperfeito11, constituído e dirigido por cidadãos que também na esfera pública, tal
como na esfera privada, defendem os seus próprios interesses individuais, em vez do interesse coletivo. Por outro lado, pelo facto de, à semelhança das falhas de mercado, que nem sempre o Estado é capaz de solucionar, existirem igualmente os chamados fracassos do governo, nomeadamente (Pereira et al. 2005: 32): a possibilidade de o tratamento diferenciado dos agentes económicos, na tentativa de corrigir eventuais desigualdades, poder conduzir a um aumento significativo dos que procuram tais favorecimentos especiais (teoria da procura de rendas); o problema dos gastos públicos excessivos (teoria da burocracia), que podem inclusive gerar défices que são transferidos para as gerações futuras; ou o facto de as decisões políticas estarem muitas vezes sujeitas aos ciclos políticos e respetivos interesses partidários (teoria dos ciclos-político-económicos).
Apesar disso, e mesmo reconhecendo a existência de tais críticas e fracassos, defendemos a abordagem de um Estado Social intervencionista, protetor de riscos sociais e promotor de uma maior equidade e justiça social, como forma de colmatar as falhas ou imperfeições das atuais economias de mercado. Na linha de pensamento de Stiglitz (1998), que defendia que o que é necessário é encontrar novas formas de atuação do Estado, dotando-o dos meios que permitam melhorar a performance do setor público, para uma intervenção mais eficaz na economia.
Desta forma, consideramos que o Estado deve intervir na economia de mercado, assumindo o que Samuelson e Nordhaus (2005) designam pelas três principais funções económicas do governo: o aumento da eficiência, a promoção da equidade e o estímulo do
10 A este respeito, ver o interessante debate entre Buchanan e Musgrave (2000). 11 Ver Pereira et al. (2005): capítulo 2.4 – O Estado Imperfeito (pp. 29-32).
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crescimento e da estabilidade macroeconómica. Não menosprezando a importância das outras duas, focamo-nos neste estudo na segunda das funções do Estado, como elemento crucial na promoção da equidade e da justiça social, da igualdade de oportunidades, da inclusão e da coesão social, aspetos inerentes à sustentabilidade social enquanto pilar fundamental de qualquer economia desenvolvida.
Compreendendo a Política Social como uma “forma da atuação da política pública, com finalidades sociais”, “dirigida à promoção e garantia do Bem-Estar” (Pereirinha, 2008a: 17), a ação social pode então ser encarada como um instrumento de Política Social, que tem como objetivos melhorar a equidade e a igualdade de oportunidades no acesso e frequência do ensino superior, com a finalidade última de proporcionar educação para todos, independentemente das suas origens socioeconómicas. Admitindo que a educação é um direito social, e que a Política Social se materializa “através da consagração de direitos sociais e das condições necessárias à sua realização na sociedade” (Pereirinha, 2008a: 21), a ação social pode então ser considerada como um esforço coletivo necessário à realização da educação superior enquanto direito social.
Atendendo às diferentes formas de atuação da política social, a ação social enquanto apoio social dirigido aos estudantes economicamente carenciados pode ser tipificada como uma medida de atuação seletiva uma vez que se dirige a um problema ou grupo alvo bem identificado, ao contrário de outras medidas de política social do tipo universal dirigidas a toda a população (Pereirinha, 2008a).
Tendo em conta os três objetivos fundamentais da Política Social (Pereirinha, 2008a: 21): i) a redistribuição de recursos, corrigindo a sua distribuição e afetação original; ii) a gestão de riscos sociais, protegendo os cidadãos de eventuais contingências que impeçam a realização dos direitos sociais; e iii) a promoção da inclusão social ou prevenção da exclusão social; tentaremos ao longo da presente investigação averiguar e compreender de que forma a ação social pode contribuir para cada um destes objetivos.
A importância dos apoios sociais no ensino superior está igualmente relacionada com a importância da educação na evolução do pensamento económico. Adam Smith (1723-
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1790), na sua obra pioneira sobre a Riqueza das Nações12, enfatizou o poder da educação
para moldar e promover o comportamento humano e aumentar as capacidades individuais, considerando as qualificações da mão-de-obra fundamentais para o progresso económico. As questões exploratórias levantadas nesta obra viriam a ser mais tarde incorporadas nas teorias do capital humano, nomeadamente as ideias de que os salários devem refletir o esforço e investimento individuais na educação e de que as competências devem ser encaradas como um tipo de capital incluído na riqueza de uma sociedade.
Também autores como John Stuart Mill (1806-1873), que incorpora as qualificações da força de trabalho na riqueza de um país, Karl Marx (1818-1883), que se refere ao papel fundamental da educação no desenvolvimento dos indivíduos, defendendo a escolaridade mínima obrigatória, ou Alfred Marshall (1842-1924) que chamou a atenção para a necessidade do investimento na educação e formação dos filhos, contribuíram para alguns desenvolvimentos teóricos sobre a importância económica da educação para as sociedades.
Contudo, só na segunda metade do século XX, com o surgimento da chamada Teoria do Capital Humano, passou realmente a ser dada a importância devida à educação como elemento fulcral para o desenvolvimento das sociedades. Theodore Schultz (1902-1998), percursor da ideia de capital humano, propôs “tratar a educação como forma de investimento no homem e tratar as suas consequências como uma forma de capital”13
Schultz (1960: 571). De acordo com o autor, a educação torna-se parte da pessoa que a recebe, devendo por isso ver vista como uma forma de capital humano. Desta forma, a qualificação e aperfeiçoamento da mão-de-obra, que advêm do investimento na sua educação e na inerente aquisição de conhecimentos e habilidades, aumentam a produtividade dos trabalhadores, os lucros dos capitalistas e os rendimentos e riqueza gerada na economia, ao que o autor chamou o valor económico da educação (Schultz, 1964).
12 Smith, A. (1776), An Inquirity into the Nature and Causes os the Wealth of Nations.
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Também Gary Becker (1930-2014), defensor da Teoria do Capital Humano, numa análise mais microeconómica, argumentava que ao tomar a decisão racional de investir na sua educação, tendo em conta os custos e os benefícios privados, os indivíduos estão a potenciar melhores níveis de rendimento, melhor empregabilidade, para além de outros benefícios não monetários como melhores níveis culturais ou melhores cuidados de saúde. O autor analisou as taxas de retorno do investimento em educação, com evidência empírica de elevada correlação entre a taxa de retorno e níveis educacionais mais elevados (Becker, 1975).
Algumas críticas podem ser apontadas não só relativamente à utilização do termo capital humano, como recusa de tratar o homem como um tipo de capital, como também a ideia de que a educação não é apenas uma forma de tornar as pessoas mais produtivas, como recursos humanos enquanto meio de produção, mas sim estas constituem os fins últimos da melhoria nos processos educativos e de saúde (Sen, 1999).
Apesar disso, existe consenso na consideração de que o nível de capital humano tem uma grande importância nas atuais sociedades do conhecimento, funcionando como uma alavanca fulcral para o crescimento económico e para o desenvolvimento, e de que o seu incremento se faz através do investimento na educação, em nosso entender através da complementaridade de políticas educativas e sociais capazes de estender a educação a todos os cidadãos, independentemente das suas origens e condições socioeconómicas. Num ambiente altamente competitivo, em que as competências e habilidades adquiridas através do ensino superior são cada vez mais importantes, é um imperativo social expandir as oportunidades do ensino superior a uma proporção da população tão ampla quanto possível (Eurydice, 2011). A necessidade de expandir o ensino superior, no sentido de garantir a participação de todos, independentemente do seu contexto socioeconómico, tem estado no centro do debate e nas preocupações manifestadas em muitos dos documentos políticos, quer a nível europeu, quer a nível internacional. Tal desiderato está normalmente associado ao conceito de dimensão social do ensino superior.
A dimensão social do ensino superior tem sido mencionada em vários comunicados e documentos europeus, sobretudo a partir da assinatura da Declaração de Bolonha, em
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1999, que criou o Espaço Europeu de Ensino Superior (EEES), no âmbito do processo de reestruturação dos sistemas de ensino superior europeus – processo de Bolonha, considerado como o mais importante veículo para a mudança no ensino superior na Europa (EACEA/Eurydice, 2010).
De acordo com EACEA (2015: 4), a dimensão social do ensino superior “surgiu como uma preocupação central do Espaço Europeu de Ensino Superior nas Declarações Ministeriais de Londres (2007) e de Lovaina (2009), com ênfase na igualdade de oportunidades em termos do acesso e da progressão dos estudantes”. Nos relatórios de Eurydice (1999) e European Commission/EACEA/Eurydice (2011, 2014), a dimensão social é definida como a igualdade de oportunidades de acesso de grupos sub-representados no ensino superior. A este respeito, e no âmbito do quadro estratégico para a cooperação europeia no domínio da educação e formação – EF 2020 (Conselho da União Europeia, 2009), a promoção da igualdade, da coesão social e da cidadania ativa foi definida como um dos quatro objetivos estratégicos ao nível da educação, no sentido em que as políticas de educação devem permitir que todos os cidadãos, independentemente da sua situação pessoal, social ou económica, adquiram, atualizem e desenvolvam ao longo da vida as aptidões e competências essenciais necessárias para a sua empregabilidade, cidadania ativa e dialogo intercultural.
Encarado, então, como o processo para a realização da aspiração global de permitir o acesso, a participação e a conclusão do ensino superior por parte de um conjunto tão amplo quanto possível de estudantes, eliminando obstáculos relacionados com as suas origens socioeconómicas, o conceito de dimensão social do ensino superior vai ao encontro dos objetivos estratégicos para um crescimento europeu inteligente, sustentável e inclusivo – Europa 2020 (Comissão Europeia, 2010), nomeadamente a meta fixada de aumentar para, pelo menos, 40% a percentagem de população, entre os 30 e os 34 anos, que tenha completado o ensino superior.
Nas conclusões do Conselho de 11 de maio de 2010 (Conselho da União Europeia, 2010), sobre a dimensão social da educação e da formação, é realçada a importância de assegurar a igualdade de oportunidades no que diz respeito ao acesso a um ensino de qualidade, bem
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como a equidade de tratamento, para que os resultados obtidos possam ser independentes das origens socioeconómicas dos estudantes ou de outros fatores que possam resultar numa desvantagem em termos educativos. É ainda reforçada a ideia de que os sistemas de educação superior contribuem significativamente para a promoção da coesão social, da cidadania ativa e para a realização pessoal nas sociedades europeias, constituindo instrumentos capazes de promover a ascensão social e romper com o ciclo de pobreza, discriminação social e exclusão, especialmente se estes sistemas educativos forem adaptados à diversidade das origens dos cidadãos em termos de riqueza cultural, conhecimentos e competências existentes e necessidades de aprendizagem.
Tendo em conta que o aumento das aspirações e do acesso ao ensino superior dos estudantes oriundos de meios desfavorecidos exige um reforço dos regimes de apoio financeiro e outros incentivos, bem como o aperfeiçoamento da sua estrutura, neste documento orientador, o Conselho da União Europeia, incentiva os Estados Membros a, relativamente ao ensino superior (Conselho da União Europeia, 2010: 6):
1. Promoverem um acesso alargado ao ensino superior, reforçando os sistemas de apoio financeiro aos estudantes e através de vias de ensino flexíveis e diversificadas;
2. Desenvolverem políticas destinadas a aumentar as taxas de conclusão do ensino superior, reforçando nomeadamente o apoio individualizado, a orientação e o mentorado dos estudantes;
3. Continuarem a eliminar barreiras, alargar oportunidades e melhorar a qualidade em matéria de mobilidade na aprendizagem, nomeadamente prevendo incentivos adequados para a mobilidade dos estudantes oriundos de meios desfavorecidos.
4. Promoverem programas específicos para estudantes adultos e outros estudantes não tradicionais.
Relacionado com o desafio da modernização do ensino superior europeu, o Conselho da União Europeia convidou, nas suas conclusões de 28 de novembro de 2011 (Conselho da União Europeia, 2011), os Estados Membros a promoverem o desenvolvimento de estratégias eficazes para garantir o acesso ao ensino superior a grupos sub-representados, bem como a intensificarem esforços para reduzir as taxas de abandono, através da aprendizagem focada no estudante e no apoio, orientação e aconselhamento adequados após o ingresso.
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No comunicado de Bucareste (Ministerial Communiqué, 2012), resultante da Conferência de Ministros sobre o Processo de Bolonha e as prioridades futuras no Espaço Europeu de Ensino Superior, realizada em abril de 2012, é reiterada a ideia de que a população estudantil que ingressa no ensino superior e o conclui deve refletir a diversidade da população europeia, reforçando-se a necessidade de analisar os impactos que os antecedentes dos estudantes têm na sua participação no ensino superior e que as diferentes abordagens políticas de alargamento do acesso ao ensino superior podem ter na inclusão dos grupos menos representados.
Novamente nas conclusões do Conselho sobre a dimensão social do ensino superior, de 14 de junho de 2013 (Conselho da União Europeia, 2013), o Conselho da União Europeia volta a transmitir aos Estados Membros a mensagem clara de que é fundamental, tanto em termos económicos como sociais, dotar os cidadãos europeus dos elevados níveis de competências e qualificações de que a Europa necessita para vencer os desafios com que se vê defrontada. Chamando a atenção para o facto de o número de pessoas capazes que não ingressam no ensino superior por razões sociais, culturais ou económicas ou por insuficiência dos sistemas de apoio e orientação continuar a ser excessivo, neste documento o Conselho convida os Estados Membros a, na observância do princípio da subsidiariedade:
Definirem objetivos nacionais capazes de aumentar o acesso dos grupos sub-representados ou desfavorecidos ao ensino superior, bem como as respetivas taxas de participação, aprovação e conclusão;
Analisarem o impacto que o financiamento das instituições de ensino superior e o apoio financeiro aos estudantes têm na participação de grupos sub-representados e desfavorecidos no ensino superior;
Estudarem a melhor forma de direcionar os apoios financeiros no sentido de aumentar as possibilidades de acesso e as taxas de participação, aprovação e conclusão desses grupos; Atuarem numa lógica de complementaridade, de partilha de boas práticas e de aprendizagem
entre pares, no sentido de analisarem e reduzirem as disparidades geográficas entre os diferentes Estados-Membros em termos de taxas de acesso, participação e conclusão do ensino superior;
Empenharem-se na recolha sistemática de dados relevantes e comparáveis de modo que as ações desenvolvidas e a realização dos objetivos definidos em termos de acesso, participação
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e conclusão entre os grupos sub-representados e desfavorecidos possam ser alvo de um efetivo acompanhamento.
No relatório da EACEA (2015) sobre a responsabilidade social da universidade, é reconhecida a influência que as instituições de ensino superior exercem no desenvolvimento da sociedade europeia, bem como na definição e na transmissão dos valores sobre os quais ela é construída. Neste documento argumenta-se que “a missão de todas as IES é de interesse público e o que elas fazem – em termos de ensino, investigação e envolvimento cívico – deve refletir a consciência das necessidades da sociedade a nível local e global e promover os valores de equidade, coesão social, não-discriminação, inclusão, acesso e sustentabilidade” (EACEA, 2015: 19).
De acordo com o estudo de Eurydice (European Commission/EACEA/Eurydice,2011) sobre a modernização do ensino superior na Europa e a forma como o conceito de dimensão social tem sido desenvolvido e implementado no espaço europeu, a dimensão social no ensino superior envolve dois aspetos fundamentais: por um lado, a existência de políticas nacionais que visem a melhoria das taxas de acesso, de participação e de conclusão do ensino superior; por outro lado, o impacto que os custos suportados pelos estudantes, bem como os respetivos sistemas de apoio público que os suportam, têm sobre essas taxas. Em relação ao primeiro aspeto, o estudo refere que a generalidade dos países europeus afirmam estar a encetar todos os esforços no sentido de aumentar a participação no ensino superior, especialmente em favor dos grupos mais desfavorecidos e menos representados. Contudo, as conceções da dimensão social no ensino superior são muito diversificadas entre os diferentes países, nomeadamente na forma como as políticas públicas podem promover sistemas de ensino superior socialmente inclusivos e justos. Quanto ao segundo aspeto fundamental da dimensão social do ensino superior, relativo aos custos suportados pelos estudantes e aos sistemas de apoio, as significativas diferenças entre os países no que respeita à cobrança de propinas e outras taxas administrativas, bem como aos apoios financeiros facultados aos estudantes do ensino superior, têm impactos nas respetivas taxas de acesso, participação e conclusão (European Commission/EACEA/Eurydice,2011).
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