Caracterização dos diferentes Tipos de Apoios Sociais

Os apoios públicos aos estudantes do ensino superior têm sempre como objetivo reduzir, total ou parcialmente, os encargos financeiros que os estudantes e respetivas famílias têm que suportar pelos seus estudos. Estes apoios podem assumir várias formas, estender-se a um vasto número de estudantes ou concentrar-se apenas nos mais desfavorecidos, incluir

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ou não apoios para outras despesas para além dos custos diretos com as propinas e ser ou não reembolsáveis.

Relativamente à caracterização dos diferentes tipos de apoios sociais disponibilizados no ensino superior, no estudo da European Commission/EACEA/ Eurydice (1999) é apresentada uma primeira distinção entre apoios monetários (quantia recebida em dinheiro ou isenção/redução do pagamento de determinado valor monetário) e apoios em espécie (relativos à aquisição de bens ou serviços gratuitos ou abaixo do preço de mercado), uma segunda distinção entre apoios individuais (quando o estudante beneficia pessoalmente do apoio) e apoios às famílias (concedidos a terceiros, geralmente os pais dos estudantes ou responsáveis pelo seu sustento, enquanto o estudante for considerado seu dependente), e uma terceira distinção entre apoios específicos (relacionados com um fim específico) e apoios genéricos (não destinados a uma utilização específica). Segundo este estudo, estas distinções, tal como outras possíveis, são “reveladoras do grande número de facetas que pode revestir o apoio financeiro a estudantes” (European Commission/EACEA/ Eurydice, 1999: 11).

Numa tentativa de uniformizar critérios e distinções, o estudo apresenta quatro grandes tipos de apoios que as entidades públicas podem disponibilizar aos estudantes do ensino superior:

1. Subsídios em dinheiro concedidos a estudantes individuais, que incluem: os subsídios aos estudantes, geralmente designados por bolsas de estudo, atribuídos normalmente a fundo perdido, sem finalidade específica, com o objetivo de permitir o prosseguimento de estudos a nível superior; os empréstimos aos estudantes, atribuídos por entidades públicas ou pela banca comercial mas com apoio público, habitualmente sob forma de garantia do Estado, e que se distinguem dos subsídios aos estudantes pelo facto de ser exigido o seu reembolso futuro; e as isenções ou reduções de propinas ou outras taxas administrativas, as primeiras destinadas a cobrir parte dos custos inerentes ao ensino superior e as últimas para custear despesas relacionadas com matrículas, inscrições, realização de exames, certificação ou mesmo seguro escolar.

2. Ajuda monetária às famílias, relativa aos apoios prestados às famílias com estudantes a seu cargo. Geralmente destinadas a famílias com crianças e jovens menores a frequentar o ensino primário e secundário, em muitos países estas comparticipações monetárias são estendidas aos estudantes do ensino superior, até uma certa idade, desde que continuem a ser financeiramente dependentes dos pais. Incluem: os abonos de família, ou seja, as

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transferências para as famílias ou outro responsável pelo seu sustento, com o objetivo de custear as despesas decorrentes da educação; e as isenções, benefícios ou deduções fiscais, previstas na legislação fiscal, para os contribuintes com estudantes a seu cargo, que estipulam que, em igualdade de circunstâncias, devem pagar menos impostos do que os que não têm nenhum dependente.

3. Ajuda específica, ou seja, qualquer apoio social destinado a serviços específicos, tais como alojamento, alimentação, deslocações, cuidados de saúde, ou outros. Estes benefícios sociais podem consistir em subsídios atribuídos pelo Estado aos prestadores desses serviços, que lhes permitam cobrar preços mais reduzidos aos estudantes, ou subsídios concedidos aos estudantes que estes deverão utilizar para pagar esses serviços (por exemplo senhas de refeição ou alojamento).

4. Outros tipos de apoios, como por exemplo, apoios a estudantes no estrangeiro, incluindo a portabilidade de subsídios, empréstimos e outros apoios específicos, destinados a permitir aos estudantes nacionais estudarem noutro país. Outro exemplo são os apoios a estudantes estrangeiros, concedidos quer a não residentes a estudar no país, quer a residentes não nacionais, cujos pais emigraram para esse país.

A forma como cada sistema de ensino superior combina estes quatro tipos de apoios sociais depende, como já foi referido anteriormente, da visão social e cultural de cada país e dos princípios básicos que caracterizam as suas políticas sociais e educativas.

Uma vez que todas estas formas de apoio social dependem do financiamento público, o crescimento da população estudantil e, especialmente, o aumento do número de estudantes economicamente desfavorecidos, que as reformas e o aperfeiçoamento dos sistemas de apoio social permitiram, representam uma pressão crescente para os orçamentos públicos.

Nas últimas décadas, a reconhecida dificuldade dos Estados continuarem a ser o principal financiador de um ensino superior tendencialmente massificado, trouxe para o centro do debate e para os sistemas de ensino superior de muitos países a ideia de que os estudantes devem ser chamados a participar nos custos, mas que o pagamento desses encargos pode ser diferido para a sua vida ativa, onde terão provavelmente uma situação financeira mais favorável graças aos benefícios económicos decorrentes da obtenção de um curso superior. Foram assim surgindo em vários países, especialmente nos que baseiam o sistema de ensino superior no modelo da independência financeira dos estudantes, mecanismos

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de empréstimos aos estudantes como forma de os auxiliar nessa comparticipação dos encargos da educação superior.

Os empréstimos aos estudantes são uma forma alternativa de apoio financeiro aos estudantes do ensino superior, que, na maioria dos casos, são complementares à atribuição de subsídios ou bolsas de estudo não reembolsáveis, constituindo assim parte integrante de um sistema misto de apoio. Do ponto de vista dos encargos públicos, os empréstimos representam uma forma de apoio mais barata, uma vez que os beneficiários irão no futuro reembolsar, pelo menos, o capital financiado.

Os programas de empréstimos estudantis podem assumir formas muito diversificadas. Pode ser o próprio Estado, através de fundos públicos ou agências governamentais, a fornecer e gerir o reembolso dos empréstimos, ou a banca privada, sob determinadas regras e condições acordadas com o Estado. Podem exigir ou não fiador, quando o exigem por vezes é o próprio Estado que assume a garantia pública dos empréstimos, noutros casos terão que ser os pais dos estudantes a assumir essa responsabilidade. Podem ter características muito diferenciadas, quer nos montantes concedidos, nas condições de elegibilidade, nas condições do crédito (nomeadamente as taxas de juro associadas) e de reembolso (calendarização e forma de pagamento, possibilidade de diferimento ou perdão da dívida em situações específicas, indexação ou não aos rendimentos futuros do diplomado, etc.).

Entre os países onde os empréstimos são concedidos pelo sector público, em European Commission/EACEA/ Eurydice (1999: 56) são apresentadas três categorias principais:

 Aqueles onde o Estado simplesmente subscreve os empréstimos concedidos pelo sector financeiro, geralmente às taxas correntes no mercado (como sucede na Finlândia e na Noruega, embora na Noruega o Estado assuma a responsabilidade pelos juros devidos durante o período de estudos);

 Aqueles onde o Estado subscreve diretamente os empréstimos, e além disso subsidia uma parte dos juros através da aplicação de uma taxa bonificada durante todo o período estabelecido para a amortização do empréstimo, ou por um período de tempo fixo (são os casos, por exemplo, da Dinamarca, Luxemburgo, Suécia, Países Baixos e Islândia)

 Finalmente, aqueles onde o Estado, ou as autoridades oficiais competentes, subscrevem o empréstimo e pagam a totalidade dos juros devidos (em países como a Alemanha, a Itália ou o Reino Unido).

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Numa tentativa de sistematizar os diferentes tipos de empréstimos estudantis, Cerdeira (2008) identifica três tipos principais de programas de empréstimos:

1. Empréstimos convencionais ou hipotecários, com taxas de juro anuais, que poderão estar ou não indexadas às praticadas nos mercados financeiros, período de pagamento e condições de reembolso definidas à partida no contrato de crédito;

2. Empréstimos dependentes do rendimento do diplomado, em que o estudante assume a obrigação contratual de pagar uma percentagem do seu rendimento futuro, ou do rendimento acima de determinado valor, até que o montante do empréstimo e dos juros seja liquidado, eventualmente com fixação de valores máximos de reembolso, ou até se atingir um determinado número de anos de reembolso;

3. Empréstimos sob a forma de imposto ou taxa de graduação, em que é cobrado um imposto sobre o rendimento dos diplomados, geralmente durante toda a sua vida ativa, não tendo em conta o montante concedido ou quanto o estudante já pagou. Esta variante do empréstimo dependente do rendimento futuro consiste num imposto suplementar, ou sobretaxa, que onera os rendimentos dos cidadãos detentores de um curso superior, supostamente mais elevados pelo facto de possuírem uma qualificação superior.

Relativamente à introdução de um imposto específico para estudantes graduados, Cerdeira (2008) argumenta que esta é uma questão debatida entre os especialistas em Economia da Educação, no âmbito da discussão em torno do aumento da contribuição individual dos estudantes, que na prática não tem feito parte da agenda das decisões políticas. A existência de um imposto de graduação implica que aqueles que já deixaram de ser estudantes estão a pagar para que os novos estudantes possam frequentar o ensino superior, numa lógica de solidariedade intergeracional, situação que não é tão facilmente aceitável como o pagamento direto por algo de que se está a usufruir ou já se usufruiu. Por outro lado, do ponto de vista fiscal é difícil distinguir entre um imposto de graduação e um aumento generalizado da carga fiscal, especialmente se as taxas de imposto forem progressivas. Uma vez que os estudantes graduados são aqueles que mais provavelmente virão a auferir salários mais elevados, eles já pagarão impostos mais elevados.

Existem sistemas híbridos ou mistos, que conjugam os dois primeiros tipos de programas de empréstimos enumerados, combinando características de empréstimos convencionais com empréstimos dependentes do rendimento futuro. Nestes sistemas é contratualizado inicialmente um sistema fixo de pagamentos, mas que pode ser ajustado se o rendimento do diplomado não atingir determinado patamar, por exemplo em períodos em que o

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rendimento diminui, ou em períodos de desemprego ou outras circunstâncias, voltando ao sistema fixo de pagamento assim que os seus rendimentos voltem a aumentar. Dada a diversidade de situações, é difícil a comparação dos sistemas de empréstimos estudantis a nível internacional. No entanto, como conclui Cerdeira (2008), o importante é que cada programa consiga responder da melhor forma possível às necessidades dos estudantes e da envolvência social, económica e política de cada país.

No seu estudo, a autora apresenta e analisa uma tabela construída por Ziderman (2002: 43 apud Cerdeira, 2008: 89) com os principais objetivos dos programas de empréstimos aos estudantes e seus efeitos no esquema de financiamento do ensino superior:

i) O primeiro objetivo prende-se com questões orçamentais relativas à capacidade de gerar receitas adicionais para as instituições de ensino superior, representando uma mudança no financiamento das mesmas, permitindo uma redução das despesas governamentais e reafectação dos orçamentos públicos da educação superior.

ii) O segundo objetivo tem a ver com a expansão do ensino superior que a geração de recursos adicionais permite, quer no setor público, quer no crescimento do ensino superior privado. iii) O terceiro objetivo, de cariz social, está relacionado com a equidade e a acessibilidade ao

ensino superior, uma vez que a concessão de empréstimos e reembolsos adequados às necessidades e possibilidades dos estudantes e a subsidiação cruzada com outras formas de financiamento de bolsas de estudo para estudantes carenciados, permitem promover a equidade e o acesso ao ensino superior de camadas desfavorecidas da sociedade.

iv) Como quarto objetivo, apresenta-se a atribuição de empréstimos de acordo com as necessidades específicas de mão-de-obra, podendo financiar de forma diferenciada cursos de áreas científicas e técnicas mais necessárias.

v) O último objetivo enumerado relaciona-se com o apoio direto aos estudantes, ao permitir atenuar as dificuldades financeiras dos estudantes do ensino superior, aumentando o seu comprometimento com os estudos e os resultados académicos e incentivando a sua independência financeira.

A autora refere ainda que os programas de empréstimos estudantis podem contribuir para o aumento da qualidade do ensino, para a melhoria da acessibilidade ao ensino superior e inclusive para a melhoria das condições proporcionadas aos estudantes, ao permitirem um acréscimo das receitas das instituições. Também do ponto de vista do estudante a possibilidade de recorrer a um empréstimo para investir no seu futuro pode representar,

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para muitos estudantes, “a diferença entre ter, ou não ter, acesso ao ensino superior e conseguir obter o respetivo grau” (Cerdeira, 2008: 85).

Woodhall (2004) apresenta os argumentos utilizados por organizações internacionais, como o Banco Mundial, a favor da vantagem dos empréstimos relativamente às bolsas de estudo a fundo perdido. Por um lado, ao permitirem recursos adicionais no financiamento do ensino superior, permitem financiar a expansão e o alargamento do acesso a este nível de ensino, permitindo ao mesmo tempo atenuar a necessidade crescente de financiamento público e, consequentemente, a pressão sobre os contribuintes em geral. Por outro lado, é uma forma de coresponsabilizar os estudantes pelos custos da educação, constituindo um mecanismo eficaz de motivação dos estudantes na obtenção de bons resultados académicos, na medida em que os obriga a uma avaliação do custo-benefício do ensino superior face à sua obrigação futura de reembolsar o empréstimo.

O estudo da OCDE (2012d) corrobora esta ideia, afirmando que os estudos sugerem que os sistemas de apoio financeiro aos estudantes que oferecem empréstimos reembolsáveis com rendimentos futuros podem ser mais eficazes do que o simples apoio financeiro através de bolsas de estudo, na medida em que, para além de promoverem o acesso e a equidade no ensino superior, também promovem melhores resultados escolares dos estudantes apoiados.

No seu estudo, Woodhall (2004) apresenta igualmente as razões apontadas pelos críticos aos empréstimos estudantis, que geralmente privilegiam as bolsas de estudo como forma de apoio aos estudantes. Por um lado, os mecanismos de empréstimos são complexos e a sua gestão pode incorrer em elevados custos, especialmente na cobrança dos reembolsos dos empréstimos. Por outro lado, existe o risco de não reembolso de uma parte dos empréstimos concedidos, seja porque os diplomados não conseguem um rendimento que lhes permita pagar, porque enfrentam situações de desemprego, doença, porque emigram, ou mesmo porque não concluem os seus cursos. Por último, em termos sociais, pode distorcer as escolhas dos estudantes em favor de cursos com melhores perspetivas de rendimentos futuros, condicionando as suas motivações e interesses pessoais, muitas vezes em detrimento de maior interesse social, mas com retornos económicos menores.

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Apesar das muitas críticas que possam ser formuladas aos empréstimos estudantis, como forma de apoio financeiro aos estudantes do ensino superior, a realidade é que os programas de empréstimos aos estudantes se têm consolidado em alguns países.

O estudo da Eurydice (European Commission/EACEA/Eurydice, 1999) apresenta um interessante debate em torno das principais componentes dos sistemas de apoio públicos, do ponto de vista financeiro, político, social e educativo. São apresentados os argumentos a favor dos subsídios (ou bolsas de estudo) em contraposição aos argumentos favoráveis aos empréstimos aos estudantes. A tabela 2.3 sintetiza esse debate.

No seu estudo sobre a partilha de custos no financiamento do ensino superior português, Cerdeira (2008) argumenta que uma política de financiamento do ensino superior capaz de, simultaneamente promover a partilha de custos e fomentar a acessibilidade e a capacidade de financiar os seus estudos a todos os estudantes, que estejam em condições de aceder ao ensino superior e o queiram fazer, exige a implementação de mecanismos de financiamento público que combinem financiamento direto às instituições de ensino superior, com a concessão de bolsas de estudo e com um eficaz sistema de empréstimos. E que esse financiamento público deve ser complementado com financiamento privado, sob a forma de propinas e outras taxas adicionais para alguns serviços fornecidos pelas instituições, contribuições provenientes do tecido empresarial ou de fundos de apoio ao estudante. A autora conclui que:

“o melhor modelo de apoio social poderá ser aquele que alia um sistema integrado de bolsas e empréstimos (…), sendo que as bolsas devem ser dirigidas para os estudantes carenciados, provindo de meios socioeconómicos que sem estes incentivos nunca, ou dificilmente, iriam frequentar o ensino superior, incrementando a equidade e acessibilidade, pressupostos fundamentais da mobilidade social, e que os empréstimos devem ajudar os estudantes com constrangimentos financeiros, mas que, através deste tipo de ajuda, podem comparticipar nos custos do ensino superior” (Cerdeira, 2008: 196).

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Tabela 2.3 – Argumentos a favor das bolsas de estudo e dos empréstimos

Fonte: European Commission/EACEA/Eurydice (1999: 192)

A forma como cada país combina os diferentes tipos de apoio é muito diferenciada e depende também, como foi referido anteriormente, da forma como o ensino superior é encarado, como bem público ou privado. O estudo da OCDE (2009) evidencia diferenças entre países, agrupando os países da OCDE em cinco grupos:

ARGUMENTOS A FAVOR DOS SUBSÍDIOS ARGUMENTOS A FAVOR DOS EMPRÉSTIMOS

DISCRIMINAÇÃO POSITIVA E LUTA CONTRA A DESIGUALDADE

Os subsídios compensam as desvantagens sócio-económicas de forma satisfatória, enquanto os empréstimos não contribuem para assegurar a igualdade de acesso já que não são concebidos com o objectivo de compensar desigualdades. A perspectiva de incorrer em dívida pode desincentivar estudantes com recursos mais modestos.

As condições de concessão de subsídios levantam problemas. Não é certo que este apoio atinja aqueles que de facto necessitam dele.

INVESTIMENTO PÚBLICO/PESSOAL

Os subsídios são um sinal do empenho nacional no ensino superior.

Os empréstimos exprimem a perspectiva política segundo a qual o ensino superior é acima de tudo um investimento pessoal, conjugando um determinado nível de responsabilidade individual pelo ensino superior com a possibilidade de subsídios públicos. No caso dos subsídios, todos os contribuintes contribuem para custear um serviço do qual só alguns beneficiam directamente.

UMA FORMA DE ATRAIR os

ESTUDANTES PARA O ENSINO SUPERIOR

Os subsídios atraem estudantes que de outra forma tentariam entrar

imediatamente no mercado de trabalho.

UMA FORMA DE ATRAIR os ESTUDANTES PARA DETERMINADOS CURSOS

Os empréstimos têm maior importância estratégica que os subsídios, já que é possível utilizar a bonificação ou

cancelamento do seu reembolso como forma de atrair estudantes para determinados cursos.

COBERTURA, CUSTOS

A gestão dos empréstimos pode ser muito onerosa. O empate inicial de capital é muito elevado e o índice de incumprimento imprevisível, podendo conduzir a perdas consideráveis.

Relativamente aos subsídios, os empréstimos reduzem a despesa pública, permitindo ao mesmo tempo prestar apoio a um maior número de estudantes. O rendimento dos estudantes, depois de formados, é normalmente suficiente para lhes permitir reembolsar os empréstimos.

RESPONSABILIDADE DOS ESTUDANTES

O desempenho académico insatisfatório pode ser penalizado através da inclusão de disposições formais visando o reembolso dos subsídios.

Os estudantes são incentivados a ponderar melhor a sua decisão de ingressar em cursos, e a concluí-los num período de tempo razoável. O desempenho académico pode ser premiado através da inclusão de disposições formais destinadas ao cancelamento da dívida. O sistema dos subsídios pode levar os estudantes a confundir apoio aos estudos com assistência social.

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i) Países que baseiam o apoio aos estudantes exclusivamente em empréstimos públicos, sem atribuição de bolsas de estudo (Islândia);

ii) Países com sistemas mistos que combinam empréstimos públicos com bolsas de estudo (Austrália, Holanda, Japão, Nova Zelândia, Reino Unido e Suécia);

iii) Países que combinam a atribuição de bolsas de estudo com empréstimos da banca comercial com garantia pública (Estónia, Finlândia, Polónia e Portugal);

iv) Países que apresentam esquemas de apoios públicos tripartidos – empréstimos públicos, empréstimos da banca comercial e bolsas de estudo (Chile, China e Coreia);

v) Países cujo apoio aos estudantes assenta exclusivamente em bolsas de estudo (Bélgica, Croácia, República Checa, México, Grécia, Rússia, Espanha e Suíça).

Também em OCDE (2012d) se reforça a ideia de que na maioria dos países vigoram sistemas mistos que combinam financiamento direto às IES, com apoios diretos aos estudantes e famílias e com empréstimos estudantis, ainda que em cerca de um terço dos países analisados, os empréstimos tenham pouca expressão, como em Portugal.

No relatório da OCDE (2014a) sugere-se que sistemas de apoio financeiro aos estudantes