Capítulo 3. Ação Social no Ensino Superior em Portugal
3.4. Apoios Sociais no Ensino Superior Português
3.4.1. Apoios Sociais Diretos
A atribuição de apoios sociais diretos aos estudantes economicamente carenciados é atualmente regulada pelo Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior, que define o processo de atribuição de bolsas de estudo no âmbito do sistema de apoios sociais para a frequência de cursos ministrados em todas as instituições de ensino superior. Aprovado pelo Despacho n.º 8442-A/2012, de 22 de junho, este
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regulamento foi sucessivamente alterado63, encontrando-se atualmente em vigor a versão
republicada em anexo ao Despacho n.º 5404/2017, de 21 de junho.
Os apoios sociais diretos materializam-se, assim, na atribuição de uma bolsa de estudo, que corresponde a uma prestação pecuniária anual para comparticipação nos encargos com a frequência de um curso superior ou com a realização de um estágio profissional de carácter obrigatório, atribuída pelo Estado, a fundo perdido aos estudantes considerados economicamente carenciados, ou seja, sempre que o agregado familiar do estudante não disponha de um nível mínimo adequado de recursos financeiros (art. 3º).
Beneficiam da atribuição de bolsa de estudo os estudantes economicamente carenciados que demonstrem mérito e aproveitamento escolar, com o objetivo de contribuir para custear, entre outras, as despesas de alojamento, alimentação, transporte, material escolar e propina (art.º 22º).
O processo de atribuição de bolsas de estudo obedece a um conjunto de linhas orientadoras, nomeadamente: a contratualização (assegurando o apoio social durante todo o ciclo de estudos, desde que os estudantes satisfaçam as condições de elegibilidade), a linearidade (o nível de apoio social varia proporcionalmente em razão do rendimento per capita do agregado familiar), a adição de apoios (apoios sociais complementares destinados a suportar custos acrescidos para estudantes com necessidades educativas especiais e estudantes deslocados), a simplificação administrativa (contínua desmaterialização dos processos, tendo por base declarações de honra dos estudantes na cedência de informação) e a qualidade dos serviços (com processos sistemáticos de controlo de qualidade e de auditoria interna).
Este regulamento entrou em vigor no ano letivo 2012/2013 e manteve genericamente as disposições do regulamento anterior64, com a introdução de um conjunto de
aperfeiçoamentos, que visaram, por um lado, assegurar uma maior simplificação no
63 Declaração de Retificação nº 1051/2012, de 14 de agosto de 2012; Despacho n.º 627/2014, de 14 de janeiro de 2014; Despacho n.º 10973-D/2014, de 27 de agosto de 2014; Despacho n.º 7031-B/2015, de 24 de junho.
64 Despacho n.º 12780 -B/2011, de 23 de setembro, conjugado com o esclarecimento formulado através do
Despacho n.º 4193/2012, de 10 de abril, retificado pela Declaração de Retificação n.º 536/2012, de 20 de abril.
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processo de candidatura e uma maior celeridade na decisão e pagamento das bolsas de estudo aos estudantes que satisfaçam os requisitos legais e, por outro lado, a possibilidade de, mesmo esgotado o prazo normal, um estudante poder candidatar-se aos apoios que o Estado atribui.
No regulamento anterior tinham sido já introduzidas modificações destinadas a permitir uma maior justiça na atribuição das bolsas de estudo, reforçando a concentração dos apoios nos estudantes mais carenciados, através de uma alteração da metodologia de cálculo da capitação, da manutenção do limiar de carência, da inclusão de elementos do património mobiliário no cálculo do rendimento e da exclusão do mesmo rendimento do valor das bolsas de estudo atribuídas a estudantes do ensino superior. Em simultâneo, reforçou-se, para efeitos de elegibilidade, a exigência de aproveitamento escolar ao estudante.
Relativamente ao nível mínimo adequado de recursos financeiros, o regulamento considerava inicialmente elegível, para efeitos de atribuição de bolsa de estudo, o estudante cujo rendimento ilíquido anual per capita do agregado familiar fosse igual ou inferior a 14 vezes o indexante dos apoios sociais em vigor no início do ano letivo, acrescido do valor da propina máxima anualmente fixada para o 1.º ciclo de estudos (alínea g) do artigo 5º). A alteração feita ao regulamento, pelo Despacho n.º 7031-B/2015, aumentou o limiar de elegibilidade para 16 vezes o indexante de apoios sociais (IAS), acrescido do valor da referida propina, aumentando desta forma o número de estudantes em condições de receber bolsa de estudo.
Isto significa que, no ano letivo 2015/2016, foram considerados elegíveis a bolsa de estudo todos os estudantes cujo rendimento ilíquido anual per capita do agregado não ultrapassasse os 7.771€65, o que representa um aumento de cerca de 834€ anuais66 do
limiar de elegibilidade, ou seja de 12%, relativamente ao rendimento per capita do ano anterior, apesar da ligeira redução da propina máxima.
65 Limiar de elegibilidade em 2015 = 16*IAS/2015 (419,22€) + Propina Máxima 1º ciclo/2015 (1.063,47€). 66 Limiar de elegibilidade em 2014 = 14*IAS/2014 (419,22€) + Propina Máxima 1º ciclo/2014 (1.067,85€).
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Este aumento de 60€ mensais no limiar do rendimento per capita do agregado permitiu fazer entrar no sistema de atribuição de bolsas milhares de novos alunos que anteriormente ficariam excluídos, nomeadamente todos os jovens oriundos de famílias com rendimento mensal per capita entre os 495 e os 555€, que em 2015/2016 passaram a ter direito a bolsa de estudo, ao contrário do que acontecia nos anos anteriores. Com o aumento do valor do IAS nos últimos anos, o limiar de elegibilidade aumentou ligeiramente, encontrando-se no último ano letivo (2017/2018) em 7.805€67, o que significa que tiveram
direito a bolsa todos os estudantes cujo rendimento mensal per capita não ultrapasse os 558€.
Outra alteração introduzida no regulamento de 2015 foi a consideração de parte dos lucros da empresa no cálculo do rendimento do agregado familiar, como rendimento de capital, quando algum dos seus membros detenha uma participação em sociedade por quotas, algo que anteriormente não estava contemplado. Por outro lado, nesta nova versão do regulamento de atribuição de bolsas de estudo desapareceu a majoração, anteriormente prevista, de 7,5% do rendimento do agregado para os estudantes que viviam sozinhos ou com um agregado constituído por apenas duas pessoas, como no caso das famílias monoparentais.
Para além disso, o estudante não pode ser detentor de património mobiliário superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais, bem como tem que ter a situação tributária e contributiva regularizada, excetuando-se para o efeito as dívidas prestativas à segurança social e as situações que não lhe sejam imputáveis. Ambas as situações, do património mobiliário e da situação tributária e contributiva, foram introduzidas no anterior regulamento de 201068, com o objetivo de acentuar a justiça social na atribuição
de bolsas de estudo. Contudo, nessa primeira versão as dívidas prestativas à segurança social não eram consideradas como exceções às situações de irregularidade, fator que, no ano letivo 2010/2011, excluiu do acesso a bolsa de estudo muitos estudantes economicamente carenciados. Para além deste aspeto, como refere Lopes (2013) a forma de apuramento de rendimentos e de contabilização do número de elementos do agregado
67 Limiar de elegibilidade em 2017 = 16*IAS/2017 (421,32€) + Propina Máxima 1º ciclo/2017 (1.063,47€). 68 Despacho nº 14474/2010, de 16 de Setembro.
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familiar69, previstas no regulamento de 2010, deixaram de fora da atribuição de bolsa de
estudo muitos estudantes, por excederem o limite do rendimento per capita70.
Para além do rendimento e do património, os critérios de elegibilidade incluem também questões relacionadas com os resultados académicos, nomeadamente a obrigatoriedade de aprovação em 36 ECTS no ano letivo anterior àquele para o qual requer a bolsa. Sendo que o número mínimo de créditos a que o estudante tem que se inscrever é de 30 ECTS71,
para poder requerer bolsa.
Estas exigências relativas aos resultados escolares estavam já presentes em regulamentos anteriores, nomeadamente no de 2010, no qual o estudante precisava de aprovação a pelo menos 50% dos ECTS a que tivesse estado inscrito no ano letivo anterior. O reforço desta exigência para 60% dos ECTS foi introduzido no regulamento de 2011 e manteve-se até 2016. O Despacho de 2017 veio eliminar esses 60% do total de ECTS em que estivesse inscrito no ano anterior e definir os 36 ECTS como critério para todos os estudantes em tempo integral, estejam inscritos em 60 ECTS ou mais, por considerar que o critério dos 60% prejudicava os estudantes inscritos em mais de 60 ECTS.
Para ser considerado elegível a atribuição de bolsa de estudo, o estudante tem ainda que estar em condições de concluir o curso com um total de inscrições anuais não superior a n+1, se a duração normal do curso (n) for igual ou inferior a três anos, a ou a n+2, se a duração normal do curso for superior a três anos. Isto significa que, por exemplo, para uma licenciatura de 3 anos, o estudante só tem acesso a bolsa de estudo se a concluir no máximo em 4 anos. Para o efeito são contabilizando todas as inscrições já realizadas no nível de ensino superior em que está inscrito, independentemente de ter ocorrido uma mudança de curso, mas neste caso acresce mais um ano (n+2 e n+3, respetivamente), tal como no
69 O número dos elementos do agregado familiar não eram considerados por inteiro, mas sim através de
uma escala de equivalência em que o peso do requerente era 1, de cada membro maior de idade era 0,7 e de cada menos de idade era 0,5. Situação que veio a ser alterada no ano letivo seguinte, em que passou a ser considerado por inteiro cada elemento do agregado familiar.
70 Houve inclusive a “necessidade de incluir uma norma transitória que permitisse que aos estudantes que
tivessem sido bolseiros no ano letivo 2009/2010 fosse garantida, excecionalmente em 2010/2011, pelo menos bolsa equivalente ao valor da propina máxima fixada para o 1º ciclo do ensino superior público, desde que mantivessem o direito a prestações sociais e cumprissem as condições mínimas de aproveitamento escolar” (Lopes, 2013: 16).
71 Com algumas exceções devidamente previstas, nomeadamente estar a concluir o curso ou a realizar tese,
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caso dos trabalhadores estudantes. Também estas exigências relativamente ao aproveitamento escolar já eram contempladas em regulamentos anteriores.
As bolsas de estudo atribuídas aos estudantes considerados economicamente carenciados constituem, assim, o principal apoio social direto aos estudantes do ensino superior, na medida em que é aquele que tem maiores repercussões na mitigação das dificuldades financeiras sentidas pelos estudantes oriundos de agregados familiares mais desfavorecidos. O valor da bolsa de estudos a receber depende, por um lado, do rendimento per capita do agregado familiar do estudante, e, por outro, do montante da propina paga por este. A forma de cálculo da bolsa base determina que um estudante considerado elegível recebe uma bolsa anual igual a 11 vezes o IAS, acrescido do valor da propina que paga (até ao montante máximo da propina máxima fixada para o 1º ciclo), deduzido do rendimento anual per capita do agregado familiar, sendo que o valor mínimo da bolsa é o valor da propina efetivamente paga.
Considerando o exemplo de um estudante de licenciatura, integrado num agregado com 4 elementos, com os dois pais empregados, que pague 900€ de propinas72:
i) Se cada um dos progenitores ganhar em média 1114€ ilíquidos por mês, receberá o valor mínimo da bolsa, ou seja, o montante da propina – 900€ por ano. Sendo que rendimentos superiores a estes tornam o estudante não elegível.
ii) Para rendimentos médios de cada um dos progenitores entre os 662€ e os 1114€ por mês, receberá os mesmos 900€ por ano, correspondente ao valor da propina efetivamente paga. iii) Rendimentos médios inferiores a 662€ por mês, de cada um dos pais, darão origem a valores
crescentes de bolsa de estudos. Por exemplo, no caso cada um dos progenitores receber o SMN, 580€ brutos por mês, o estudante terá direito a 1475€ de bolsa anual73, ou seja recebe
10 prestações mensais de 147,50€.
Por exemplo um estudante de licenciatura, num agregado com 3 elementos, apenas um dos pais empregados, com os mesmos 900€ de propina:
i) Se o progenitor ganhar 1672€ ilíquidos por mês, receberá o valor mínimo da bolsa, ou seja, o montante da propina – 900€ por ano. Sendo que rendimentos superiores a estes tornam o estudante não elegível.
72 Situação idêntica à de um estudante numa família monoparental, de 2 elementos, com apenas um titular
de rendimentos, dado que os rendimentos per capita seriam idênticos.
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ii) Para rendimentos entre os 993€ e os 1672€ por mês, receberá os mesmos 900€ por ano, correspondente ao valor da propina efetivamente paga.
iii) Rendimentos inferiores a 993€ por mês darão origem a valores crescentes de bolsa de estudos. Por exemplo, no caso de o progenitor receber o SMN, 580€ brutos por mês, o estudante terá direito a 2828€ de bolsa anual74, ou seja recebe 10 prestações mensais de 282,80€.
Adicionalmente à bolsa base, os estudantes bolseiros deslocados da sua residência habitual podem ainda beneficiar do complemento de alojamento correspondente ao valor efetivamente pago pelo alojamento, até ao máximo de 17,5% do IAS, no caso de estarem alojados na residência dos SAS, ou 30% do IAS, nos casos em que tendo requerido alojamento na residência dos SAS não o tenham obtido, quando a instituição não possui residência e também para os estudantes do ensino superior privado. A alteração feita ao regulamento, pelo Despacho n.º 7031-B/2015, introduziu também a atribuição de um mês adicional de complemento de alojamento aos bolseiros deslocados durante 11 meses, quando for comprovadamente demonstrada essa necessidade para a realização de atos académicos.
Os estudantes bolseiros residentes numa das Regiões Autónomas que se encontrem a estudar no continente ou residentes no continente a estudar nas Regiões Autónomas, têm ainda acesso a um benefício anual de transporte correspondente ao valor de uma passagem aérea ou marítima, de ida e volta, em cada ano letivo, entre o local de estudo e a sua residência habitual, até ao máximo do valor do IAS.
Estão ainda previstos auxílios de emergência a atribuir em situações excecionais de grave carência económica, que ocorram durante o ano letivo e não sejam enquadráveis no âmbito do processo normal de atribuição de bolsas de estudo. Pode constituir um complemento extraordinário à bolsa já atribuída ou um apoio excecional a estudantes não bolseiros no âmbito de um requerimento de atribuição de bolsa de estudo e antes da decisão sobre o mesmo, sendo neste caso posteriormente deduzido ao valor da bolsa, caso ocorra a sua atribuição.
A atribuição dos auxílios de emergência ocorre normalmente quando se verifica uma alteração significativa da composição ou da situação económica do agregado familiar do
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estudante, podendo o estudante neste caso submeter um requerimento extraordinário de atribuição de bolsa de estudo ou de reapreciação do valor da bolsa de estudo atribuída. O valor máximo que pode ser atribuído a um estudante, a título de auxílio de emergência, num ano letivo, é de 3 vezes o valor do IAS.
Os estudantes com necessidades educativas especiais, portadores de deficiência física, sensorial ou outra, com um grau de incapacidade igual ou superior a 60 %, beneficiam de estatuto especial na atribuição de bolsa de estudo75, beneficiando de bolsa igual ao valor
da propina paga, independentemente dos seus rendimentos. Estes estudantes podem ainda requerer uma adequação do valor da bolsa base e eventuais complementos de alojamento e benefício anual de transportes às despesas que tenha que realizar, atendendo à sua situação específica, bem como a atribuição de um complemento à bolsa para a aquisição de produtos e serviços de apoio indispensáveis ao desenvolvimento da atividade escolar, até ao montante de 3 vezes o IAS, por cada ano letivo.
O sistema de atribuição de bolsas de estudo e outros complementos ou apoios financeiros diretos aos estudantes do Ensino Superior Público é gerido pelos SAS, responsáveis pela análise dos processos de candidatura a bolsa de estudo, pela averiguação das condições de elegibilidade e pelo cálculo e atribuição da bolsa.
No caso dos estudantes do Ensino Superior Privado o processo de atribuição de bolsa de estudo é gerido diretamente pela DGES, com aplicação das mesmas regras do que no subsistema público. A uniformização das regras para o ensino superior público e privado surgiu pela primeira vez no regulamento de 201076 e veio garantir que,
independentemente da instituição que frequenta, desde que em idênticas condições de carência económica, um estudante tem direito a igual apoio.
Para uma melhor compreensão do atual sistema de atribuição de apoios sociais diretos, importa ainda comparar o atual regulamento de atribuição de bolsas de estudo com a anterior regulamentação, no sentido de perceber se, de facto, a sua evolução acompanhou a massificação e diversificação social do ensino superior português. No estudo da FAP
75 Despacho n.º 8584/2017, de 29 de setembro. 76 Pelo Despacho n.º 14474/2010, de 16 de setembro.
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(2015) é apresentada uma análise detalhada da evolução dos critérios de acesso a bolsas de estudo nas últimas duas décadas77, com base na qual se apresenta uma síntese das
principais alterações, para uma melhor compreensão da evolução na atribuição destes benefícios sociais.
Desde logo, as regras relativas ao critério de nacionalidade permitem atualmente o acesso aos apoios sociais não apenas de cidadãos portugueses, mas também a todos os estudantes nacionais de Estados Membros da União Europeia78, bem como aos estudantes
estrangeiros com autorização de residência permanente ou estatuto de residente de longa duração79. Enquanto antes de 1993 apenas eram abrangidos os estudantes de
nacionalidade portuguesa, apátridas, refugiados políticos ou oriundos de países com acordos de cooperação que previssem esse apoio, circunstâncias muito específicas que contemplavam um número de estudantes muito reduzido.
Também relativamente aos ciclos de estudos abrangidos se registou um alargamento do sistema de apoios sociais aos estudantes inscritos em mestrados, mestrados integrados, Cursos de Especialização Tecnológica (CET) e mais recentemente nos Cursos Técnicos Superiores Profissionais (CTeSP), bem como aos estudantes diplomados a realizar estágios curriculares não remunerados. Este alargamento do ciclo de estudos abrangidos ocorreu no ano letivo de 2006/2007 no âmbito da adequação ao Processo de Bolonha, enquanto anteriormente apenas estavam abrangidos os estudantes dos ciclos de formação inicial (bacharelato e licenciatura)80.
O grau de carência económica, ou seja, o limiar de rendimento familiar até ao qual um estudante é considerado elegível para atribuição de bolsa de estudo, foi aumentando gradualmente ao longo das últimas décadas, permitindo o acesso a bolsa de estudo a um maior número de beneficiários. Até 2010 o limiar de elegibilidade aumentou na proporção
77 No Anexo III são apresentadas as principais alterações regulamentares na atribuição de bolsas de estudo
entre 1993 e 2015, com base no capítulo 2 do estudo da FAP (2015): Evolução do quadro regulamentar de bolsas de estudo após 1993, pp: 19-27.
78 O Decreto-Lei n.º 129/93, de 22 de abril, passou a prever o apoio a estudantes nacionais dos Estados
Membros da Comunidade Económica Europeia, algo que anteriormente não era possível.
79 Alargamento contemplado no Decreto-Lei N.º 204/2009, de 31 de agosto.
8080 Apesar da atual maior abrangência, de acordo com FAP (2015: 32) “crê-se que o alargamento da ação
social aos ciclos de estudos de mestrado não terá provocado um impacto relevante já que se tratou apenas de adaptação ao novo sistema de ciclos (de menor duração) e não a um efetivo alargamento”.
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do aumento do Salário Mínimo Nacional (SMN), ao qual estava indexado. Entre 2010 e 2014 o limiar de rendimentos permaneceu relativamente estável, dado o congelamento do Indexante de Apoios Sociais (IAS) ao qual passou a estar indexado, registando, contudo, um ligeiro aumento devido ao aumento da propina máxima estabelecida para o 1º ciclo, que também passou a integrar o cálculo do limiar de carência económica. No ano letivo 2015/2016 este limiar aumentou de 14 para 16 vezes o IAS, permitindo um aumento do número de estudantes bolseiros apoiados, reflexo de um efetivo reforço da abrangência deste apoio social.
Apesar desta alteração positiva, e dado o recente aumento do SMN e eventuais aumentos dos próximos anos81, as associações estudantis reclamam atualmente a alteração da
indexação do limiar de carência económica novamente para o SMN, em vez do atual IAS. Ou em alternativa, que o IAS passasse a ser aplicado como valor de referência a definição da propina máxima e outras taxas cobradas aos estudantes, como o preço das refeições subsidiadas e o preço do alojamento (ENDA, 2015).
Por outro lado, o tipo de rendimentos a considerar para efeitos de cálculo do limiar de elegibilidade conduz a uma análise mais profunda da evolução do grau de abertura do sistema de ação social direta. Segundo o estudo da FAP (2015: 36), “até 2010, o método de cálculo da capitação era mais generoso quando comparado com o que vigora atualmente (…) e mais aproximado à realidade da economia familiar já que refletia os rendimentos efetivamente disponíveis do agregado”.
De facto, até 2010 eram considerados os rendimentos líquidos do agregado, após retenções da fonte em sede de IRS e contribuições para a Segurança Social, contemplando ainda deduções ao rendimento decorrentes de despesas com habitação e doenças