A Abordagem da Análise de Políticas Públicas

As opções de categorização e detalhamento analítico para a análise da política de Atenção Básica, realizada neste estudo, serão detalhadas a seguir.

3.4.2.1 Análise de Contexto: O Cenário da Política de Saúde

No intuito de propor um modelo analítico que permita operacionalizar a abordagem de Walt e Gilson (1995), Araújo Jr. (2000) buscou os olhares de vários autores em estudos de contexto. De Frenk (1995) e Reich (1995), utilizou o foco descritivo para desenho do cenário;

De Barker (1996) ele buscou o debate da correlação de forças, ou distribuição de poder da realidade em que se insere a política estudada; De Collins (1999), ele traz a importância do ambiente em sentido mais amplo, como regime político e econômico, finanças, etc.

(ARAÚJO JÚNIOR, 2000).

O autor propõe, então, a subdivisão da categoria de análise CONTEXTO em Macro contexto e Micro contexto. O Macro contexto, que trata da realidade em que se insere a política analisada, deve enfocar as esferas política, econômica e social, analisando a situação atual, perspectivas de mudanças e influências. O micro contexto, que envolve as questões

setoriais da política em análise, deve enfocar o âmbito político setorial, o financiamento setorial e o panorama do problema que demanda a política (ARAÚJO JÚNIOR, 2000;

BRITO, 2007).

Araújo Júnior (2000) também ressalta a ideia de macro e micro nas ciências sociais, vinculada à Escola de Frankfurt, e sua aplicação na etnografia, no exame da relação entre o contexto local e o geral, com vistas a construir generalizações e formulações ampliadas da realidade (ARAÚJO JÚNIOR, 2000).

Neste estudo o macro contexto diz respeito ao cenário nacional de construção da política, e o micro contexto diz respeito ao cenário municipal, incluindo influências importantes e diretas da esfera estadual. Considerando as questões levantadas, as subcategorias do contexto foram trabalhadas de acordo com as questões mais relevantes para o Desenvolvimento e Qualificação da Atenção Básica, de acordo com o quadro abaixo.

Quadro 8 – Categoria Contexto e suas subcategorias operacionais.

POLÍTICA DE ATENÇÃO BÁSICA CONTEXTO

MACRO-CONTEXTO

Esfera Política Esfera Econômica Esfera Social

Inserção da Atenção Básica nas Políticas Nacional e Estadual;

Debate nacional sobre as

possibilidades, limites e perspectivas da Atenção Básica;

Impacto dos debates internacionais sobre a política nacional;

Financiamento do SUS;

Destinação de recursos federais e estaduais para a Atenção Básica em relação ao orçamento da saúde e às demais políticas;

Financiamento federal e estadual da política municipal

População alvo da política:

Características demográficas;

situação de renda e nível de consumo;

Desenvolvimento Humano;

MICRO-CONTEXTO

Âmbito Político Setorial Financiamento Setorial Panorama de Saúde e da Organização da Atenção Básica

Inserção da Atenção Básica na Política Municipal de Saúde

Debate local sobre as possibilidades, limites e perspectivas da Atenção Básica;

Situação do Sistema de Saúde Municipal;

Reflexo dos debates nacional e estadual sobre a política;

Orçamento local da saúde e destinação para a Atenção Básica;

Custo da Atenção Básica e sustentabilidade da política;

Suporte financeiro, técnico-operacional por parte dos governos estaduais e federal;

Características da situação de adoecimento e morte da população;

Características da rede municipal de Atenção Básica;

Suporte especializado à atenção básica e articulação com o restante da rede.

Fonte: Adaptado de Brito (2007) e Araújo Júnior (2001).

O quadro 8 foi elaborado com o intuito de utilizar as categorias analíticas propostas por Araújo Júnior (2000) para a análise de conjuntura, aproximando-as da temática da Atenção Básica. Desta forma, buscou-se centrar a análise em: contexto econômico-financeiro dos investimentos e custeio da política; contexto do nível de prioridade política dada à

atenção básica; e situação de saúde (adoecimento e morte, qualidade de vida e características assistenciais) da população sobre a qual se projeta a política. Pretende-se, assim, desenhar o cenário de desenvolvimento da atenção básica no período estudado, 2001 a 2011, no município do Recife.

3.4.2.2 Análise de Conteúdo: A Política da Atenção Básica

Para operacionalizar a análise de conteúdo, inicialmente foram discutidas as formulações internacionais, históricas e nacionais sobre Atenção Primária, confluindo para um marco teórico de seus atributos, em seguida foram levantados os conteúdos nacionais expressos na normatização da política e nos Planos de Saúde.

Em relação aos resultados mais importantes, foram analisados dados de produção ambulatorial e hospitalar, além de dados de mortalidade, conforme descrito no quadro 9.

Quadro 9 – Descritores Quantitativos da atuação da Atenção Básica

DESCRITORES FONTE DE DADOS OBJETIVO

Produção da Saúde da Família SISTEMA DE INFORMAÇÕES DA ATENÇÃO BÁSICA – SIAB

Identificar o comportamento da produção no período

Produção Hospitalar SISTEMA DE INFORMAÇÕES

HOSPITALARES - SIH

Identificar o comportamento das internações no período

Indicadores de Mortalidade SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE MOSTALIDADE - SIM

Identificar a evolução dos indicadores.

Fonte: Autora.

Como ferramenta analítica, no intuito de discutir as formulações teóricas da política, seu desenho formal e os desdobramentos do conteúdo da política, utilizou-se a Avaliação de Programas, campo em forte crescimento nos últimos anos, utilizando a estrutura de modelo teórico-lógico como suporte para a análise de conteúdo documental (Figura 4).

Para Medina et al. (2005), nesse modelo de análise é fundamental a explicitação clara dos pressupostos da política, pois:

Construir o desenho lógico de um programa significa esquadrinha-lo em termos da constituição de seus componentes e da sua forma de operacionalização, discriminando todas as etapas necessárias à transformação de seus objetivos em metas, abstraindo-se aqui suas determinações contextuais (MEDINA et al., 2005, p.

48).

Figura 4 – Esquema Básico de um Modelo Lógico.

COMPONENTES PRINCIPAIS

OBJETIVOS DE IMPLEMENTAÇÃO

PRODUTOS OBJETIVOS A CURTO PRAZO

Fonte: Autora, adaptado de Medina et al. (2005).

OBJETIVOS A LONGO PRAZO

O nível de detalhamento de cada esquema construído depende da opção em relação ao enfoque e dimensões do programa que serão abordados, o olhar para a macropolítica, que Medina et al. (2005) chamam de macro-teoria, e que foi a opção deste estudo, permite discutir os componentes estruturais e organizativos da política em relação aos objetivos definidos; o olhar para a micropolítica, que não foi objeto deste estudo, permite identificar a coerência da operacionalização finalística do programa e seus resultados.

Neste estudo, optou-se pela construção de um desenho lógico que articula os componentes macroestruturais, ou atributos, definidores da política e seus objetivos propostos nas portarias do Ministério da Saúde, ressaltando os componentes mais valorizados nos documentos municipais.

Desta forma, não foram descritas as competências assistenciais, o que exigiria um modelo extenso e detalhado, mas a composição da atenção básica e sua inserção no sistema municipal de saúde.

3.4.2.3 Análise dos Atores: Apoiadores e Opositores

Para a análise dos atores envolvidos na eleição, elaboração e implementação da política, é preciso identificar os principais atores no contexto analisado, suas posições em relação à política, como os atores se mobilizam, e a correlação de forças entre eles, incluindo as possibilidades de alianças e coalizões (ARAÚJO JÚNIOR, 2000).

Nesse intuito, para a análise da Política de Saúde Ambiental em Recife, Lyra (2009) utilizou um elenco de características dos atores que consiste na análise do envolvimento dos atores nas etapas da política, a forma de participação, o nível de interesse, a possibilidade de influência ou poder sobre a política, e a síntese do posicionamento do ator. Como estas características podem mudar em função do recorte analisado em determinada política, pelo objeto ou amplitude do estudo, este precisa estar claramente exposto (LYRA, 2009).

Incorporando o elenco utilizado por Lyra (2009), construiu-se a matriz de análise abaixo (Quadro 10):

Quadro 10 – Matriz de análise das Características dos Atores envolvidos no Desenvolvimento e Qualificação da Atenção Básica

PRINCIPAIS ATORES CARACTERISTICAS ANALISADAS Atores em âmbito nacional

Envolvimento; forma de participação; interesse;

influência/poder; posição.

Atores em âmbito estadual Atores em âmbito municipal Fonte: Adaptado de Lyra (2009)

A descrição dos principais atores envolvidos foi feita a partir da análise documental, grupo focal e entrevistas. Desta forma, pretende-se identificar os atores que se sobressaem no desenvolvimento e qualificação da Atenção Básica.

3.4.2.4 Análise de Processo: Formulação e Implementação da Política

Araújo Júnior (2000), citando Walt (1994), indica que o modelo mais utilizado para análise de processo das políticas propõe quatro etapas de desenvolvimento da política, não necessariamente lineares e cujas fronteiras de distinção entre etapas são normalmente borradas: 1. Identificação do Problema; 2. Formulação da Política; 3. Implementação da Política; e 4. Avaliação da Política. Contudo, o enfoque maior se dá nos itens 2 e 3, considerando que o 1 e o 4 já são abordados na análise de conteúdo da política. Desta forma, os aspectos básicos a serem considerados são: as questões de poder, no que diz respeito a QUEM decide e QUEM influencia a formulação da política; a tipologia da política, em termos de COMO foi formulada; e a rationale, ou lógica condutora, implícita ou explícita, da intencionalidade de sua proposição (ARAÚJO JÚNIOR, 2000).

Considerando os critérios e os tipos de política propostos por Araújo Júnior (2000), uma primeira discussão dos aspectos processuais da política se dará a partir do quadro de referências abaixo (Quadro 11).

Quadro 11 – Características do processo de desenvolvimento da Política de Atenção Básica

(continua)

CARACTERÍSTICA TIPO DE POLÍTICA

Quem decide a formulação e implementação Pluralista ou elitista

Como implementa Tradicional ou participativa

Extensão da Política Sistêmica ou setorial

Tipo de Política (Resultados) Distributiva, Redistributiva, Regulatória ou auto-regulatória.

Quadro 11 – Características do processo de desenvolvimento da Política de Atenção Básica

(conclusão)

CARACTERÍSTICA TIPO DE POLÍTICA

Relação entre níveis de governo Bilateral

Centralizada (Controle orçamentário, normativo ou regulatório)

Estratégia de enfrentamento de obstáculos Cooperação com outros atores Cooptação de atores

Conflito

Disponibilidade de Recursos para a implementação Recursos Políticos;

Recursos Financeiros;

Recursos Administrativos;

Recursos Técnicos.

Concepção de Políticas Públicas (rationale) Racional Incrementalista Modelo Misto

Abordagem Estratégica Fonte: Adaptado de Araújo Júnior (2000, 2001).