A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

Apesar de não haver registros oficiais de bases administrativa no Brasil Colônia, podemos afirmar que a vinda da Família Real para o Brasil, consiste num bom referencial de início de uma estruturação de serviços públicos, pois até então,

era incipiente o que havia de aparato administrativo a serviço dos colonos – além das escolas dos jesuítas que funcionavam com apoio do reino. Assim, a atividade de controle interno da administração pública também não estava estruturada, sistematizada, se existia.

Com o Primeiro Reinado, sob as ordens de Dom Pedro I, passaram a surgir os primeiros reclames populares por serviços públicos, sendo entre outros aspectos, o que contribuiu para a promulgação da primeira Constituição do Brasil em 1824. Segundo Piletti (1996, p. 9) “essa constituição dava ao imperador poderes sem limites. Ela autorizava o monarca a fazer o que bem entendesse, sem prestar contas a ninguém”. Foi um período de grandes rebeliões e revoltas populares em todo o país. Nascia assim a necessidade de maior controle por parte dos poderes públicos, até para reduzir as revoltas e reclames face aos desmandos do Império. O controle estava nas mãos do imperador e indiretamente nas mãos daqueles com cargos púbicos, os nobres.

Como não ocorreram grandes modificações nas constituições do período imperial que sucederam a de 1824, salta-se na história até a República, lembrando que a primeira constituição republicana foi promulgada em 24 de fevereiro de 1891, criando os três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – e, acabando como Poder Moderador. Define-se assim, uma estrutura de Estado presente até os dias atuais. Conforme Piletti (1996, p. 49) “Entre os direitos dos cidadãos, a Constituição estabeleceu; a igualdade de todos perante a lei (...) a propriedade particular; o ensino leigo nas escolas públicas e o livre exercício de profissão”. Nascendo as primeiras estruturas formais de serviços públicos no campo da educação.

No nível macro, a administração pública no Brasil ganha corpo nas primeiras décadas do século XX, funcionando dentro de parâmetros patrimonialistas, com ausência de controle sistematizado sobre as ações do gestor. Segundo Bresser Perreira (1997), somente em 1933 o governo provisório de Getúlio Vargas dá início a um processo de reforma da administração pública, buscando uma melhor estruturação dos serviços públicos e do controle dos gastos, o que vai resultar na criação, em pleno Estado Novo (1938), de um órgão central, o DASP (Departamento de Administração do Serviço Público) que otimizaria estudos e programas que fortaleçam o controle interno na área pública. É comum na literatura da administração pública no Brasil, afirmar-se que o DASP fez acontecer no Brasil o

uso da teoria burocrática nos molde de Max Weber. Esta estrutura vinha fazer oposição ao modelo patrimonialista, que até então existia, onde não havia controle racional da coisa pública, e por isso, pouco se diferenciava o público do privado e, o poder estatal, bem como o aparelho administrativo estava a serviço do governante. Sobre a Administração Pública Burocrática, Nogueira (1996, p. 9) também se posicionou, como observamos a seguir:

Parece um desafio de criar uma administração pública moderna, burocrática, sintonizada com os novos tempos que se previa para o País, capaz, portanto, de desempenhar papéis relevantes na regulamentação econômica, no fomento ao crescimento industrial, no atendimento das crescentes demandas sociais e dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional. Contudo, a burocracia ainda não era o que se esperava da máquina administrativa pública, principalmente no campo da qualidade dos serviços e no atendimento ao público. Bresser (1997, p. 8) assevera que “a administração pública burocrática não corresponde às demandas que a sociedade civil apresenta aos governos por ela eleitos, no capitalismo democrático contemporâneo”. Busca-se então um novo modelo de administração pública, que garantisse algo além da racionalização e controle. Bem assim, cresciam as acusações de que a administração burocrática representava a uma forma de apropriação dos excedentes da produção capitalista, por uma nova classe média de burocratas e tecnoburocratas, que nada produziam na sociedade.

Segundo Bresser (1997, p. 15) do modelo burocrático, evolui-se para um misto de burocracia com gerencialismo, nascendo na segunda metade da década de 90, “a Administração Pública Gerencial, focada em resultados, avaliação constante de desempenho e busca da eficiência administrativa”. Tal modelo é um híbrido, evidenciando-se os pontos positivos do modelo burocrático, com o que há de mais moderno nas tecnologias gerenciais da iniciativa privada.

Assim, abandonou-se o controle de processos, natural do modelo burocrático, para uma busca e controle de resultados, próprio do gerencialismo, da Administração Pública Gerencial. Este modelo tomou corpo e apropriou-se dos princípios da gestão da qualidade total, provocando transformações na forma de se gerir um órgão público.

Busca-se hoje se instituir uma nova administração pública pautada nos interesses da população e também na proteção do patrimônio público; deste último,

para que não haja apropriação indébita e desvios de recursos do Estado. Bresser (1995, p. 06) coloca que:

à nova administração pública (brasileira) não basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção (como se percebia no período colonial): ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semi- públicos que cabe ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar.

Não podemos deixar de mencionar que, apesar determos evoluído para um modelo mais próximo daquele demandado pela sociedade, a ainda há na Administração Pública no Brasil vestígios de patrimonialismo e disfunções burocráticas que estão enraizados em práticas administrativas de alguns servidores públicos, que ainda carregam consigo uma cultural organizacional que não agrega valor e dificulta a qualidade dos serviços prestados à população.

Independente do modelo predominante no setor público, o Sistema de Controle Interno é uma das atribuições impostas pela Constituição Federal de 1988, à Administração Pública, tendo como função primordial o controle dos gastos públicos. Sua importância é incontestável em qualquer organização, principalmente nas instituições públicas, face ao volume e movimentação de recursos provenientes de impostos cobrados da população, bem como das dúvidas existentes nos segmentos da sociedade brasileira quanto à fidedignidade e honradez na aplicação desses recursos. O PPA é uma ferramenta de gestão que fortalece as ações de controle interno pois estabelece os limites para os gastos públicos e a destinação específica dos recursos, modulando inclusivo o processo decisório sobre quanto e onde investir.

Claro que não se pode falar em processo decisório no âmbito da administração pública sem tratar do planejamento governamental, tendo em vista que por força de dispositivos legais como por exemplo a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), todo processo decisório no setor público deve ocorrer dentro do que foi devidamente planejado. Nesse sentido, neste capítulo descreve-se a evolução do planejamento governamental no Brasil trazendo as peculiaridades deste no processo de elaboração do Plano Plurianual como instrumento de gestão da coisa pública.

Para uma concepção mais apropriada do planejamento no setor público é necessário entender o que seja a atividade administrativa de planejar, que, na visão

Matus3 (1993, p. 13 ),

(...) planejar é tentar submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana, não deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador público não pode planejar isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza um ato de reflexão, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como indutor do projeto.

Segundo Bresser Pereira (1995) a idéia de planejamento no setor público no Brasil vai emergir na segunda metade da década de 30, que eclodiu com Getúlio Vargas que implementou um novo modelo, com participação mais ativa do Estado na economia, que foi denominado como nacional-desenvolvimentista.

Nesse contexto, o Estado brasileiro foi levado a desempenhar funções cada vez mais complexas e intervencionistas no conjunto da nossa economia. Essa participação se deu tanto de forma direta quanto de forma indireta, desde a formulação de regras de desenvolvimento até a criação e manutenção de empresas estatais e a edição de sucessivos planos econômicos de desenvolvimento. Por isso, a década de 80 foi marcada por profundas crises econômica, política e social, que levaram à sua caracterização como a "década perdida". No campo político e social, a ditadura militar demonstrava claros sinais de esgotamento. Sem conseguir manter as altas taxas de crescimento da década anterior e lutando contra a inflação e o desemprego crescentes, o governo tornava-se cada vez mais impopular. Como afirma Bresser Pereira (1995, p.11),

A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a idéia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.

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Carlos Matus, chileno, Ministro da Economia do Governo Allende em 1973, foi Um dos principais pesquisadores do planejamento estratégico governamental, que desenvolveu a proposta denominada Planejamento Estratégico Situacional, a partir de sua experiência como administrador público e de consultor do Instituto Latino Americano de Planejamento Econômico e Social (ILPES / CEPAL).

A crise afetou a capacidade de gestão do aparelho do estado, aponto de fragilizar do sistema de controle e os processos de planejamento governamental, fazendo com que não surgissem programas e projetos governamentais que atendessem às necessidades sociais, como bem pontua Holanda (1993, p.165),

A capacidade gerencial do Estado brasileiro nunca este tão fragilizada; a evolução nos últimos anos, e especialmente a partir da chamada Nova República, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situação; e não existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter, a curto ou médio prazo, essa tendência de involução.

Tal quadro de incerteza política, administrativa e econômica, o planejamento governamental era visto como uma figura de retórica. Contudo, a constituição de 1988 reaviva a idéia de que o planejamento envolve a mobilização dos agentes internos e externos à administração, exigindo a criação de instrumentos para articular o conjunto de atores envolvidos em permanente comprometimento em relação ao plano e assim cria entre outras ferramentas de gestão pública o Plano Plurianual (PPA).

Art.165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; (grifo nosso)

II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (grifo nosso)

(...)

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. (grifo nosso)

Percebe-se que a Constituição conferiu vital importância ao PPA no processo de planejamento das ações do governo, na medida em que atrela a ele os demais planos e programas governamentais. Neste momento gabe lembrar o conceito de plano, buscando a visão de Giacomoni e Pagnussat, (2006, p. 115),

O plano é o produto momentâneo do processo pelo qual um ato seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus objetivos. Em seu significado mais genérico, podemos falar de plano de ação como algo inevitável na prática humana, cuja única alternativa é o domínio da improvisação.

Esse conceito de plano deixa clara uma necessidade que não foi atendida nos modelos burocráticos de planejamento que antecederam a constituição de 1988, o foco nos objetivos.

No caso da Bahia, a Constituição Estadual no seu Art. 159 manteve os termos da Constituição Federal.

Claro que o PPA consiste em um dos instrumentos legais básicos de planejamento orçamentário de médio e curto prazo, que formam uma tríade: PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O PPA consiste num instrumento de planejamento de médio prazo, que é estabelecido para um período de 4 anos, com base no Plano Estratégico que reflete o planejamento governamental de longo prazo, como consta no Manual de Orçamento Público – MOP (BAHIA, 2009, p.14) “O Plano Estratégico apresenta o enfoque de desenvolvimento sustentável do Estado e marco referencial para a elaboração do Plano Plurianual e demais instrumentos de planejamento.”

Para o período de 2008 a 2011, o Plano Plurianual foi estabelecido através da Lei nº 10.705, de 14 de novembro de 2007. Percebe-se que sua vigência sempre está intercalada entre o segundo exercício financeiro de um mandato até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente, por isso mesmo, afirma-se em apenas um mandado o governante só planeja os seus três últimos anos, pois o primeiro ano foi planejado orçamentariamente pelo seu antecessor.

Como o planejamento governamental, instrumentalizado através do PPA para o período de 2008 a 2011, seria executado a partir do segundo ano do atual Governador, Wagner, eleito pelo Partido do Trabalha houve uma reestruturação na forma de planejar, buscando-se elaborar o PPA com a participação da sociedade, assim forma criados 26 territórios de identidade, dos quais sairiam representantes para municiar o governo de informações para melhor se planejar a ação governamental.

Conforme consta no site da SEPLAN (www.seplan.ba.gov.br), o Território de Identidade,

é conceituado como um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.

INVENTÁRIO DE AÇÕES

DELIMITAÇÃO DAS ÁREAS PROGRAMÁTICAS

PLANEJAMENTO COM AS SETORIAIS

PPA PARTICIPATIVO

MATRIZ PROGRAMÁTICA

SUGESTÕES DE POLÍTICAS

PÚBLICAS

CONSOLIDAÇÃO DO PPA 2008-2011

FIGURA 7: Etapas para a Elaboração do PPA.

FONTE: Manual de Orçamento Público, 2009, p. 22 – Adaptado.

A construção do PPA segue uma trajetória própria, cujas ações para sua formulação depende do modelo de gestão governamental de cada mandato, por este motivo, no PPA 2008-2011 ocorreu inovações pontuais na busca de construção de políticas públicas com a oitiva da população, o que levou à construção de uma PPA Participativo, conforme pode-se perceber na figura 7.

Percebe-se ainda na figura 7, que os diversos grupos de interesses vão atuar na formulação de políticas públicas via PPA Participativo, o pode garantir um melhor resultado no planejamento da ação governamental. A atuação desses grupos

fortalece o conceito do orçamento participativo e também a ideologia do governo no que se refere à transparência nas ações governamentais.

Tendo em vista que o planejamento de médio prazo, como o PPA precisa de um modelo de gestão para que seja elaborado dentro de uma perspectiva operacional, no caso do PPA 2008-2011, segundo o MOP (BAHIA, 2009, p. 14),

O modelo de gestão está baseado na Governança Solidária, que tem com elementos centrais a Ética no tratamento das questões públicas, a Democracia permeando a relação Governo e sociedade, A Transparência e o Controle Social das Ações do Governo,a Participação na formulação e implantação de políticas públicas, o compromisso com a efetividade e Territorialização das ações, a Transversalidade e a Descentralização Administrativa.

Claro que toda a formulação do planejamento, independente de ser o não participativo tem sua orientação baseada no mapa estratégico do governo, com observa-se a seguir:

FIGURA 8: Mapa Estratégico da Bahia.

Para a elaboração do PPA, que para o período de 2008-2011 ocorreu mudança no seu formato, conforme declinou Cláudio Peixoto, Superintendente de Planejamento e Orçamento (SPO) da SEPLAN, em entrevista para este trabalho, realizada no dia 28 de julho de 2010, pois o PPA passou a ser participativo, ou seja, a sociedade foi ouvida através da realização de 17 plenárias ocorridas na capital e no interior do estado; como também foram coletas sugestões dos representantes dos 26 (vinte e seis) Territórios de Identidade.

Antes de ser participativo o PPA era elaborado com as informações coletas nos relatórios das secretarias e informações encaminhadas pela SEI (Superintendência de Estatísticas e Informações e), órgão da própria Secretaria de Planejamento.

No quadro 4, a seguir, que foi adapto de Choo podemos verificar que tanto o ambiente organizacional quanto as pessoas podem influenciar o modelo de uso da informação.

ITENS DE INFLUÊNCIA

ASPECTOS

GRUPOS DE PESSOAS 1. Profissionais 2. Empresários 3. Grupos de interesse 4. Grupos socioeconômicos AMBIENTES DE TRABALHO 1. Estrutura e estilo da organização 2. Campo de interesse 3. Acesso à informação 4. História, experiência PRESSUPOSTOS PARA A SOLUÇÃO DE PROBLEMAS DIMENSÕES DO PROBLEMA

1.Pressupostos sobre o que constitui a resolução de um problema

2. Modos de uso da informação 3. Atributos da informação esperados para solucionar um problema

4. Os problemas são dinâmicos 5. Diferentes tipos de problemas são criados por força da profissão, cargo, condição social, etc.

6. As dimensões do problema determinam os critérios para julgar o valor da informação.

QUADRO 4: Uso da Informação para solução de problemas.

FONTE: Adaptado de Choo (2006)

No caso específico do usa da informação no processo decisório do planejamento, pode-se afirmar que a influência dos profissionais que utilizam a

informação é considerada um aspecto relevante para Choo (2006), bem assim os grupos socioeconômicos.

Entenda-se por grupos socieconômicos as ONGs (Organizações Não- governamentais), os movimentos sindicais; movimentos sociais, partidos políticos e organizações similares.

No caso do planejamento governamental é necessário se considerar que diversos fatores impactam o fluxo de informação e o processo decisório, como por exemplo: os grupos de pressão e o volume de demanda expressa em documentos oficiais que saem das diversas secretarias para a SEPLAN, gerando um acúmulo de informações a serem processadas.

Pode-se dizer que a qualidade do processo decisório também da depender da capacidade dos técnicos da secretaria em processar o volume de informações que chegam sobre as políticas públicas a serem implementadas.

O papel, o uso e a importância da informação são também moldado pelo estilo e a cultura da organização, fazendo com que as pessoas tenham percepções sobre a resolução de problemas com forte influência de tais aspectos, como fica claro no quadro acima.

Por último, os pressupostos para a solução dos problemas representam as percepções compartilhadas por um grupo sobre o que constitui a solução dos problemas identificados, e orientam a busca e o uso da informação sob diversas formas. Segundo Taylor (1991), apud Choo (2006, p.97), a forma como os indivíduos definem seus problemas e antecipam suas soluções se constitui num meio consistente de controlar a quantidade de informação a ser buscada e utilizada (extensão e profundidade da busca de informação).