A ambiguidade dos modelos

 Contextualizar que para alguns autores (HOOD, 1991, p. 4) trata-se de um movimento internacional

baseado na insatisfação do modelo de gestão adoptado e nas crescentes cargas fiscais (cfr. fig.1).

fig. 1: O modelo de gestão pública utilizado durante o Welfare State

Encoraja a criação de monopólios Ao contrário o mercado proporciona:

Suprime a iniciativa privada e limita as escolhas dos cidadãos A maximização das escolhas e das liberdades do cidadão

Produz em excesso A eliminação da ineficiência

Produz serviços que não são necessários A coordenação mais eficaz dos serviços e do trabalho

Encoraja o desperdício Condições favoráveis ao florescimento da iniciativa privada

 Perceber que cada país acaba por seleccionar os componentes da NGP conforme as suas preferências, sendo um modelo de reforma “a la carte” (POLLITT, 1998). Por exemplo, nalguns casos, a

 Noutros casos, como por exemplo nos países com sistema de Westminster, a reforma vai mais no

sentido da pura privatização (cfr. fig. 2), na redução do tamanho do Estado e pelo confronto com os sindicatos e trabalhadores da Administração Pública (KETTL, 2000, apud BARZELAY, 2001).

fig. 2: Tipos de interpretações do conceito de privatização

 Privatização da regulamentação administrativa da sociedade – um movimento de desregulação e de abstinência pelo Estado de regulamentar o mercado, ou seja, uma desestatização.

 Privatização do direito regulador da Administração – aplicação do direito privado em novas formas e organismos da Administração Pública. A chamada fuga para o direito privado.

 Privatização das formas organizativas da Administração – uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito público é transformada numa pessoa colectiva de direito privado.

 Privatização da Gestão – Exercício ou a exploração de tarefas administrativas por parte de entidades privadas.

 Privatização do acesso às actividades económicas – Abertura à iniciativa privada de sectores de actividade até então reservados ao sector público

 Privatização do capital social – Inclusão de capitais privados em entidades cujo capital social era exclusivamente público. Fonte: RODRIGUES, 2005. Adaptado.

 Identificar que vários autores (FERLIE, ASHBURNER, FITZGERALD e PETTIGREW, apud RODRIGUES, 2005)

aproveitando o facto de não existir uma clara definição do que é a NGP propõem quatro modelos diferentes (ou quatro momentos de evolução do mesmo), de maneira a se destacarem da velha concepção de gestão pública (cfr. fig. 3): (i) focalização na eficiência; (ii) ênfase na descentralização; (iii) modelo da procura da excelência; e, (iv) modelo de orientação para o serviço público.

fig. 3. Modelos de concepção da gestão pública

Modelo de Focalização na eficiência Modelo da ênfase na descentralização Modelo da procura da excelência Modelo de orientação para o serviço público Este modelo, parte de uma visão

bastante negativa do anterior modelo de gestão pública, considerando-o como um modelo sem alternativas para motivar os

trabalhadores, demasiado

despesista e com um nível exagerado de procedimentos; o principal objectivo, passa pelo

saneamento económico e

financeiro da Administração Pública conseguido através de alterações introduzidas de maneira a fazer com que o sector público, tenha mais semelhanças com o sector privado.

Há uma tentativa de inverter a lógica seguida até a década de 70 em construir organizações

que promovessem a

integração vertical. A mudança vai no sentido de reduzir a Administração Pública a unidades mais flexíveis e a sua orientação e concentração em missões específicas.

A importância está em perceber a mudança organizacional através do seu desenvolvimento e da actualização das práticas com o sistema de valores e de

rituais, com a cultura

organizacional. A modernização administrativa é vista como um processo que não pode ser imposto de forma abrupta mas que tem de ser interiorizado e desejado por todos os elementos

para não depara tantas

oposições na hora da

implementação.

Aceita-se a introdução de mecanismos de mercado mas com uma correcta e necessária adaptação a noção de serviço público. Algumas ferramentas e

algumas práticas de

gestão privada são aceites mas é necessário manter a ideia central de que a Administração Pública não é uma empresa apesar de

poder ser gerida

similarmente.

Fonte: RODRIGUES, 2005. Adaptado.

2.1. O caso particular das agências

No caso do Reino Unido, por exemplo, MINOGUE (2000b) aponta uma série de críticas (ou problemas do seu surgimento) às agências: (i) alguma imprecisão no delineamento das responsabilidades pela redução do controlo formal político e incremento da autonomia de gestão; mas, e em simultâneo, as intervenções

quase diárias dos ministérios podem restringir essa mesma autonomia (O`TOOLE and JORDAN, 1995; POLIDANO, 1999; em OCDE, 1999); (ii) as relações entre os chefes das agências e os postos mais elevados do staff dos ministérios são pouco claras e por vezes obscuras [aqui pensámos que o autor queria, porventura, significar atritos] (TROSA, 1994); (iii) conduz à fragmentação e organizações desconectadas, o que exige mais atenção à coordenação do governo (OCDE, 1999); (iv) é mais um modelo que deseja alcançar a redução do pessoal ao serviço das organizações públicas (funcionalismo público) e da despesa pública do que propriamente um modelo voltado para o serviço em si (idem, OCDE, 1999).

As parcerias público-privadas representam uma abordagem sui generis, não existindo um verdadeiro modelo de carácter universal. A metodologia de referência é o modelo britânico desenvolvido no quadro de um ordenamento jurídico-administrativo de matriz anglo-saxónica, mas numerosos países adoptaram a via das parcerias público-privado de forma ad hoc com base na figura das concessões, no contexto de ordenamentos jurídicos e administrativos de influência. Deste modo, a administração central limita-se à preparação e avaliação, deixando às administrações periféricas a responsabilidade sobre a escolha e o modo de intervenção e execução, tais como (MOZZICAFREDDO, 2001): as agências Executivas Inglesas; Autoridades administrativas Independentes na França; Contratos de Gestão na Holanda e, as Agências Independentes na Suécia. Aqui, julga-se, que estas formas de organização são uma espécie de espaço público intermédio entre o Estado e o indivíduo, posição aliás partilhada por SARAIVA (1997). Dever-se-á, contudo, apontar o facto de este tipo de agenciamento, ou modelo de agência (ARAÚJO, 2000) permitir: (i) o desmembramento de grandes estruturas, em várias semi-autónomas; (ii) a clarificação de papéis e responsabilidades; (iii) o estabelecimento de um sistema de incentivos; (iv) o distanciamento da influência do poder político, o que favorece uma abordagem mais profissional à gestão; (v) a especialização de funções e a oferta de serviços de melhor qualidade; (vi) a flexibilidade de gestão permitindo uma resposta mais ajustada às exigências das actividades operativas; e, por último, (vii) a transferência das negociações de trabalho para cada uma das agências, libertando das pressões dos sindicatos sobre o Governo.

Não será, contudo, de deixar de lado uma questão que tem vindo a ganhar consistência na literatura a propósito da criação de agências e/ou implementação do modelo de agência. Assim, partilha-se a opinião

de ARAÚJO (2000) e OCDE (1999) quando se refere que dois problemas se podem levantar: o primeiro é

que o fornecimento de bens e serviços deixa de depender de uma só estrutura, coordenada com recursos à hierarquia. Em substituição surge um conjunto de organizações o que poderá conduzir ao desenvolvimento de diferentes culturas e que, por sua vez, dificultará a articulação e implementação das

políticas. O modelo vertical baseado na hierarquia e na autoridade dá lugar a uma estrutura complexa do tipo network, sendo que a tarefa de governar esta complexidade se tornará difícil. O segundo problema, não menos importante, e a que ARAÚJO (2000) faz referência é o facto de as agências passarem a dispor de conhecimento especializado sobre a área política que estão a implementar e, em contrapartida, os ministérios reduzirem a sua capacidade de receber informação e de intervir na implementação das políticas, o que pode fazer aumentar o hiato entre a elaboração da política e a execução em vez de estabelecer ligações. MINOGUE (2000a) refere, ainda, que a experiência no Reino Unido com as agências foi uma experiência dramática como exemplo de mudança estrutural deste tipo de modelo aplicado aos serviços públicos.

Assim, se por um lado, um dos exemplos mais comuns na literatura a propósito das iniciativas de reforma foi a criação de agências64 autónomas, onde se pretendeu fazer a separação da esfera política da esfera da administração como intuito de destrinçar as funções de concepção das funções de execução, como aliás já se referiu, por outro, e segundo outros autores, outros problemas se criaram. SUBIRATS (1990) refere a este propósito (agências) que a questão central que aqui se prende, essencialmente, com o corte do formalismo administrativo, a burocracia, em ordem à obtenção de melhores resultados e de forma mais transparente. O desenvolvimento de empreendimentos e de serviços públicos, sob a forma de parcerias público-privado (SIMÕES, 2002), constitui uma abordagem de governação transversal e pragmática que, de modo crescente, a generalidade dos Governos tem vindo a adoptar com vista a mobilizar a capacidade de financiamento e de gestão do sector privado, no sentido de expandir a base infra-estrutural da economia e melhorar a cobertura e qualidade dos serviços públicos e sociais prestados aos cidadãos.