A avaliação e seus desafios na gestão pública

O caminho percorrido para a construção das políticas públicas (policies) é carregado de tensão e de alta densidade política (politics). Sua efetivação ocorre num cenário de relações conflituosas entre Estado e sociedade, entre os poderes, entre os

ministérios e agências governamentais e entre o governo federal, Estados e municípios. Por isso, é fundamental conhecer a atuação governamental, com o intuito de avaliar o grau de eficácia e eficiência e os efeitos de intervenção, acertos e desacertos.

Para Faria (2005), é após a década de 1960 que essa prática se desenvolve, ou seja, a partir da explosão da avaliação de políticas públicas ter ocorrido nos Estados Unidos. Segundo o autor, são diversas as fases e formas de pensar a evolução e o papel que a pesquisa avaliativa desempenha no contexto de uma gestão.

Existem algumas classificações de avaliação, no entanto, a mais conhecida é aquela preconizada por Darlien (2001), que atribui três funções básicas à avaliação: informação, realocação e legitimação. Segundo o autor, cada uma delas, tinha estreita relação com o momento evolutivo de um determinado período da história/tempo. Nos anos de 1960, por exemplo, predominou a função de informação, e a ênfase era na melhoria dos programas, e os responsáveis (gestão) tinham como objetivo utilizar a avaliação como mecanismo de feedback. Na década de 1980, prevaleceu a função de (re) alocação, ou seja, o Estado precisava promover uma alocação racional de recursos no processo orçamentário da gestão. Por fim, na década de 1990, a tônica da avaliação de políticas passa a ser de legitimação, por isso, o novo modelo de administração pública exige maior eficiência do setor público. Assim, a avaliação foi posta a serviço da reforma dessa área.

Dias e Matos (2012) afirmam que avaliar tem haver com a capacidade de medir o quanto uma intervenção pública foi capaz de ser útil e gerar benefícios. Para Ferreira (1999), avaliar significa, sobretudo, determinar a valia de algo, assim como também os resultados de um programa em relação aos fins propostos. Por conseguinte, a finalidade de uma avaliação é decidir a abrangência dos objetivos, sua eficiência, efetividade, impacto e sustentabilidade de desenvolvimento. Por se tratar de uma área perpassada por uma variedade de disciplinas, instituições e executores, abrangendo necessidades e pessoas, não existe consenso quanto a sua definição, pois o conceito admite múltiplas definições, algumas delas inclusive contraditórias.

A avaliação também, pode ser vista como uma área de pesquisa, que busca mensurar as vantagens e os benefícios de uma intervenção pública, por meio da adoção de um conjunto de técnicas empregadas em distintas áreas das Ciências Sociais. É importante enfatizar que, conceitualmente, a avaliação não pode ser vista como passo final do processo de um planejamento. Ela deve estar integrada em todo o seu contexto,

ou seja, em todas as fases da concepção dos programas. Caso contrário, perde sua função como elemento fundamental para o sucesso das políticas públicas. Por ser um elemento transversal a toda a política (define finalidade, metodologia), a avaliação permite que os sujeitos envolvidos no processo percebam quais ações tendem a produzir melhores resultados, bem como a realizar modificações, continuidades ou exclusão de uma política e/ou programa.

Portanto, a avaliação é um instrumento valioso, porque consente à administração realizar inúmeras ações em função dos resultados alcançados, como, por exemplo, originar informações úteis para novas políticas públicas; prestar contas de seus atos; explicar as ações e as decisões; ajustar e precaver falhas; identificar os empecilhos que dificultam o sucesso de um programa. Por fim, a avaliação é um instrumento democrático de controle sobre a ação dos governos, bem como traz uma peculiaridade, que é o aprendizado dos governos sobre as consequências de suas ações. Embora essas não sejam aceitas, já que são malvistas, pois seus resultados carregam e representam um universo de inúmeras promessas e poucas realizações. Para alguns setores da gestão, a avaliação representa um modismo, o qual produz burocracia e escassos resultados e não atende às expectativas.

Acoplado a ação de avaliação, temos o acompanhamento e o monitoramento. O acompanhamento pode ser entendido como uma técnica sistemática de supervisão e avaliação de uma ação e de seus inúmeros elementos, pois permite que as informações necessárias para ajustar correções sejam fornecidas e, assim, evite e assegure a consecução dos objetivos propostos. É uma ação que demanda esforços expressivos de coleta de informação, física e financeira, necessárias para medir, uma vez finalizado o programa ou no decorrer de sua execução, o impacto, a eficiência e a eficácia de suas atuações.

Por sua vez, o monitoramento é entendido como avaliações pontuais das atividades de governo e estão intimamente ligadas ao impacto da implementação. É um processo ininterrupto e visa a corrigir os rumos da execução, “não só para que o desempenho das ações seja maximizado, mas também para que essas levem em conta se a relação meios e fins está adequada e se as metas previamente propostas têm, de fato, efetividade” (DIAS e MATOS, 2012, p. 85). Em outras palavras, é a análise crítica dos dados coletados na sua totalidade e a mensuração de como os objetivos estão sendo alcançados, buscando uma explicação para as diferenças. No monitoramento, estimam-

se, previamente, os resultados finais da intervenção, por isso seu principal objetivo é obter informações “exatas” e relevantes, a fim de se habilitarem as mudanças indispensáveis na concepção ou execução do programa.

Enfatizo que a avaliação de uma política pública não pode, sob nenhuma hipótese, ficar limitada aos aspectos quantitativos, porque a verificação dos resultados qualitativos são vetores importantes na implementação da política pública. Quando ocorre uma avaliação que leva em conta somente os aspectos quantitativos em detrimento aos qualitativos, algumas variáveis (falta de apoio da comunidade envolvida, ausência de participação de determinado grupo social no decorrer do processo, ausência de recursos ou sua má aplicação e também algumas resistências políticas) podem não se fazer presente, e o processo fica incompleto.

Outra questão relevante num processo de avaliação é quanto à participação de todos os atores envolvidos. A participação dos atores evita possíveis discrepâncias, como o excesso de otimismo ou de críticas excessivas dos seus implementadores. Por fim, entender que a avaliação das políticas públicas, tem estreita ligação com um processo político, significando dizer que ela não está isenta de discursões sobre seus resultados, muito menos, da luta política embutida no seu processo.

No Brasil, a avaliação de políticas públicas, por exemplo, tornou-se mais expressiva e efetiva a partir da promulgação da Constituição de 1988 e do restabelecimento do regime democrático. Nesse período, surgem exemplos de participação popular, desde as associações e movimentos sociais no planejamento do município (Orçamento Participativo – OP), até a participação direta na gestão, como são os casos dos conselhos populares implantados: saúde, previdência, educação, criança e adolescentes, dentre outros. Evidentemente que essa participação difere de região para região, bem como impõem algumas barreiras, especialmente se levarmos em conta os aspectos socioeconômicos, simbólicos e políticos dos seus participantes (FUKS e PERISSIONTTO, 2006). Para Matias-Pereira (2012), a experiência de avaliação no território brasileiro sofre desgastes, é descontinua e sem sistematização, posto que os formuladores das políticas públicas priorizam o processo de formulação de planos e elaboração de projetos, em detrimento das etapas de acompanhamento e avaliação.

Diante dessa tônica de participação e influência na composição da agenda social nas instâncias de formulação de políticas públicas, avolumaram-se esforços de inspirações multilaterais, tanto em sentido conceitual, como metodológico, para

construir instrumentos de mensuração que fossem capazes de “medir” o nível de bem- estar e da mudança social. Assim, surgiram várias instituições multilaterais (Organização das Nações Unidas – ONU, Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura – UNESCO, Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura – FAO, Organização Internacional do Trabalho – OIT, Organização Mundial da Saúde – OMS, Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNIFEF) com tais propósitos, que, nos anos de 1960, empenharam-se em elaborar sistemas nacionais abrangentes de indicadores sociais, para que os governos nacionais pudessem orientar melhor seus programas e suas ações (JANNUZZI, 2002).

Entram em cena os indicadores sociais, que para Millani (2008) e Jannuzzi (2002) surgem e se consolidam com as ações de planejamento do setor público por todo o século XX. Porém, é só, a partir da década de 1960, que essa área ganha corpo científico nas sociedades consideradas desenvolvidas e subdesenvolvidas. É, por essa época, que passa a existir uma diferenciação entre crescimento econômico e melhoria das condições das classes sociais dos países em desenvolvimento, embora persistissem elevados índices de pobreza, acentuando-se cada vez mais nos vários países as desigualdades. As entidades sindicais, universidades, centros de pesquisas e agências reguladoras de planejamento público não mediram esforços no sentido de buscar alternativas para melhorar conceitual e metodologicamente os instrumentos das condições de vida, da pobreza estrutural e demais dimensões da realidade social (JANNUZZI, 2002).

Em nível de acepção, o indicador social compreende “uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas)” (JANNUZZI, 2002, p. 2). Os indicadores sociais permitem, portanto, orientar e enriquecer as interpretações de uma realidade, bem como conduzir, a partir de uma análise mais criteriosa, a formulação e implementação de políticas públicas no planejamento de um governo.

As finalidades dos indicadores sociais são inúmeras, mas a principal é subsidiar as ações públicas planejadas dos governos e suas políticas sociais nas diferentes áreas governamentais. Também, são responsáveis pelo monitoramento das condições de vida e bem-estar da população de um país por parte do poder público e sociedade civil, assim como “sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais” (JANNUZZI, 2002, p.

2). Os indicadores sociais, a partir de sua perspectiva programática, podem também ser um “instrumento” potente na formulação e reformulação das políticas públicas, porque retrata e monitora os limites, as potencialidades das condições de vida e de bem-estar da população por parte do poder público.

Jannuzzi (2002) classifica os indicadores sociais a partir dos seus diversos propósitos e destinação. No entanto, a divisão mais utilizada e conhecida se relaciona àqueles indicadores que analisam segundo uma área temática da realidade a qual se referem os de saúde, educacionais, demográficos. Contudo, na atualidade, as instituições encarregadas desse campo específico já trabalham com novos padrões de mensuração, a partir de suas temáticas, que são os chamados sistemas de indicadores sociais, assim como os indicadores socioeconômicos, de condições de vida, de desenvolvimento humano.

Em síntese, esses instrumentos (avaliação, acompanhamento, monitoramento e indicadores sociais) buscam saber em que medida os objetivos são alcançados, como ocorrem os seus efeitos e/ou respectivos impactos e qual o grau de satisfação produzido pelo projeto ou pelo programa específico sobre o público atingido. Por isso, é ímpar que haja controle ou monitoramento social no processo das políticas públicas, a fim de potencializá-las, pois as decisões públicas são quase sempre complicadas, conflituosas, numa arena de decisão política. Enfim, é necessário que o Estado deixe de ser meramente regulador, migrando para um Estado promotor do desenvolvimento social. São desafios colocados para os governos e suas administrações públicas no sentido de definir padrões de gestão pública os quais possam viabilizar a execução de ações e políticas públicas sólidas guiadas para viabilizar a inclusão, diminuir as desigualdades, melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da administração pública, elevar a transparência, entre outras ações.

No próximo capítulo, reflito sobre Política no campo do Esporte e do Lazer, buscando tratar de concepções, relações, panoramas, direito sociais, gestão, política de financiamento e formação profissional na área do esporte e lazer, área que nas últimas décadas tem despertado interesse de inúmeros estudiosos.