A cidadania como expressão do princípio democrático

3.3.3 A cidadania como expressão do princípio democrático

A cidadania está intimamente relacionada com o Princípio Democrá-tico adotado pela Constituição Federal de 1988. Esse princípio fundamental da República Federativa do Brasil, consoante o disposto no artigo 1º, II, ganha densidade normativa, desde logo, a partir das disposições contidas no parágrafo único do próprio artigo 1º que, por sua vez, registra que “...todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

167 PAULO BONAVIDES, Teoria Constitucional... op. cit., p. 28.

168 INGO WOLFGANG SARLET – A Eficácia... op. cit., p. 70. Sobre o significado dos direitos fundamentais como ordem jurídica objetiva de valores, vejam-se as considerações do próprio autor (p. 156-166), assim como os trabalhos de ANTONIO E. PEREZ LUÑO – Los Derechos Fundamentales, p. 19-29 – e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE – Os Direitos... op.cit., p. 138-155.

O legislador constituinte não deixou dúvidas quanto à adoção da Democracia como o regime político que deve orientar o exercício do “poder”

estatal, especialmente no que tange à formação das decisões emitidas pelos seus órgãos, sem exceção, nos limites das suas respectivas competências.

Trata-se de norma jurídica “constitucionalmente positivada”. O princípio democrático constitui-se, portanto, em “...um princípio jurídico-constitucional com dimensões materiais e dimensões organizativo-procedimentais”, ensina CANOTILHO¹⁶⁹.

Nesse sentido, o Princípio Democrático estabelece verdadeiros parâ-metros para a aferição da legitimidade e da validade do exercício do “poder”, tanto no que diz respeito aos aspectos procedimentais como no que tange aos aspectos substanciais¹⁷⁰. Nesse ponto, cabe trazer à discussão as lições de CANOTILHO que, não obstante tratarem de dispositivo análogo no corpo da Constituição Portuguesa, aplicam-se integralmente à realidade constitucional brasileira:

Com efeito, a Constituição Portuguesa de 1976 respondeu normativamente aos problemas da legitimidade-legitimação da ordem jurídico-constitucional em termos substanciais e em termos procedimentais: normativo-substancial-mente, porque a constituição condicionou a legitimidade do domínio político à prossecução de determinados fins e à realização de determinados valores e princípios (soberania popular, garantia dos direitos fundamentais, pluralismo de expressão e organização política democrática); normativo-processual-mente, porque vinculou a legitimação do poder à observância de determina-das regras e processos (Legitimation durch Verhahen). É com base na articulação das “bondades materiais” e das “bondades procedimen-tais” que a Constituição respondeu aos desafios da legitmidade-legitimação ao conformar normativamente o princípio democrático como forma de vida, como forma de racionalização do processo político e como forma de legitimação do poder (destaques nossos).

O parágrafo único do artigo 1º, acima citado, indica não apenas a fonte como também a forma do exercício do “poder”, permitindo dele extrair que o constituinte brasileiro incorporou ao texto constitucional elementos que

169 Direito Constitucional... op. cit., p. 287.

170 Veja-se, sobre o tema, a exposição de ROMEU FELIPE BACELAR FILHO – Processo Administrativo Disciplinar, p. 125-138 – que acentua a necessidade de procedimentos que garantam tenham condições de garantir a participação popular nos processos de decisão, a fim de que se possa aferir a legitimidade do exercício do “poder” no Estado Democrático de Direito.

apontam tanto para uma democracia representativa como para uma democracia participativa.

Na democracia representativa, o “poder” é exercido através dos representantes do povo, eleitos por mandatos limitados no tempo, para o exercício da função legislativa ou de chefia do poder executivo, em todas as esferas de competência que integram a Federação brasileira: União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Cumpre salientar que os demais agentes públicos, não obstante não tenham sido eleitos pelo voto popular, desempenham suas funções em nome do povo, titular do poder, nos termos da Constituição.

A democracia participativa, por outro lado, pressupõe o exercício direto de uma parcela importante do poder, implica a “...estruturação de processos que oferecem aos cidadãos efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de decisão, exercer o controlo crítico na divergência de opiniões, produzir inputs políticos democráticos”, como escla-rece, uma vez mais, CANOTILHO¹⁷¹.

Para os fins do presente trabalho, esse é o sentido que gostaríamos de destacar. Ou seja, a participação popular nos processos de decisão, assim como o controle crítico sobre essas mesmas decisões. Nesses ter-mos, a participação popular, como realização do Princípio Democrático, deve ser observada e privilegiada tanto na formação da vontade política como nas decisões administrativas e judiciais. Em qualquer caso, a participação popular apresenta-se como paradigma de aferição da legitimidade da formação da vontade estatal¹⁷². Em alguns casos, a participação popular é requisito de validade das decisões proferidas pelos “poderes públicos”, tal como nos processos judiciais e em alguns processos administrativos.

A participação popular, nesse contexto, representa verdadeira expres-são da cidadania, cuja significação não pode ficar limitada ao direito de se manifestar, periodicamente, nos processos eleitorais para o Legislativo e para o Executivo, como explica CLÈMERSON MERLIN CLÈVE. Nas palavras do autor:

171 Idem, p. 288.

172 INGO WOLFGANG SARLET – A Eficácia... op. cit., p. 70-71.

A cidadania vem exigindo a reformulação do conceito de democracia, radicalizando, até, uma tendência que vem de longa data. Tendência endereçada à adoção de técnicas de participação democrática. Vivemos, hoje, um momento em que se procura somar a técnica necessária da democracia representativa com as vantagens oferecidas pela democracia direta. Abre-se espaço, então, para o cidadão atuar, direta e indiretamente, no território estatal.¹⁷³

Com a Constituição de 1988, abriu-se um leque bastante largo de possibilidades de participação do cidadão na gestão da coisa pública, o que não passou despercebido a DINORAH GROTTI:

O princípio da participação popular na gestão e no controle da Administração Pública é inerente à idéia de Estado Democrático de Direito, adotado já no Preâmbulo da Lei Maior, e reafirmado no art. 1º, além de ter sido reiteradamente expresso em vários setores da Administração Pública, notadamente na parte referente à ordem social.¹⁷⁴

173 Temas de Direito Constitucional e de Teoria do Direito, p. 16-17. Sobre o tema, confira-se também o pensamento de CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA: “Por essa precípua natureza de ser o coração da democracia é que a forma de expressão do povo no exercício do poder do Estado, vale dizer, o modo em que se dá a sua participação, é determinante para se ter um certo modelo de democracia adotada. É exatamente a participação do cidadão que manifesta a extensão do exercício da liberdade individual e social, a condição do princípio da igualdade no Direito. (...) Assim, a cidadania é o outro nome com que se veste o princípio democrático” – República e Federação no Brasil:

Traços constitucionais da organização política brasileira, p. 116-117.

174 DINORAH ADELAIDE GROTTI – A Participação Popular e a Consensualidade na Administração Pública. Revista Trimestral de Direito Público nº 35, p. 20. Apenas a título de ilustração, poderíamos citar, com o aval da autora, o artigo 5º, incisos XIV, XXXIII e XXXIV, que garantem o direito à informação, à petição e à obtenção de certidões. O artigo 37, caput, que veicula o princípio da publicidade, assim como o §3º, do mesmo artigo 37, que remete à lei a disciplina da forma de participação do usuário na Administração pública direta e indireta. E, por fim, os incisos I e II, do parágrafo único, do artigo 175, bem como o artigo 27 da Emenda 19/98, que tratam da disciplina legal da fiscalização das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos e os direitos dos usuários. Vejam-se, a propósito, os trabalhos sobre o instigante tema da Administração Consensual, em que algumas decisões administrativas, anteriormente adotadas sob o influxo da autoridade da Administração, passam a ser, no paradigma do Estado Democrático de Direito, objeto de discussão e negociação com as populações diretamente afetadas: sobretudo TOMÁS-RAMÓN FERNÀNDEZ Administración Imperativa y Administración Concertada en la vida Econômica. Panorama del Derecho Administrativo al Comienzo de su Tercera Centúria, p. 1-15; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO Mutações do Direito Administrativo, p. 37-48 e LÚCIA VALLE FIGUEIREDO – Instrumentos da Administração Pública Consensual. A Audiência Pública e sua Finalidade, in Diogo de Figueiredo Moreira Neto (coord.) Uma Avaliação das Tendências Contemporâneas do Direito Administrativo, p. 383-402.

Também no âmbito judicial, a participação popular revela-se como importante instrumento de legitimação das decisões proferidas no exercício da função jurisdicional. Com efeito, os direitos ao contraditório, à ampla defesa, ao devido processo legal, à inafastabilidade da prestação jurisdi-cional, entre outros, constituem verdadeiras garantias inerentes ao exercício da cidadania e da realização do Princípio Democrático, tema que será aprofundado nos tópicos seguintes.

Tanto no que diz respeito aos processos administrativos como no que tange aos processos jurisdicionais, a participação popular pressupõe a observância de alguns direitos arrolados no artigo 5º da Constituição Federal, que estão relacionados ao direito à informação. De fato, a efetiva participação popular nos processos de decisão não se mostra possível sem que sejam assegurados, por exemplo, o direito à liberdade de expressão e de pensa-mento, o direito à liberdade de imprensa, o direito à obtenção dos órgãos públicos de informações de caráter pessoal, assim como a obrigatoriedade da motivação dos atos administrativos e judiciais, a fim de que se possa exercer sobre eles o devido controle crítico.