infraestruturas no efeito rede
3. IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DA INFRAESTRUTURA PARA O ESTADO
3.2.2. A concepção estratégica de infraestruturas preparadas para contingências
É interessante salientar que, nos Estados Unidos, o desenvolvimento da infraestrutura a partir da década de cinquenta do século passado foi imaginado com o fito de estar preparada “para o pior”: de fato, a ameaça de uma guerra nuclear contra a União Soviética fez com que a infraestrutura estadunidense, sobretudo a relacionada à logística, fosse pensada dentro de um grande plano de gerenciamento de riscos e gestão de crises e catástrofes82. A suposta ameaça nuclear fez com que algumas estruturas fossem concebidas com essa finalidade – como, por exemplo, ao se imaginar algumas rodovias com trechos nos quais fosse possível pousar um avião na faixa de rolamento83.
Conforme destacou o atual presidente Barack Obama84, o país, na atual conjuntura, passa por uma necessidade de readequação de sua infraestrutura. Inclusive, recentemente, um Recovery Act pautou-se na recuperação das infraestruturas desenvolvidas na época de Dwight Eisenhower, como redes elétricas, rodovias interestaduais e linhas de ferro. Daquele contexto, é oportuno destacar a denominação de um desses programas a fim de ilustrar essa tendência: The Dwight D. Eisenhower National System of Interstate and
81 Cf. LA TERCERA.Simulacro de amenaza de bomba en Costanera Norte. La Tercera. Sección País. 23 jul.
2012, p. 13.
82 O próprio Federal Aid Highway Act de 1944, no governo de Franklin Delano Roosevelt, inscreveu que as
quarenta mil milhas a serem construídas também tinham o escopo de servir à defesa nacional. Cf. DIMENTO, Joseph F. C.; ELLIS,Cliff. Changing…, p. 104.
83 Cf. ROSENBERG, Matt. Interstate Highways: the largest public works project in history. About.com
Geography. [S. l.]. [20--]. Disponível em:
<http://geography.about.com/od/urbaneconomicgeography/a/interstates.htm>. Acesso em: 9 maio 2011: “Na década de 1950, os Estados Unidos temiam um ataque nuclear por parte da União Soviética (as pessoas estavam até mesmo construindo abrigos antinucleares em casa). Supunha-se que um sistema moderno de rodovias interestaduais poderia proporcionar, aos cidadãos, rotas de evacuação das cidades, e que também permitiria o movimento ágil de equipamentos militares ao longo do país” (tradução nossa do original: “In the 1950s, America was frightened of nuclear attack by the Soviet Union (people were even building bomb shelters at home). It was thought that a modern interstate highway system could provide citizens with evacuation routes from the cities and would also allow the rapid movement of military equipment across the country”).
Defense Highways85. Além disso, houve a própria atuação intensiva da Federal Highway
Administration, uma agência vinculada ao U. S. Department of Transportation,
responsável pelo planejamento estratégico e normativo no setor rodoviário. Naquela época, as rodovias eram consideradas assunto de segurança nacional86. Resta, dessarte, evidente o caráter estratégico de defesa nacional em algumas infraestruturas concebidas à época, como a rodoviária. Sem embargo, o programa foi terminar somente na década de 1990, colocando termo na era da construção das interstates87 iniciada com o Federal Highway
Aid Act of 195688.
No Brasil, exceto no caso das Forças Armadas, a gestão de crises e catástrofes é pouco vislumbrada em cotejo com a concepção das infraestruturas públicas. Tomando-se como exemplo o caso das usinas termonucleares de Angra dos Reis (Angra I e Angra II, operadas pela Eletrobrás Termonuclear), é possível verificar a falta de infraestrutura preparada para contingências de crises e catástrofes – à semelhança dos supramencionados acontecimentos em 2011 com o Japão, em razão dos terremotos e tsunamis que afligiram o arquipélago.
Naquele país, inclusive, algumas medidas orçamentárias foram politicamente consideradas a fim de mitigar os efeitos desastrosos dos tsunamis, como destinações orçamentárias para tornar algumas rodovias pedagiadas livres de tarifa por um determinado período, auxiliando tanto os afetados pelos desastres como fomentando o uso por novos usuários, voltando a estimular a economia na região89. Na Colômbia, os desastres invernais no final de 2010 também ensejaram discussões acerca de novas formas de financiamento para a reconstrução da infraestrutura de transporte90. Menciona-se, também, o papel do
85 Cf. histórico em REGAN, Ed; BROWN, Steven. Building the case for tolling the interstates. Tollways: making the difference. Spring. 2011, p. 8 et seq.
86 Cf. ROSE,Mark H.; MOHL,Raymond A. Interstate..., p. 77.
87 O sistema das interstates foi vislumbrado como uma eficiente forma de tornar algumas cidades centrais e,
por meio da malha rodoviária, conectar os mercados e catalisar o desenvolvimento. Cf. DIMENTO,Joseph F. C.; ELLIS,Cliff. Changing..., p. 1-2.
88 Cf. PETERSON,George E. Is public infrastructure…, p. 113. Cf., mais especificamente, Cf. ROSE,Mark H.;
MOHL,Raymond A. Interstate…, p. 85-94.
89 Cf. THE MAINICHI DAILY NEWS. Gov't mulls making highways in disaster-hit areas toll-free. The Mainichi Daily News. 29 May 2011. Disponível em: <http://mdn.mainichi.jp/>. Acesso em: 7 jun. 2011.
90 Cf. RODRÍGUEZ,Javier Serrano. Financiamiento de infraestructura de transporte. Revista de ingeniería.
Universidad de los Andes. n. 32. jul./dic. 2010, p. 111: “Atualmente se concebe a reorientação dos royalties,
um imposto sobre o patrimônio e a venda de um percentual do investimento da nação na Ecopetrol; as duas últimas servem para ajudar a financiar a reconstrução da infraestrutura viária e ajudar as vítimas do desastre de inverno no final de 2010” (tradução nossa do original: “Actualmente se contemplan la reorientación de las regalías, un impuesto al patrimonio y la venta de un porcentaje de la inversión de la Nación en Ecopetrol; las dos últimas para ayudar a financiar la reconstrucción de la infraestructura vial y ayudar a los damnificados por el desastre invernal de finales del año 2010”).
Estado na reconstrução da infraestrutura básica no Iraque no período pós-guerra, sendo um pré-requisito para o desenvolvimento das demais atividades91.
O terremoto de 2010 no Chile também motivou medidas semelhantes92 na esfera política: cite-se, por exemplo, o Boletín no 8172-06, projeto de lei que visa a suspender a
cobrança de pedágio em zonas afetadas por catástrofes, nos termos da Lei no 16.282 que trata sobre sismos e catástrofes e a competência presidencial93 para editar o decreto supremo94 que determina a zona afetada respectiva95. Outrossim, como ilustração dessa tendência no país, a Cláusula 1.13.8.1 das Bases de Licitación da concessão rodoviária
Rutas del Loa impõe a suspensão da cobrança e posterior redução tarifária ao
concessionário em caso de catástrofe que afete a plena utilização da via nas condições de normalidade, a qual será novamente recomposta com a retomada das condições normais por parte do concessionário96.
O fato é que, com a catástrofe ocorrida na Usina de Fukushima, o debate pátrio com relação à segurança em torno da energia nuclear foi reacendido para o projeto da Usina Angra III: o DNIT, por exemplo, tem feito estudos de ampliação das rotas de fuga das usinas de Angra I e II na BR-494, no Estado do Rio de Janeiro97.
91 Cf. FRISCHMANN,Brett M. An economic…, p. 925, nt. 25.
92 Recentemente, pode-se destacar no Brasil um Projeto de Lei (PL no 5.017/2013) no sentido de conceder
benefícios fiscais de tributos federais às pessoas físicas e jurídicas domiciliadas em localidades que tenham tido a decretação de estado de emergência ou de calamidade pública.
93 É importante ter em conta que a atividade legiferante no Chile é diversa da que ocorre no Brasil. Segundo a Constitución Política de la República de Chile, somente as matérias contidas no artigo 63 são reservadas à
lei. Dessa forma, ao Presidente da República cabe a regulamentação das matérias de forma residual, exercendo a potestad reglamentaria insculpida no artigo 32, 6o.
94 Cf. CELIS DANZINGER, Gabriel. Curso de derecho administrativo. t. I. Santiago de Chile: Thomson Reuters
Puntolex, 2010, p. 105, grifos do autor: “Em conformidade com a Lei de Bases dos Procedimentos Administrativos que Regem os Atos dos Órgãos da Administração do Estado, o decreto supremo presidencial ‘é a ordem escrita emanada pelo Presidente da República, ou por um Ministro ‘Por ordem do Presidente da
República’, sobre os assuntos próprios de sua competência”. É interessante a opinião do jurista Enrique
Silva Cimma(Derecho administrativo chileno y comparado. t. I. 2. ed. Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile, 1962, p. 179) no sentido de que a figura do decreto aparece como uma valiosa fonte para o direito administrativo chileno, o que acaba sendo corriqueiro em regimes presidencialistas (tradução nossa do original: “En conformidad a la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, el decreto supremo presidencial ‘es la orden escrita que dicta
el Presidente de la República o un Ministro ‘Por orden del Presidente de la República’, sobre asuntos propios de su competencia’”).
95 Cf. CHILE.Senado.Boletín no 8172-06: suspende cobro de peajes a vehículos motorizados que circulen
por zonas afectadas por un sismo o catástrofe. 5 mar. 2012. Disponível em: <http://www.senado.cl>. Acesso
em: 17 jul. 2012.
96 Cf. CHILE.Ministerio de Obras Públicas.Bases de Licitación: concesión vial Rutas del Loa. Santiago de
Chile, ene. 2012, p. 175-176 e também Cláusula 9.2.5.3 em Bases de Licitación: concesión para el
mejoramiento y conservación de la Ruta 43 de la Región de Coquimbo. Santiago de Chile, mar. 2012, p. 204-
205.
97 Cf. SANTIAGO,Rosane. Programa brasileiro provoca questionamentos. O empreiteiro. a. XLIV. n. 499.
Mas ainda é pouco para se ter um mecanismo eficiente de prevenção e preparação para essas crises. Dessa forma, essas são infraestruturas com pouco preparo para uma evacuação imediata: a citar, por exemplo, a existência de rodovias de pista simples na região (BR-101), dificultando sobremaneira qualquer medida mais extraordinária. Hodiernamente, chuvas simples já são passíveis de interromper a sua trafegabilidade; logo, um desastre nuclear representaria, seguramente, um impacto inaudito na localidade e na população ao redor, estimada em torno de vinte mil habitantes em uma área de cinco quilômetros quadrados contados da área das usinas, restando somente a fuga via mar98. Embora a região seja uma barreira natural contra catástrofes, tendo em consideração que o fato de estar incrustada em uma área montanhosa e de proteção ambiental auxilia a evitar a intensa aglomeração humana, essas questões não podem ser desconsideradas por se tratar de uma área com um adensamento humano considerável.
Ademais, a lei que trata da questão da responsabilidade civil por danos nucleares também é vetusta (Lei no 6.453/1977) e não delineia contornos com relação à questão ora trazida à discussão. Há necessidade, por conseguinte, tanto de esforços doutrinários como de medidas legislativas com vistas a delinear melhores contornos pertinentes aos desastres e catástrofes em infraestruturas e, outrossim, a forma como deve ser o planejamento de atuação do Estado e da sociedade civil nesses casos, sobretudo no uso da infraestrutura e das instalações militares99.
No Brasil, o “direito das catástrofes” relacionado com as infraestruturas externa uma normatização ainda incipiente e pouco específica nos diversos setores. O que se pode mencionar como exemplo recente é a Lei no 12.340/2010, que regulamentou as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades subnacionais para ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastres. No artigo 6o, a lei autoriza o DNIT e o Ministério da Defesa a atuar, conjunta ou isoladamente e por solicitação do ente federado afetado, na recuperação, na execução de desvios e na restauração de estradas e outras vias de transporte rodoviário sob jurisdição dos entes subnacionais afetados por desastres. É uma regulamentação específica ao setor de transportes por rodovias.
98 Cf. ROCHA,Carla et al. MP federal fará vistoria em usinas de Angra dos Reis. O Globo – Rio. Rio de
Janeiro. 29 mar. 2011. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/rio/mat/2011/03/28/mp-federal-fara- vistoria-em-usinas-de-angra-dos-reis-924113900.asp>. Acesso em: 14 jul. 2011, e BANDNEWS. Evacuar usinas de Angra seria complicado, diz especialista. Bandnews. 15 mar. 2011. Vídeo disponível em: <http://mais.uol.com.br/view/99at89ajv6h1/evacuar-usinas-de-angra-seria-complicado-diz-especialista- 04021B356AD8B17327?types=A>. Acesso em: 12 out. 2011.
99 Apenas como exemplo, é interessante citar o estudo de MOORE,Melinda et al. Bridging the gap…, p. 81 et
A regulamentação dessas situações críticas é, portanto, feita de forma mais genérica – e não setorizada. O Decreto no 7.257/2010, em seu artigo 2o, define que
“desastre” é um resultado de eventos adversos, que podem ser naturais ou antrópicos, e que causam danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais (inciso II). A “situação de emergência” é algo anormal, oriunda de desastre, que cause dano e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público (inciso III), enquanto que o “estado de calamidade pública” é idêntico ao anterior, com a diferença de que o comprometimento é substancial (inciso IV). Por fim, as “ações de reconstrução” são aquelas de caráter definitivo destinadas a restabelecer o cenário destruído pelo desastre, como, por exemplo, a reconstrução da infraestrutura pública (inciso VIII).
A regulamentação específica dá-se nos serviços públicos correlatos às infraestruturas nas ações de restabelecimento de serviços essenciais (inciso VII), que são ações de caráter emergencial para o restabelecimento das condições de segurança e habitabilidade e podem envolver o suprimento e a distribuição de energia elétrica, água potável, esgotamento sanitário, transporte coletivo e comunicações.
Essas medidas normativas estão em consonância com a PNPDEC, a qual congrega as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação relacionadas à proteção e defesa civil. Nos termos do parágrafo único do artigo 3o da Lei no 12.608/2012, a PNPDEC deve estar integrada às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano e infraestrutura, dentre outras políticas setoriais, considerando a promoção do desenvolvimento sustentável.
Como exemplo de outra iniciativa legislativa recente100 e conectada ao problema, pode ser mencionado o Decreto Federal no 5.098/2004, o qual dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos (P2R2) “[...] com o objetivo de prevenir a ocorrência de acidentes com produtos químicos perigosos e aprimorar o sistema de preparação e resposta a emergências químicas no País” (artigo 1o).
Curiosamente, o foro no qual o assunto vem sendo mais disciplinado é nas leis orçamentárias, cujo conteúdo deveria – ao menos em tese – ser restrito a matéria orçamentária. A mensagem presidencial do PPA 2012-2015 destaca a questão da
100 É conveniente citar também o conteúdo da Resolução CONAMA no 237, de 19 de dezembro de 1997, a
qual dispõe em seu artigo 2o, §2o, a necessidade do órgão ambiental respectivo “[...] definir os critérios de
exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades,
necessidade de gestão de crises e catástrofes, havendo inclusive um programa temático (Gestão de Riscos e Resposta a Desastres), o qual coloca em foco a atuação preventiva. Há a previsão, igualmente, da implantação de um Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais101. Também convém destacar a Lei no 12.626/2012, a qual abriu crédito extraordinário em favor do Ministério da Ciência e Tecnologia para a implantação do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais, bem como ao Ministério da Integração Nacional para apoio a obras preventivas de desastres.
A questão da gestão de riscos, crises e catástrofes nas infraestruturas, embora lateral na concepção das infraestruturas, não deve ser menoscabada. Daí a razão para que também seja um fator a ser considerado pelo poder público no planejamento governamental, devendo promover estudos e projetos prévios que levem em conta essas características, como corolário do próprio desenvolvimento nacional sustentado perseguido pelo ordenamento jurídico.
3.3. As externalidades na infraestrutura pública
3.3.1. As externalidades positivas e o fator político nas infraestruturas
Tendo em vista o caráter estratégico da infraestrutura, não é de se surpreender a alta carga política que os seus investimentos veiculam. Isso porque essa ótica estratégica está intimamente ligada com a noção de externalidade na doutrina econômica e os efeitos – usualmente benéficos – que a infraestrutura pode ter na economia e no âmbito social:
As externalidades emergem primeiramente da distinção Pigouviana (1918) entre produto líquido privado e social. Segundo Mueller (2003:25), uma externalidade ocorre quando “o consumo ou o produto de um indivíduo ou empresa tiver um impacto inesperado na utilidade ou na função de produção de outro indivíduo ou empresa”. Uma externalidade é positiva se as ações de um produtor ou consumidor conferem um benefício em outro agente (benefício privado marginal é menor do que o benefício social marginal), e é negativo quando ele acarreta um custo em outro agente (benefício privado marginal é maior que o benefício social marginal)102.
101 Cf. BRASIL.Plano plurianual 2012..., p. 211-212.
102 FOURIE,Johan. Economic.., p. 534, tradução nossa do original: “Externalities first emerged from the
Pigouvian (1918) distinction between private and social net product. According to Mueller (2003:25), an externality occurs when ‘the consumption or production of one individual or firm has an unintended impact
As externalidades positivas nos investimentos em infraestrutura já vêm sendo estudadas sob o aspecto de seu impacto no crescimento da produtividade da indústria moderna manufaturada dos países em desenvolvimento, como a Índia103. Atualmente, o que pode ser considerado com certa margem de segurança é que a infraestrutura econômica, normalmente, produz alguma externalidade positiva104 – ideia que sustenta a possibilidade de a infraestrutura ter reflexos econômicos positivos, conforme já aventado. Tome-se o exemplo de uma rodovia: as externalidades podem advir da prática de comércio entre regiões, mas não somente no aspecto econômico: a acessibilidade entre uma cidade e outra que permita a visita a um lugar turístico ou aos parentes em uma cidade no interior também são contabilizados como benefícios advindos com a infraestrutura105. Nessa toada, surgem conceitos como a acessibilidade da infraestrutura – tal como as de transporte, que aumentam a mobilidade de bens e pessoas106. E sobre esse conceito é que se define a infraestrutura de certa região (mediante dados econômicos), o estoque de capital e outras referências responsáveis pela “mobilização das potencialidades econômicas” dos agentes dessa localidade107.
on the utility or production function of another individual or firm’. An externality is positive if the actions of a producer or consumer confer a benefit on another agent (marginal private benefit is smaller than the marginal social benefit), and is negative when they inflict a cost on the other agent (marginal private benefit is larger than the marginal social benefit)”.
103 Cf. HULTEN, Charles R.; BENNATHAN, Esra; SRINIVASAN, Sylaja. Infrastructure, externalities, and
economic development: a study of the Indian manufacturing industry. The World Bank Economic Review. v. 20. n. 2. May 2006, p. 305.
104 Johan Fourie (Economic..., p. 540-541) menciona pelo menos quatro áreas que se beneficiam dessas
externalidades: comércio, competitividade, integração regional e turismo. No tocante a este último aspecto, menciona: [p]or exemplo, a construção de uma ponte sobre o rio Bloukrans também criou a maior experiência do mundo em bungee-jump, trazendo aventureiros de todos os lados do mundo. Infraestrutura antiga pode também ser usada em novas formas criativas, como o Blue Train, um trem turístico e caro que viaja através da África do Sul, ou o Choo-choo, uma velha locomotiva a vapor que viaja a pitoresca Rota do Jardim entre a Baía Mossel e Knysna. Além do mais, pontes antigas, passagens nas montanhas ou túneis podem servir como marcos históricos ou atrair turistas em razão da sua beleza estética” (tradução nossa do original: “[f]or example, the construction of a bridge over the Bloukrans River also created the world’s highest bungee-jump experience, bringing in thrill-seekers from across the world. Older infrastructure can also be used in creative new ways, such as the Blue Train, an expensive, tourist train traveling through South Africa or the Choo-choo, an old steam locomotive traveling on the scenic Garden Route between Mossel Bay and Knysna. Furthermore, old bridges, mountain passes or tunnels may serve as historical landmarks or attract tourists because of its aesthetic beauty”). Cf., mais especificamente sobre a relação da infraestrutura com o turismo, item 3.5.2 infra.
105 Cf. FRISCHMANN,Brett. M. An economic…, p. 928-929.
106 Cf. ARAÚJO,Maria da Piedade. Infraestrutura de transporte e desenvolvimento regional: uma abordagem
de equilíbrio geral inter-regional. Tese (Doutorado em Ciências Econômicas) – Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de São Paulo, Piracicaba, 2006, p. 74 et seq., nos quais a autora demonstra a influência da infraestrutura de transportes nesse processo.
Johan Fourier108 também cita o exemplo da eletricidade: levar esse tipo de infraestrutura para a zona rural pode ter o efeito benéfico de reduzir os casos de incêndio em razão do uso da lenha, bem como terá um impacto ambiental menor na vegetação, o que representa uma externalidade positiva. Mas, evidentemente, a infraestrutura também