infraestruturas contemporâneas
2. CONCEITO DE INFRAESTRUTURA
2.2.2. O efeito transbordamento (“spillover”)
Conforme destacado, ainda no tocante à localidade das infraestruturas e na mesma esteira da análise das infraestruturas transnacionais ou transregionais, devem ser considerados os chamados “efeitos de transbordamento” (spillover)136 positivos em países
ou regiões contíguas, erigindo duas categorias na esfera internacional: primeiramente, aquelas com o impacto principal no país de origem e nos vizinhos, como rodovias internacionais. O exemplo bem específico que pode ser citado é o da Usina Binacional de Itaipu, havendo efeitos transbordamentos no Brasil e Paraguai, além da Argentina137.
136 Na União Europeia, o efeito transbordamento nas infraestruturas de transporte é considerado em termos
regionais, o que consubstancia a elaboração dos planos estratégicos de transporte. O ganho de acesso de uma região é aproveitado também por outra. Cf. CONDEÇO-MELHORADO, Ana; GUTIÉRREZ, Javier. Regional spillovers of transport infrastructure investment: a territorial cohesion analysis. EJTIR. v. 11. n. 4. Sept. 2011, p. 390.
137 É interessante, inclusive, destacar os intensos conflitos para o aproveitamento energético da Bacia do
Prata entre esses países, os quais redundaram no Acordo Tripartite Itaipu-Corpus. Cf., para maiores informações, FAJARDO,José Marcos Castellani. Acordo Tripartite Itaipu-Corpus: ponto de inflexão entre a
Há, também, aquelas que têm reflexos no mundo inteiro (global public goods), como a World Wide Web. Essas infraestruturas globais, inclusive, devem ser o desafio dos próximos tempos – e. g., pode-se citar a questão do uso dos satélites espaciais por diversos países138. O transbordamento é, dessarte, considerado um efeito externo da infraestrutura, o qual é muito comum nos sistemas federativos139.
Portanto, a consideração dos efeitos spillover é extremamente relevante, dado que eles podem ser um dos responsáveis pelo subfinanciamento em infraestrutura em uma região, ainda que em um contexto de forte apoio do empresariado e da população para novos investimentos. Como outra face do efeito free riding, os contribuintes podem ser refratários a investimentos que beneficiem quem não está pagando pela infraestrutura, principalmente quando a discussão é exclusiva no âmbito local. Por conta disso é que a cobrança direta pelo uso da infraestrutura – seja por tarifa ou taxa140 –, quando possível, acaba sendo uma alternativa a fim de mitigar esses efeitos141.
O problema do “efeito transbordamento” exige, por exemplo, uma maior integração regional nas infraestruturas, ou seja, maior planejamento intergovernamental a fim de mitigá-los:
A ideia básica é que, quando existem potenciais e significativos efeitos de transbordamento, estes vêm amplificados pela política de coordenação na decisão da despesa entre os diversos níveis de governo, seja no sentido vertical ou horizontal. Políticas fiscais regionais pouco voltadas ao objetivo de maximizar o bem-estar geral nacional e, por vezes, muito orientadas na maximização do bem-estar local imediato correm o risco, de fato, nestes casos, de se revelarem pouco eficientes, senão contraproducentes142.
No caso da infraestrutura, esses modelos de cooperação entre diversos entes federativos começam a ganhar destaque no ordenamento brasileiro, consoante o caso do
disputa geopolítica e a política de cooperação. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2004, p. 100 et seq.
138 Cf. FOURIE,Johan. Economic…, p. 538-539.
139 Cf. FREY,René L. Infrastruktur..., p. 96, e BARTEL,Karl. Öffentliche..., p. 58.
140 Adam Smith (Inquérito..., p. 336) já advertia para o fato de se poder custear a despesa respectiva que é
gerada com a infraestrutura, pagando-se uma taxa pela sua manutenção proporcionalmente ao desgaste causado, o que desoneraria o caixa geral do Estado.
141 Cf. PETERSON,George E. Is public infrastructure undersupplied? Conference..., p. 123-124.
142 DI GIACINTO,Valter; MICUCCI,Giacinto; MONTANARO,Pasqualino. Coordinamento della spesa pubblica e
spillover spaziali delle infrastrutture di trasporto: evidenze per l’Italia. In: BANCA D’ITALIA.Le infrastrutture
in Italia: dotazione, programmazione, realizzazione. Roma: Centro Stampa della Banca d’Italia, 2011, p. 80,
tradução nossa do original: “L’idea di fondo è che, quando esistono potenziali, significativi effetti di spillover, questi vengano amplificati da politiche di coordinamento nelle decisioni di spesa tra i diversi livelli di governo, sia in senso verticale sia in senso orizzontale. Politiche di bilancio regionali poco rivolte all’obiettivo di massimizzare il benessere generale nazionale e invece assai orientate alla massimizzazione del benessere locale immediato rischiano, infatti, in questi casi, di rivelarsi poco efficienti, se non controproducenti”.
saneamento básico. Essa tendência surge em consequência ao que Richard Bird143 denomina de interlocality benefit spillovers, ou seja, quando os benefícios de uma infraestrutura extravasam as fronteiras de um município e beneficiam seus vizinhos, o que deve ser regulado pelo direito144.
O efeito transbordamento, por conseguinte, está relacionado ao extravasamento dos benefícios da infraestrutura para além da localidade à qual ela foi concebida. Isso, se não for bem regulado, pode fomentar o fenômeno do free rider – repise-se, a utilização da infraestrutura por terceiros que não seriam seus usuários próprios, sem o seu respectivo custeio.
Por conta disso é que, quando possível e necessário, o free rider deve ser evitado mediante a cobrança direta pelo uso da infraestrutura. Evidentemente, essa não é uma regra geral: em alguns casos ele deverá ser fomentado – o que dependerá do caso em análise –, já que, por vezes, o efeito carona pode ser positivo. O asfaltamento de uma estrada vicinal, v.
g., pode acarretar efeitos transbordamentos para os usuários de um aeroporto regional ou
de uma estação ferroviária, acarretando benefícios econômicos para essa localidade, de forma que não faria sentido tentar se evitar a ocorrência do free rider ao cobrar do usuário do aeroporto ou da ferrovia pelo uso dessa vicinal em seu deslocamento sob esta justificativa.
2.3. Dimensionamento da infraestrutura no tempo
Gregory Mandel145, com base na teoria de Brett Frischmann que será mais bem desenvolvida adiante146, subdivide a infraestrutura consubstanciando-se no seu estágio de
desenvolvimento; ou seja, podem ser (i) recursos que ainda não foram concebidos, como
os recursos intelectuais oriundos da propriedade intelectual; (ii) recursos que já são
concebidos, mas não desenvolvidos; e (iii) recursos que já estão desenvolvidos e precisam ser gerenciados, como os recursos ambientais. Neste último caso, outra denominação que
143 Decentralizing..., p. 28.
144 Com relação ao efeito transbordamento na dinâmica interfederativa, cf. item 5.3 infra. 145 When to open infrastructure access. Ecology Law Quarterly. v. 35. 2008, p. 206 et seq. 146 Cf. item 2.4.2.1 infra.
se costuma conceder é a de bens livres, ou seja, aqueles que não dependem da ação humana e estão presentes em abundância no meio147.
A fim de que não cause estranheza a inserção dos últimos itens na análise, é importante salientar que os autores concebem os recursos ambientais e a propriedade intelectual como infraestruturas, em uma visão bem particular do conceito. Portanto, o foco, neste trabalho, está no segundo estágio de desenvolvimento.
São elas, dessarte, as chamadas “infraestruturas tradicionais”148, como transporte e
sistemas de telecomunicação, relacionadas com o elemento físico da infraestrutura149. Seria, segundo o autor, o problema cardeal com o qual os países em desenvolvimento precisam lidar – isso porque são sistemas de infraestrutura concebidos no mundo ideal como necessários, mas não totalmente produzidos pelo país. É como a concepção de um sistema de infraestrutura rodoviária nos anos cinquenta do século passado: ainda não existia, era apenas planejado, mas que, posteriormente, veio a se concretizar. Nesse momento crítico é que o governo deve decidir se produz determinada infraestrutura por si só ou se a deixa sob responsabilidade da iniciativa privada150.
Essa diferenciação é importante no tocante ao enfoque que se deve dar no estudo da infraestrutura. Para os dois primeiros modelos supramencionados, deve-se ter em consideração questões tanto do lado da oferta quando da demanda, diferentemente do que ocorre com as infraestruturas que já existem, mas que precisam ser gerenciadas – no qual o enfoque para o lado da demanda é muito maior151.
O tempo no desenvolvimento de uma infraestrutura é algo que também deve ser levado em conta. Outra faceta do tempo de desenvolvimento de uma infraestrutura é a questão do dimensionamento das infraestruturas: ao se conceber um projeto, imagina-se que a infraestrutura será utilizada de uma determinada maneira; mas é necessário, igualmente, que se vislumbre a sua maior utilização progressiva no futuro, permitindo e prevendo eventuais expansões ou melhoramentos. Ou, até mesmo, é legítima a concepção
147 Cf. von MISES,Ludwig. Ação..., p. 126. 148 Cf. classificação no item 2.5 infra.
149 Cf. FRISCHMANN,Brett. Infrastructure…, p. 123. 150 Cf. MANDEL,Gregory N. When to open…, p. 210.
151 Cf. MANDEL, Gregory N. When to open…, p. 213-214. Quanto à última modalidade, “[…] as
preocupações do lado da oferta são menos prementes, e as questões preliminares envolvem a rivalidade no uso. Para esses recursos, a tragédia dos comuns traz o alerta para a necessidade de restringir o acesso a fim de evitar externalidades negativas, enquanto que a comédia dos comuns prega pelo valor do livre acesso a fim de se obter as externalidades positivas” (tradução nossa do original: “[…] supply-side concerns are less pressing, and the primary questions involve rivalrousness of use. For such resources, the tragedy of the commons warns of the need to restrict access to avoid negative externalities, while the comedy of the commons counsels the value of open access to reap positive externalities”).
de um projeto com certa “folga”, para que ela seja preenchida de acordo com o aumento do uso da infraestrutura pela população. No setor de rodovias, por exemplo, um dos métodos de planejamento é justamente projetar a demanda futura em termos de crescimento populacional, emprego, crescimento econômico e expansão da frota, dentre outras variáveis152.
Um clássico exemplo são as infraestruturas de transporte, que podem inicialmente parecer “faraônicas”, mas que, com o tempo, vão desenhando e delineando a sua própria demanda, até que passam a ser utilizadas de forma excessiva e a necessitar de novas ampliações. Pode-se extrair isso do caso de uma infraestrutura rodoviária, as quais são projetadas para atender uma demanda específica – que pode crescer com a expansão urbana posteriormente153. De outra sorte, na América Latina, sustenta-se que, à diferença da Europa, a infraestrutura ferroviária surgiu antecipadamente à demanda, com o cunho de assegurar a expansão e o controle territorial154. Para que o dimensionamento seja bem- sucedido, deve haver, ao menos, um número mínimo projetado de demanda, a qual deve se intensificar com o passar do tempo; no caso de ausência total de demanda projetada, o risco de um projeto “elefante branco” é muito maior155.
152 Cf. GREVSMÄHL,Johannes. Ein Planungsverfahren staatlicher Infrastrukturinvestitionen. In: In: SIMONIS,
Udo Ernst (Hrsg.). Infrastruktur: Theorie..., p. 217.
153 Cf. CISNEROS CID, Francisco Jiménez de. Hacia un nuevo concepto de infraestructura pública/obra pública
desligado del dominio público y del servicio público. In: ARIÑO &ALMOGUERA,ABOGADOS (Ed.). Nuevo…,
p. 57: “Mas as novas infraestruturas a serem criadas tratarão de completar ou melhorar a rede básica já existente: não é concebível a criação de uma rodovia pedagiada em uma zona que não disponha de uma rodovia convencional ou de uma estrada, entre outras coisas porque não haverá nem tráfego nem intensidade média de veículos que justifiquem a viabilidade econômica e técnica de um investimento similar” (tradução nossa do original: “Pero las nuevas infraestructuras a crear tratarán de completar o mejorar la red básica ya existente: no es concebible la creación de una autopista de peaje en una zona que no dispone de una carretera convencional o de una autovía, entre otras cosas porque no existirá tráfico ni intensidad media de vehículos que justifiquen la viabilidad económica y técnica de una inversión similar”).
154 Cf. SAUS, María Alejandra. Decadencia de la infraestructura ferroviaria y efectos en la estructura urbana
(Santa Fe, Argentina). GeoGraphos. v. 3. n. 26. 2012, p. 3.
155 James Robinson e Ragnar Torvik (White elephants. Journal of Public Economics. v. 89. 2005, p. 198-200)
definem os “elefantes brancos” como “um projeto com um superavit social negativo”, sendo uma “maldição” na má alocação de recursos dos países não desenvolvidos, como em alguns projetos em países africanos, por exemplo. Burundi pode ser citado como um caso emblemático, onde os projetos são definidos não pela função econômica, mas sim pela distribuição geográfica para as bases aliadas. Recentemente, houve essa preocupação na África do Sul por conta dos investimentos em infraestrutura necessários para se sediar a Copa do Mundo FIFA 2010, evento que facilita o surgimento de “elefantes brancos” por conta do caráter político dos investimentos, desviando, do foco de análise, outros projetos de relevância (cf. FOURIE,Johan.
Economic…, p. 546). Paralelamente, ainda em 2010, em Vancouver, cidade-sede dos Jogos Olímpicos de
Inverno, investiu-se mais de setecentos milhões de dólares canadenses em infraestrutura, demonstrando como esses eventos, quando bem planejados, canalizam um considerável montante para gastos com infraestrutura (cf. INFRASTRUCTURE INVESTOR –CANADA.An intelligence report. Introduction. Dec./Jan. 2010-2011, p. 5).
Entretanto, não há como afirmar, a priori, se esses eventos acarretam, realmente, efeitos benéficos para a sociedade em matéria de infraestrutura – o que é subordinado, deveras, ao fator político envolvido (com relação aos “elefantes brancos”, cf. item 3.3.1.1 infra, p. 186).
Além disso, há o problema do sobrecusto ou sobrepreço, que é uma das facetas do problema de dimensionar as infraestruturas no tempo e expõe o risco inerente a essa atividade estatal de investimento156. Ou seja, dimensionamento e sobrecusto acabam sendo conceitos que caminham pari passu nas obras de infraestrutura.
O dimensionamento é, portanto, um dos maiores problemas para o poder público e um dos grandes desafios da engenharia – e o limiar entre a “folga” e o “elefante branco” é muito tênue. Não obstante isso, os problemas costumam ser identificados somente depois da realização da obra, quando a infraestrutura é colocada em uso e as adversidades aparecem sobressaídas na sociedade157. Uma infraestrutura que seja construída e que, posteriormente à execução do projeto, demonstre uma subutilidade prática, pode ser objeto de questionamentos da sociedade e, inclusive, de órgãos de controle da Administração Pública, como os Tribunais de Contas. Porém, essa mesma infraestrutura pode apresentar, algum tempo depois, sobrecapacidade em razão do crescimento natural de sua utilização. Estaria, dessa forma, o gestor público à época correto em construir tal infraestrutura com “folga”?
A questão não é de solução comezinha: suponha-se que um aeroporto seja projetado estimando um número específico de voos e, após a sua construção, demonstre-se subutilizado, fruto de um projeto de estimativa que não se concretizou. Mas, uma década depois, o aeroporto passa a ser vertiginosamente utilizado (v. g., em razão do desenvolvimento industrial local). Nesse caso, o sobredimensionamento inicial pode ter sido uma importante ferramenta em relação à capacidade da infraestrutura158. Evidentemente, tal raciocínio não pode servir de justificativa para a simples construção de obras dimensionadas de maneira inadequada, com “folgas” desnecessárias. Mas a questão da capacidade deve ser considerada quando do dimensionamento, o que pode fazer com que um projeto que preveja certo “excedente” não seja, a priori, algo a ser rechaçado
156 Apenas como curiosidade, José Luís Esquível (Os contratos administrativos e a arbitragem. Coimbra:
Almedina, 2004, p. 97, nt. 265, grifos nossos) demonstra que, em matéria de sobrepreço, são utilizados mecanismos negociais a fim de compor os interesses das partes: “No ordenamento transalpino, a Lei no 109,
de 11 de Fevereiro de 1994, que constitui a lei quadro em matéria de obras públicas e de concessões de obras públicas, vulgarmente conhecida por ‘Legge Merloni’, prevê, no seu artigo 31o-bis uma figura muito próxima
da transacção, designada por ‘accordo bonario’, cujo mecanismo de funcionamento é o seguinte: se, a partir
da documentação comprovativa das despesas relativas à obra, se verificar que o valor da mesma excedeu, em mais de dez por cento, o valor contratual, o dono da obra deve propor ao empreiteiro o ‘accordo
bonario’ por forma a evitar um futuro litígio contencioso”. 157 Cf. von MISES,Ludwig. Ação..., p. 147.
158 Um efeito positivo é a questão de novas desapropriações que podem ser evitadas quando da expansão de
imperiosamente – desde que, evidentemente, justificado de forma devida pelo poder público em sua ação planejadora.
Nesse contexto, a questão pode ser trazida também para a discussão sob a ótica do
interesse público. Relevante é destacar a questão do momento de um determinado interesse
público – o que definirá a importância da infraestrutura em um determinado contexto. Para Héctor Jorge Escola159, ele pode ser atual ou eventual ou potencial. Na infraestrutura pública, esse aspecto ganha relevância: alguns grupos podem ser contra um projeto de infraestrutura hoje e a favor dele amanhã, e vice-versa – afinal, o interesse público é variável e se adapta a novos contornos com o passar do tempo160. Em suma, dependerá da percepção pela experiência de cada um com o projeto. Hoje, uma infraestrutura severamente rechaçada por parcela da sociedade pode ser aplaudida posteriormente em razão das comodidades trazidas, como uma amplamente apoiada no presente pode sofrer reproches no futuro. Nesse sentido, “[...] as alterações são praticamente inevitáveis, porque toda a planificação tem de ser sempre readaptada à evolução das condições sociais, econômicas e políticas, e às melhores perspectivas”161.
Com essa justificativa, o jurista argentino demonstra que esses beneficiários de serviços e infraestruturas promovidos pela Administração Pública não são um ou outro cidadão, mas sim toda a sociedade. Esta última, juntamente com a Administração, promove diversas iniciativas, formando a sobredita “rede de relacionamento”. O impacto é, deveras,
159 El interés público: como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1989, p. 248:
“O comentado não obsta a que em certos casos o interesse público possa ser um interesse eventual ou potencial, no sentido de que esses valores, com relação à possibilidade ou necessidade de sua concreção, podem não ter uma atualidade imediata, a curto prazo, certo, mas sim a um prazo incerto. Assim, por exemplo, o interesse em viajar, em se comunicar, em usar a energia elétrica, etc., pode ser um interesse atual e efetivo, sentido pelos indivíduos neste momento e de forma direta, ou em forma permanente, se se tratasse de necessidades contínuas. No entanto, pode acontecer que tal interesse somente chegue a ser eventual ou potencial, dado que alguns indivíduos não sentem essa necessidade no momento presente, mas compreendem e sentem que ela terá que aparecer ou poderá apresentar-se, necessariamente ou não, em algum momento futuro” (tradução nossa do original: “Lo dicho no obsta a que en ciertos supuestos, el interés público pueda ser un interés eventual o potencial, en el sentido de que esos valores, en cuanto a la posibilidad o necesidad de su logro, puedan no tener una actualidad inmediata, a corto plazo, cierto, sino más bien a plazo incierto. Así, por ejemplo, el interés en viajar, en comunicarse, en usar de la energía eléctrica, etc., puede ser un interés actual y efectivo, sentido por los individuos en este momento y en forma directa, o en forma permanente, si se tratara de necesidades continuadas. Pero puede ocurrir que tal interés sólo llegue a ser eventual o potencial, en cuanto algunos individuos no sienten esa necesidad en el momento presente, pero comprenden y sienten que ella habrá de aparecer o podrá presentarse, necesariamente o no, en algún momento futuro”).
160 Cf. DI PIETRO,Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 112. 161 Cf. WOLFF, Hans Julius; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Direito administrativo. v. I. Tradução de António
coletivo – e não individualizado162. Eventual “folga” planejada é para a sociedade, e não
destinada a um grupo específico.
O problema da capacidade e do dimensionamento pode ser resolvido tanto com a ampliação como com a instituição de mecanismos que imponham um uso menos constante ou mais racional da infraestrutura. Um exemplo são os congestion pricing, uma forma de cobrança extrafiscal de forma a desestimular o uso da infraestrutura em determinados horários e condições163. A restrição passa a ser ou pelo valor – por seu aumento – quando há uma saturação da rodovia ou, então, pela instituição de uma cobrança em horários ou dias específicos164. Ou, sob os aspectos econômicos, um imposto de Pigou para suavizar a externalidade negativa causada pelo congestionamento165.