Nós e enlaces da infraestrutura

A configuração da infraestrutura em rede está muito ligada ao conceito de “malha”, vale dizer, um sistema de interconexão por diversos pontos, funcionando metaforicamente como as sinapses nos neurônios dos seres vivos180. Muitas infraestruturas são lineares, ou seja, estendem-se ao longo do território e interligam-se por meio de pontos181.

Diante disso, a conectividade182 aparece como um elemento imprescindível para a infraestrutura: cite-se o exemplo do Aeroporto de Munique e sua conectividade entre infraestrutura aeroportuária, rodoviária e ferroviária183. E os benefícios auferidos por uma infraestrutura são penalizados proporcionalmente ao baixo grau de conectividade existente: é o caso dos corredores de transportes, no qual um pequeno trecho não concluído pode significar graves prejuízos em consideração a toda a infraestrutura existente184.

Isso implica dizer que a infraestrutura é algo que “suporta” ou que “sustenta” uma determinada atividade, de forma subjacente, permitindo seu funcionamento – o que pode acarretar, inclusive, que esteja no subsolo ou em região aérea. É dizer, o fato de estar visível à população, ou não, não é relevante para sua caracterização. Tamanha é a importância desse conceito que Martin Stewart-Smith185 ressalta, por exemplo, que, onde a interconexão (ou o direito de interconexão) é possível, ela deve ser colocada como um princípio máximo pelo ordenamento jurídico de um país no tocante à infraestrutura.

180 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 203 e 226.} 181 _{Cf. MARSHALL,Tim. Planning…, p. 54.}

182 _{Cf. FIGUEROA,Oscar; ROZAS,Patricio. Conectividad, ámbitos de impacto y desarrollo territorial: el caso}

de Chile. Recursos naturales e infraestructura. n. 104. Santiago de Chile: Naciones Unidas, CEPAL, 2005, p. 10: “Em termos gerais, pode-se entender a conectividade como uma qualidade que surge e se desenvolve da existência de vínculos entre objetos e funções que se inter-relacionam. Dessa maneira, a representação do conceito abstrato da conectividade é o de uma estrutura que está conformada por uma rede de corredores que servem para mobilizar bens, serviços, informação e pessoas entre pontos distintos do território”. A CEPAL (America..., p. 16) subdivide a conectividade como: (i) conectividade para facilitar a atividade econômica e produtiva; (ii) conectividade para o desenvolvimento e integração social; (iii) conectividade dos serviços; (iv) conectividade geopolítica; (v) conectividade estratégica (tradução nossa do original: “En términos generales, puede entenderse la conectividad como una cualidad que surge y se desarrolla de la existencia de vínculos entre objetos y funciones que se interrelacionan. De esta manera, la representación física del concepto abstracto de conectividad es el de una estructura que está conformada por una red de corredores que sirven para movilizar bienes, servicios, información y personas entre distintos puntos del territorio”).

183 _{Cf. MAZZEO,Giuseppe. Meanings..., p. 73.}

184 _{Cf. o caso do sul do Laos e Camboja (Champasak Road Improvement Project) em FUJIMURA,Manabu;}

ADHIKARI, Ramesh. Evaluation of regional infrastructure. In: BHATTACHARYAY, Biswa Nath; KAWAI,

Masahiro; NAG, Rajat M. (Eds.). Infrastructure…, p. 182 et seq.

185 _{Industry structure and regulation. Policy Research Working Paper 1419. Washington: World Bank, 1995,}

No caso de transportes, e. g., haverá sempre algo que seja físico e material (de forma artificial, como outrora externado186) que dará suporte à própria atividade de transporte, distinguindo-se também do terreno no qual se situa. Daí surgem as vias, as estações, e outros complementos187: nesse sentido é que um dos aspectos principais de uma cidade, por exemplo, são as vias públicas, as quais funcionam justamente como malhas de circulação188. Tais conceitos são interessantes para se diferenciar um determinado rio de uma hidrovia, como já debatido.

Mas para resolver uma aparente lacuna nas infraestruturas portuárias e aeroportuárias, que não teriam o elemento físico ou artificial a formar uma rede, Juan Miguel de la Cuétara Martínez189 desenvolve o conceito de “nós” e “enlaces”. Nos nós, há as operações em redes, compondo um “caminho” que transporta algo de um local a outro, podendo haver alteração (fracionamento, reconfiguração, modificação, etc.) na forma de transportar o produto. Os enlaces fazem essa ligação dos nós, podendo até mesmo ser imateriais190– como ocorre com rotas marítimas e aéreas191_{. Por isso que o total de enlaces}

(rotas marítimas) e nós (portos) forma a infraestrutura portuária. Logo, em razão dos nós e dos enlaces, portos e aeroportos também seriam infraestruturas. Isso emergiria, em sua visão, o ponto crucial da infraestrutura: a organização192.

Na hipótese do tráfego marítimo, a capacidade de auto-organização é que definiu a rede. Pode-se citar o exemplo dos enlaces existentes na Europa com as rotas entre o Mar

186 _{Cf. item 2.4 supra.}

187 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 204-206.}

188 _{Cf. TORALLES,Christiano Piccioni; PAULITSCH,Nicole da Silva. Restrição veicular e tributação: o pedágio}

urbano enquanto solução urbanística e espécie tributária. Urbe – Revista Brasileira de Gestão Urbana. v. 2.

n. 2. jul./dez. 2010, p. 182.

189 _{Sobre infraestructuras…, p. 208-209 e 258.}

190 _{Cf. FIGUEROA,Oscar; ROZAS,Patricio. Conectividad…, p. 10-11, grifos nossos. Os autores, ao elucidarem}

o conceito de um território conectado, ressaltam que ele “[...] será, então, aquele que contém uma rede de corredores de natureza diversa, reais ou virtuais, que correspondem a espaços que suportam o trânsito dos bens, serviços, informação e pessoas, e que possuem suas origens e destinos em pontos singulares do território” (tradução nossa do original: “[...] será entonces aquel que contiene una red de corredores de diversa naturaleza, reales o virtuales, que corresponden a espacios que soportan el tránsito de los bienes, servicios, información y personas, y que tienen sus orígenes y destinos en puntos singulares del territorio”).

191 _{Cf. RIMMER, Peter J.; DICK, Howard. Economic space for transnational infrastructure: gateways,}

multimodal corridors and special economic zones. In: BHATTACHARYAY, Biswa Nath; KAWAI, Masahiro;

NAG, Rajat M. (Eds.). Infrastructure…, p. 225, Box 7.2. O autor utiliza como conceito de nós os gateways e

os enlaces (ou pontas de enlaces) como os corredores multimodais.

192 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ, Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 209, grifos nossos: “Para}

concluir, eu diria que temos umas infraestruturas nas que se imobilizam investimentos a longo prazo muito importantes, que são geridas por grandes empresas, que são vitais para a economia e a vida social de um país,

que sobre elas se prestam serviços relativamente homogêneos a uma pluralidade de pessoas, e que se

compõem de nós e enlaces característicos das redes” (tradução nossa do original: “Para concluir, diré que tenemos unas infraestructuras en las que se inmovilizan a largo plazo inversiones muy importantes, que son gestionadas por grandes empresas, que son vitales para la economía y la vida social de un país, que sobre

ellas se prestan servicios relativamente homogéneos a una pluralidad de personas, y que se componen de los

Negro e o Mar Egeu, além de outras conexões na bacia do Mar Mediterrâneo – algumas de origens que remontam ao histórico de desenvolvimento de civilizações antigas193. Isso porque “[p]ara essas regiões, é importante realizar um esforço especial para estabelecer qual é a combinação ótima de enlaces, nós e instalações portuárias e aeroportuárias”194_.

No Brasil, um exemplo de enlace que pode ser destacado são as rotas de balsa entre São Sebastião-Ilhabela e Guarujá-Bertioga, em São Paulo, operadas pela estatal Dersa Desenvolvimento Rodoviário S.A. (DERSA). A figura abaixo ilustra a formação dos enlaces na forma de rotas marítimas ao redor de Atenas, na Grécia, feitas pelos navios e

ferries europeus. Alguns exemplos podem ser destacados, como as rotas Milos-Pireu,

Patmos-Pireu e Pireu-Poros:

Figura 1 – Mapa de algumas rotas marítimas (enlaces) partindo de Atenas, na Grécia195_.

Os portos e os navios, portanto, acabam tendo as funções de nós e as rotas dos veículos de enlaces, respectivamente. Os portos marítimos são a porta de entrada das rotas

193 _{Cf. SMITH,Adam. Inquérito..., p. 100-105. O autor menciona que o transporte marítimo e fluvial acabou}

alargando o mercado dessas civilizações – sobretudo na região do Mar Mediterrâneo –, já que ele era bem mais competitivo em relação ao transporte por terra. Isso impulsionou, inicialmente, o desenvolvimento das regiões litorâneas, diferentemente das parcelas interioranas que estivessem menos conectadas a rios, lagos e mares.

194 _{FLORIAN, Pablo Federico. Concesión..., p. 94, tradução nossa do original: “Para estas regiones, es}

importante realizar un esfuerzo especial para establecer cuál es la combinación óptima de enlaces, nudos e instalaciones portuarias y aeroportuarias”.

195 _{Cf. GOOGLE, INC. Mapa parcial da Grécia. Google Maps. Escala 1: 500.000. Disponível em:}

marítimas e a conexão entre terra e mar, a qual é interconectada com a hinterlândia pelos rios196.

Já no tráfego aéreo, em virtude da posição dos Estados Unidos no tocante à liberalização do tráfego (“política de céu aberto”), juntamente com as linhas europeias, houve uma flexibilização desses enlaces que permitiram a concorrência entre os nós (aeroportos): é dizer, a flexibilização ocorre, mormente, nas rotas aéreas, e não nas instalações físicas – porquanto essa flexibilização nos enlaces é pré-requisito para a concorrência197. A flexibilização também permite que novos utentes das infraestruturas possam conectar suas redes com as já existentes, sobretudo nas telecomunicações – como demonstra Andrés González Sanfiel198_:

No passado, a publicatio da atividade desenvolvida sobre elas fazia com que a sua regulação tão somente atendesse às necessidades que devia satisfazer o gestor do serviço público; quando desaparece, essas mesmas infraestruturas devem facilitar a realização de múltiplas atividades econômicas em concorrência, além de atender às necessidades de serviço público. Isso exige que a regulação garanta o direito de acesso aos distintos operadores econômicos, estabelecendo regras objetivas e transparentes a todos, ao mesmo tempo em que, em algumas dessas infraestruturas, permite-se que os novos operadores possam estender e conectar as suas próprias redes com as já existentes.

Contudo, evidentemente, a flexibilização nos nós fica prejudicada, uma vez que se trata do elemento agregado material e artificial da infraestrutura, enquanto que os enlaces seriam os elementos não materiais, muito mais simples para que sejam reconfigurados a fim de aumentar a eficiência no uso dessas infraestruturas. Constantemente são criadas novas rotas aéreas (enlaces), o que aprimora a infraestrutura aeroportuária existente, além de enlaces com outros meios de transporte, como trens ou rodovias. Já novos nós (novos aeroportos) são mais difíceis de surgir, por depender precipuamente do elemento material.

196 _{Cf. MILLER,Michael B. Europe…, p. 23.}

197 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 261-262.}

198 _{Competencia en las infraestructuras y nuevo régimen para las de dominio público. In: ARIÑO &}

ALMOGUERA, ABOGADOS (Ed.). Nuevo…, p. 162, tradução nossa do original: “[…] En el pasado, la

publicatio de la actividad desarrollada sobre ellas hacía que su regulación tan sólo atendiera a las necesidades

que debía satisfacer el gestor del servicio público; cuando desaparece, esas mismas infraestructuras tienen que facilitar la realización de múltiples actividades económicas en concurrencia, además de atender necesidades de servicio público. Ello exige que la regulación garantice el derecho de acceso a los distintos operadores económicos, estableciendo reglas objetivas y transparentes para todos, al mismo tiempo que, en algunas de esas infraestructuras, se permite que los nuevos operadores puedan extender y conectar sus propias redes con las ya existentes”.

Quando aparecem, pode existir o risco da desativação de nós anteriores pela falta de utilidade superveniente199.

2.4.2.1.

O “efeito rede” das infraestruturas

O conceito de infraestrutura em rede200, juntamente com o “efeito rede”, talvez seja o item mais relevante para a caracterização das infraestruturas mais modernas, podendo ser um dos núcleos conceituais que estão ora sob análise. Consoante apontado por Brett Frischmann201, a verificação dos “efeitos rede” (network effects) faz-se imperiosa na análise das infraestruturas. Esses efeitos surgem “[…] quando a utilidade ao usuário de um bem ou serviço aumenta com o número de pessoas que os utilizam”.

São verificados comumente nas estruturas eletrônicas e informáticas, de alta rotatividade tecnológica, mas cuja concepção aplica-se, de igual forma, às infraestruturas ditas tradicionais. O fator de funcionar como rede é constatado no exemplo do Aeroporto Jorge Chávez, em Lima, operado principalmente pela Flughafen Frankfurt am Main AG, o qual é reconhecidamente considerado um hub regional202. Diversos voos que partem do Brasil para a América Central têm como ponto de conexão este aeroporto. Hodiernamente, vem ocorrendo uma interessante interligação nas chamadas “cidades aeroportuárias”, ideia originalmente trazida por John Kasarda que originou um conceito de aeroporto funcional à cidade203.

Assim, as redes, impulsionadas por estudos econômicos (network industries) e sociais (sociedades em rede) no final do século passado, foram alçadas como um dos principais fatores para o crescimento e desenvolvimento, juntamente com a melhoria do

199 _{Cite-se, por exemplo, o caso da Rotunda de Ribeirão Vermelho, importante nó da infraestrutura}

ferroviária que ficou sem utilidade com a transformação da matriz de transportes no Brasil. Cf. ALCANTRA, Cassiano. Patrimônio ferroviário de Ribeirão Vermelho. Disponível em: <http://ribeiraovermelhotur.webs.com/-%20New%20Folder/COMPLEXOFERROVIARIO.pdf>. Acesso em: 9 abr. 2012.

200 _{Cf. COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E CARIBE – CEPAL. America..., p. 15: “Para ser}

definida como tal, a rede deve apresentar a seguinte característica: continuidade na conexão dos vários pontos; organização para a formação de um sistema; serviço a uma finalidade superior, que vai além da única parte da rede” (tradução nossa do original: “Per essere definita tale, la rete deve presentare le seguenti caratteristiche: continuità nel collegare i vari punti; organizzazione per la formazione di un sistema; servizio ad una finalità superiore, che va oltre ogni singola parte della rete”).

201 _{An economic…, p. 970, tradução nossa do original: “[...] when the utility to a user of a good or service}

increases with the number of other people using it”.

202 _{Cf. URRUNAGA,Roberto; FIGUEROA,Juan Pablo. El gradualismo…, p. 101.} 203 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 263.}

capital humano e das atividades de pesquisa e desenvolvimento, trazendo um protagonismo até então não tratado de forma intensiva pela doutrina. O direito acabou acompanhando tardiamente essa evolução – como se pode extrair do caso europeu citado pela doutrina204_.

A questão da rede é o que traz a sua indivisibilidade: quem utilizar determinada infraestrutura, deverá concebê-la em sua totalidade205. A importância do fenômeno de “funcionar como rede” faz com que algumas estruturas que possam ser comumente confundidas como “infraestruturas” – como estádios, museus ou jardins – não sejam assim consideradas por faltar-lhes essa característica, devendo ser qualificadas, no aspecto jurídico, como “obras públicas”.

Quanto ao caso de hospitais e escolas, José Luis Villar Ezcurra206 classifica-os como “equipamentos públicos”, uma vez que seriam obras públicas pontuais, não se preocupando o gestor público acerca de sua interconexão ou relação própria de redes, ao menos para fins de investimentos em infraestrutura. O fator “rede” impulsiona a criação de um direito de uso e acesso às infraestruturas; por isso que “[...] a pressão de cada um dos usuários para aproveitá-las ao máximo é muito grande” 207_.

Portanto, infraestrutura e rede não se confundem: esta é característica daquela. Juan Miguel de la Cuétara Martínez208 diferencia a infraestrutura e o seu sustentáculo (a rede), porquanto apesar de uma precisar da outra para existir, são conceitos totalmente diferentes: a infraestrutura – o suporte – são os cabos, os tubos, as estruturas etc., enquanto que a rede – a arquitetura – é que vai dar operacionalidade, ligando os nós e constituindo enlaces. Assim, em alguns casos específicos, a infraestrutura e a rede podem aparecer separadas: há a possibilidade de se desmontar certa rede e de reorganizar a infraestrutura de uma forma diversa, o que demonstra a possibilidade de separá-las – o que pode se refletir, inclusive, em regulação jurídica apartada209. Adiciona-se, portanto, um novo fator na equação, tornando “infraestrutura-rede-serviços” o pressuposto para a análise das infraestruturas públicas. Inclusive a entidade responsável por cada etapa pode ser diferente:

204 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 232-235.}

205 _{Cf. FLEURY,Fernando Leme. Investimentos em infraestrutura como instrumento de política industrial.}

Tese (Doutorado em Administração) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009, p. 70.

206 _{Las infraestructuras…, p. 85.}

207 _{CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 212, tradução nossa do original:}

“[...] la presión de cada uno de los usuarios por aprovecharlas al máximo es muy grande”.

208 _{Sobre infraestructuras…, p. 210-211.}

209 _{No Brasil, convém mencionar o Projeto de Lei n}o _{2.126/2011, o qual estabelece princípios, garantias,}

direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil (alcunhado como “Marco Civil da Internet”). Por exemplo, um dos princípios para a disciplina do uso da Internet no Brasil é a “preservação da estabilidade, segurança e funcionalidade da rede” (artigo 3o_{, V).}

uma pode se preocupar com a construção, outra com a operação da rede, e outra com a prestação do serviço, devendo haver a preconizada integração entre si.

Ressalve-se, entretanto, que essa é uma visão das infraestruturas mais setorizadas, mormente aquelas relacionadas à alta tecnologia210, como telecomunicações, as quais permitem a constante readequação pela própria natureza do elemento físico envolvido na formação dessas infraestruturas. Em menor escala, poderia ser aplicada também a gasodutos e eletricidade. A nosso ver, esse fato não sói ocorrer com muita intensidade nas infraestruturas de transporte, como rodovias ou ferrovias, porque a maturação desses projetos costuma ser muito longa, cuja rede pode durar, por vezes, mais de um século, o que acarreta o fenômeno path dependence ou “dependência de trajetória” 211_{. A mudança}

da rede, nesse caso, é mais difícil em razão do forte componente material envolvido na sua formação.

O “efeito rede” possui uma justificativa econômica para sua existência. A doutrina212 ressalta que as economias de rede crescem com o aumento do número de usuários, de forma proporcional, acarretando o denominado “efeito rede”. É dizer, o efeito revela sua importância extraída ao agregar valor substancial a uma sociedade. Com base na “Lei de Metcalfe” – o criador do sistema Ethernet das redes locais –, entende-se que a união de sistemas que são interconectados traz efeitos benéficos à população que se vale deles, como no caso dos telefones – efeito econômico da exterioridade da rede. Esses efeitos fariam com que restasse dificultada a retirada dos membros, visto que o benefício seria diretamente proporcional ao número de interconectados213. Isso – além da path

210 _{É justamente a inovação tecnológica, juntamente com os avanços na informática, que alçaram o conceito}

de livre acesso a uma nova discussão em matéria de direito concorrencial nas infraestruturas. Cf. CASAGRANDE,Paulo L. Regulação..., p. 114-115.

211_{Ou seja, um evento, uma vez deflagrado, tem o seu custo de mudança ou “tomada de caminho” diverso}

aumentado no decorrer do tempo, podendo fomentar um processo de retroalimentação positiva (positive

feedback) com retornos crescentes (increasing returns). Isso explica o porquê da consagração do modelo de

teclado QWERT em detrimento do DVORAK, ou do sucesso da Revolução Industrial na Inglaterra no século XVIII. Em nossa opinião, é a externalização do fenômeno da path dependence já tratado por PaulPierson e James Mahoney em trabalhos seminais e ventilado em outros trabalhos. Cf. nossos trabalhos Path

dependence e reforma do sistema tributário e de federalismo fiscal brasileiro. Revista Tributária e de

Finanças Públicas. ano. 18. n. 92. maio/jun. 2010, p. 27, 49-51, e com IZAIAS,Rafael Silva. El proceso path-

dependent de la regulación de los servicios públicos de infraestructura. In: ARIÑO ORTIZ, Gaspar, BULLARD, Alfredo et al. Regulación económica de los servicios públicos. Dos décadas de regulación de servicios

públicos en Iberoamérica: balance y perspectivas. Lima: ARA Editores, ESAN, ASIER, 2010, p. 853, 856-

857 et seq. Com relação aos mecanismos de continuidade da path dependence, Cf. BEYER, Jürgen.

Pfadabhängigkeit: über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und fundamentalen Wandel. Frankfurt

am Main: Campus-Verlag, 2006, p. 36, Tabelle 1.1.

212 _{Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 269.}

213 _{Cf. MUELLER,Philipp. La buena gobernanza en la sociedad red: más allá de las palabras. Tradução de}

Denisse Blanca. In: MARIÑEZ NAVARRO,Freddy (Org.). Ciudadanos, decisiones públicas y calidad de la

dependence – explicaria, sob essa visão, a dificuldade de mudança de um sistema para outro, dado o investimento alto em determinada tecnologia – a qual seria a base para esse novo tipo de sociedade de rede.

Sinteticamente, essa lei é concebida por meio da fórmula 2 ) 1 (n n , na qual “n” é a variável relacionada ao número de usuários interconectados. Isto é, dois telefones poderiam fazer uma conexão apenas, ao passo que cinco telefones poderiam ensejar dez conexões. Exemplos não faltam no dia a dia dos indivíduos na modernidade: redes de relacionamento como Facebook, Twitter, MySpace, Orkut ou LinkedIn também são exemplos profícuos de sua aplicação214. Ressalte-se que o “efeito rede” é com relação à forma de utilização da infraestrutura, não se confundindo com a sua disponibilização. O seu sucesso depende, portanto, da demanda existente.

Diante desse conceito, a doutrina215 classifica essas infraestruturas em rede como (i) redes contínuas, ou seja, aquelas que estão conectadas em um ou vários nós (como

No documento Infraestrutura sob uma perspectiva pública: instrumentos para o seu desenvolvime... (páginas 119-134)