infraestruturas contemporâneas
2. CONCEITO DE INFRAESTRUTURA
2.2.1. Localização: local, regional, nacional ou transnacional
A provisão de infraestrutura é considerada pela doutrina como específica tanto em matéria de localização como competência (ou seja, transnacional110, nacional, regional, local)111. No tocante à competência normativa, o assunto será visto mais adiante, detendo- se, nesse momento, aos critérios econômicos para a sua localização. O objetivo da análise não é intentar definir, a priori, qual localidade é mais eficiente para a disponibilização de
110 É importante notar que alguns estudos, sobretudo os relacionados com a Ásia, utilizam o termo
“infraestrutura regional” como sinônimo de “infraestrutura transnacional” (englobando as regiões da Ásia Central, Sudeste da Ásia, Leste da Ásia e Pacífico e Sul da Ásia). No entanto, considerando as idiossincrasias do território brasileiro, preferimos a nomenclatura adotada, sendo “infraestrutura regional” aquela relacionada a uma região específica dentro do país, ultrapassando as fronteiras municipais e estaduais. Cf. BHATTACHARYAY, Biswa Nath. Estimating demand for infrastructure, 2010-2010. In: ______; KAWAI, Masahiro; NAG,Rajat M (Ed.). Infrastructure for Asian connectivity. Cheltenham; Northampton: Edward
Elgar, 2012, p. 22, Box 2.1 e p. 23.
111 Cf. CHANDAVARKAR,Anand. Infrastructure finance: issues, institutions and policies. World Bank Policy
determinadas infraestruturas, mas sim analisar como o ordenamento jurídico brasileiro ordena a infraestrutura no território112.
A definição da localidade113 é normalmente relacionada ao espectro das pessoas nas quais a infraestrutura terá seus efeitos: por exemplo, uma torre de radar em um aeroporto pode ser importante para todo o país, enquanto que a iluminação pública somente pode ter relevância para uma determinada localidade. A resposta, no entanto, nem sempre será simples como ora se coloca: no caso de uma rodovia ou ferrovia, é difícil estimar se os efeitos são regionais ou nacionais, na medida em que ela é subserviente, exclusivamente, das tendências de tráfego ou de utilização naquela região.
Uma rodovia meramente local pode tornar-se de importância nacional caso sirva como rota de exportação e vazão da produção de cana de açúcar, por exemplo. O princípio do benefício é comumente considerado nessas ocasiões, de forma que o financiamento seja o mais justo possível e o custo atinja os reais utentes da infraestrutura em questão114. Essa consequência também ocorre em razão de um investimento em infraestrutura ser considerado como específico a uma localidade, o que será determinante para o seu desenvolvimento: uma rodovia no meio de uma localidade inabitada pode não ter o mesmo sentido que outra em uma região densamente povoada115. Ambas as hipóteses trarão reflexos no desenvolvimento da localidade, seja positiva ou negativamente116.
No nível local, a literatura117 costuma citar duas formas de se definir o impacto da infraestrutura: uma é pela análise microeconômica118 de custo-benefício; a outra é pela teoria dos clubes, a qual remete aos bens de clube – ou seja, a divisão da sociedade em alguns grupos, cada qual usufruindo determinados bens públicos próprios, mas não se imiscuindo no dos demais. A teoria de Charles Tiebout de “vote com seus pés” também aparece como uma variante dessa última teoria nos estados federados, com os cidadãos indicando suas preferências por meio da mobilidade interna, em busca de locais com níveis
112 Cf. item 3.4.3.3 infra.
113 Cf. FOURIE,Johan. Economic…, p. 535-536.
114 Cf. MANKIW,Nicholas Gregory. Introdução..., p. 254: “[…] quem obtém grandes benefícios de um bem
público deve pagar mais por ele do que alguém que obtém um pequeno benefício. O imposto sobre a gasolina, por exemplo, é algumas vezes justificado usando-se o princípio dos benefícios. Em alguns estados norte-americanos, as receitas do imposto da gasolina são usadas para construir e manter rodovias. [...]”
115 Cf., v. g., SMITH,Adam. Inquérito..., p. 337 e 345. 116 Cf. BIRD,Richard. Decentralizing…, p. 4. 117 Cf. FOURIE,Johan. Economic…, p. 536-557.
118 Cf. PÉRICO, Ana Elisa. A relação..., p. 44. Por exemplo, há investimentos que têm mais reflexos
de infraestrutura que satisfaçam essas preferências – o que fomentaria uma competição local no fornecimento dessas facilidades da melhor forma possível119.
No nível nacional, também é inconteste que algumas infraestruturas tragam benefícios, como no caso de uma rodovia que corte as cidades mais importantes de um país ou que sirva para escoar a produção de uma região para o resto do país ou para o mundo. Esta característica – demonstra Johan Fourie120 – é extraível inclusive dos papéis de
governo delineados por Adam Smith, com alguns bens públicos de característica nacional. Aeroportos internacionais também são comumente relacionados nessa categoria.
No nível transnacional, a infraestrutura possui tratamento mais escasso em estudos sobre o tema, sobretudo no aspecto do financiamento público121. Investimentos supranacionais em infraestrutura (sobretudo de transportes) – como os que ocorrem comumente na União Europeia – possuem três justificativas: efeitos transbordamento,
questões de capacidade fiscal e de financiamento; e paternalismo. O primeiro é para evitar
o efeito free rider aos estrangeiros que podem se beneficiar de uma infraestrutura e não pagar pelo seu uso – o que pode ser mitigado pelo mecanismo da tarifa. No segundo caso – mais válido no âmbito local –, os auxílios financeiros supranacionais podem aliviar o estresse fiscal. Por fim, o paternalismo é utilizado como proteção a grupos minoritários122.
A discussão em torno desse tipo de infraestrutura transnacional não é recente – e é muito próximo dos vizinhos do Brasil. Em 1889, os Estados Unidos convocaram a Primeira Conferência Internacional Americana a fim de promover um transporte ferroviário integrado na América. No entanto, posteriormente, a ideia acabou prosperando
119 Com relação a esse aspecto, cf. nosso Mecanismos para a otimização do federalismo fiscal brasileiro. In:
BRAGA, Carlos Eduardo Faraco; SCAFF, Fernando Facury; CONTI; José Mauricio (Org.). Federalismo fiscal:
questões contemporâneas. Florianópolis: Conceito, p. 172 et seq., e ULBRICH,Holley H. Public finance in
theory and practice. 2. Ed. Abington: Routledge, 2011, p. 40-41. 120 Economic..., p. 537.
121 Com relação ao estudo das infraestruturas transfronteiriças, é interessante o trabalho de ESPINOSA,
Salvador; MOJICA,Joel. On the Feasibility of a Bi-National Bond Financing Mechanism for Strategic Border
Infrastructure: Reviewing the U.S. and Mexican Legal Frameworks. Norteamérica. v. 7. n. 2. July/Dec. 2012, p. 43-73. O paper demonstra a importância de financiamentos para a infraestrutura transfronteiriça entre México e Estados Unidos, sobretudo na questão da distribuição de água. Mas, para tanto, deve haver um engajamento federal, já que dificilmente as comunidades locais têm capacidade fiscal para conseguir dar vazão a esses projetos. Cf. também, com relação ao aspecto ambiental transfronteiriço, GÁMEZ,Liz Ileana
Rodríguez. Financiamiento de infraestructura ambiental en la frontera México-Estados Unidos: la estrategia del BDAN. Frontera norte. v. 19. n. 38. jul./dic. 2007, p. 158-161. Geralmente, o instrumento jurídico utilizado para o financiamento dessas infraestruturas transfronteiriças é o “acordo intergovernamental”, o qual opera, no direito internacional, dentro do nível dos tratados. Exemplos podem ser mencionados no caso de dutovias que extravasam fronteiras, além de projetos de transmissão de energia e telecomunicações que também tenham esse caráter. Cf. BAEHL, Katie; BRUCE, R Coleson; GOOLSBY, George F. Intergovernmental agreements. In: DIMITROFF, Thomas J. (Consulting Ed.). Risk and energy infrastructure: cross-border
dimensions. London: Globe Law and Business, 2011, p. 73-74 e 80.
122 Cf. PROOST,Stef et al. When are subsidies to trans-European network projects justified? Transportation Research Part A. v. 45. 2011, p. 165.
no âmbito rodoviário, ventilada na Quinta Conferência Interamericana em Santiago, em 1923123, transformando o antigo projeto de uma Ferrovia Pan-Americana para um eixo rodoviário transnacional124.
Eis que surge a Rodovia Pan-Americana, estrutura rodoviária que conecta as partes austrais da América do Sul ao Alasca, com mais de 25 mil quilômetros de extensão125. A ideia de ligar países e um continente inteiro dividido em dois hemisférios evoluiu, desde a Quinta Conferência Hemisférica Interamericana, em 1923, para resultar no Primeiro Congresso Pan-Americano de Estradas de Rodagem (COPACA), em 1925, indo ao encontro da estratégia posterior de torná-la “chave” pelos Estados Unidos a partir da Segunda Guerra Mundial – o trecho Texas-Panamá, por exemplo, foi concluído em 1963, após esse período conturbado da história mundial126.
A Convenção da Rodovia Pan-Americana de 1936, já nos seus artigos 1o e 2o, imprimem claramente uma necessidade de cooperação e coordenação entre os países a fim de se promover esse tipo de infraestrutura transfronteiriça127. O único trecho que não está coberto pela malha é o chamado Darién Gap ou Tapón de Darién, uma região de 108 quilômetros entre o Panamá e a Colômbia (cujos trechos terminam em Yaviza e Lomas Aisladas, respectivamente), na qual a biodiversidade regional é extremamente rica e conta com alguns povos nativos vivendo na região128.
Desde então, a Rodovia Pan-Americana, no continente americano, tem tido a sua importância cada vez mais destacada para o desenvolvimento nacional e latino-americano, sendo inclusive objeto de proteção normativa. Em alguns países, ela aparece, inclusive
123 Cf. KELCHNER,Warren. The Pan American Highway. Foreign Affairs. v. 16. n. 4. July. 1937-1938, p.
723-724.
124 Cf. RIPPY,J. Fred. The Inter-American Highway. Pacific Historical Review. v. 24. n. 3. Aug. 1955, p. 287. 125 Interessante é verificar os trabalhos de Herbert Lanks (The Pan American Highway. The Scientific Monthly. v. 49. n. 4. Oct. 1939, p. 324-336, e The Pan American Highway, II. The Scientific Monthly. v. 49.
n. 5 Nov. 1939, p. 415-430), com diversos registros fotográficos da região, demonstrando como a Pan- Americana promoveu a integração da América Central. Lugares como a Cidade do México e Monterrey, o Lago Atitlán, na Guatemala, Granada, no Lago Nicarágua, San José, na Costa Rica e o Canal do Panamá passaram a ser integradas por uma via transnacional.
126 Cf. SUMAN,Daniel. Globalization and the Pan-American Highway: concerns for the Panama-Colombia
border region of Darién-Chocó and its peoples. Miami Inter-American Law Review. v. 38. 2006-2007, p. 573.
127 Cf. INTER-AMERICAN CONFERENCE FOR THE MAINTENANCE OF PEACE. Convention on the Pan American
Highway. The American Journal of International Law. v. 31. n. 2 (supplement: official documents). Apr. 1937, p. 66-67.
128 Cf. SUMAN,Daniel. Globalization…, p. 551 e 591. Isso prejudicou a ligação dos dois trechos por terra – o
que, hodiernamente, é feito por meio de um ferry boat. Todavia, a ideia de conexão por terra dos dois países vem evoluindo em razão da rápida globalização e intensificação do comércio na região, apesar de haver opositores no sentido de que o próprio ferry já utilizado seria uma alternativa viável, tendo em vista o grande fluxo de pessoas e mercadorias entre a zona franca de Colón, no Panamá, e o porto de Cartagena, na Colômbia, ocorrido entre 1994-1996 por meio de um ferry específico que, posteriormente, tornou-se um cassino em Tampa, na Flórida.
como um fator de ponderação em casos litigiosos: no Peru, ficou consignado em uma
sentencia del Tribunal Constitucional129que “[...] o trecho da Rodovia Pan-Americana Sul [...] não deve estar obstaculizado por terminais terrestres, já que causam engarrafamento e caos no trânsito, e que atentam contra a segurança dos cidadãos em geral [...]”.
Logo, com a Segunda Guerra Mundial, a tendência dessa infraestrutura transnacional acentuou-se: mais do que um projeto de cooperação, acabou se tornando estratégico para o controle do avanço nazifascista e socialista, conforme se pode depreender dos próprios textos da época130. E, a despeito de todos os países envolvidos terem participado no seu financiamento, os Estados Unidos (por meio do United States
Bureau of Public Roads) acabaram auxiliando, com vultosos recursos orçamentários para
essa cooperação, alguns países da América Central. Entretanto, o grande problema levantado pela doutrina é que, apesar da vontade desses países em promover sua infraestrutura, isso não necessariamente conduz a um comum acordo para o seu financiamento131.
No Brasil, o artigo 178 da Constituição Federal prevê a estruturação da infraestrutura de transportes no que tange à ordenação internacional, devendo-se observar os acordos firmados pela União. Outrossim, a Lei no 12.587/2012, no seu artigo 16, § 1o, dispõe acerca das ações integradas em mobilidade urbana nas chamadas “cidades gêmeas”, ou seja, aquelas situadas em regiões fronteiriças com outros países. No artigo 23, IX, o convênio passa a ser o instrumento jurídico adequado para o transporte coletivo urbano internacional nessas cidades132.
129 Expediente no 02111-2011-AA/TC, interposto pela empresa Terminal Terrestre S.A. contra a
Municipalidade Provincial de Chincha. j. 16 abr. 2013. Nota de Prensa no 097-2013-OII/TC. 5 jun. 2013,
tradução nossa do original: “[…] el tramo de la Carretera Panamericana Sur […] no debe estar obstaculizada por terminales terrestres, ya que causan embotellamiento y caos en el tránsito, y que atentan contra la seguridad ciudadana en general […]”.
130 Cf. LOCKWOOK,John E.; SMITH JR.,Luther Ely. Intra-governmental activities of the United States to
foster hemispheric trade. Law and contemporary problems. v. 8. 1941, p. 677-678. Nesse contexto, a Rodovia Pan-Americana passa a ser uma “[...] contribuição importante para o bem-estar das pessoas do Hemisfério Ocidental”. E, mais adiante, os autores explicam que “[e]nquanto a Rodovia Pan-Americana está sendo financiada principalmente pelos países pelos quais ela atravessa, os Estados Unidos vêm cooperado em todas as fases. Por meio da Direção Geral de Rodovias, uma assistência técnica valiosa tem sido fornecida. Ajudas financeiras também têm sido concedidas aos países pelos quais a rodovia proposta irá cruzar, tanto para os estudos como para a construção efetiva” (traduções nossas do original: “[…] important contribution to the welfare of the people of the Western Hemisphere” e “[w]hile the Pan American Highway is being financed mainly by the countries through which it passes, the United States has cooperated in all phases. Through the Public Roads Administration, valuable technical assistance has been rendered. Financial aid has also been given the countries through which the proposed highway will run, both for surveys and actual construction”.
131 Cf. KELCHNER, Warren. The Pan American…, p. 725-726. Cf., também, RIPPY, J. Fred. The Inter-
American…, p. 294.
Ainda com relação às infraestruturas transfronteiriças, é interessante mencionar o caso da União Europeia com a intenção de constituir uma infraestrutura de transportes transeuropeia que seja interligada com a da Europa Central e Oriental (emergindo, portanto, uma infraestrutura pan-europeia). As engenharias financeiras vão desde financiamento com orçamento próprio até o orçamento comunitário e empréstimos de instituições financeiras, sem se olvidar da participação privada133. Biswa Nath Bhattacharyay134 adiciona ainda que o programa de garantias para as Redes Transeuropeias de Transportes (TEN-T), denominado como Instrumento de Garantia de Empréstimos para os Projetos da TEN-T (LGTT), fomenta a participação da iniciativa privada por garantir os serviços nas fases iniciais da operação.
O problema principal no tocante a essas infraestruturas transfronteiriças, portanto, é a questão do financiamento, o que necessita de atividades de coordenação intensa entre as localidades envolvidas; caso contrário, sob uma análise econômica de custo-benefício – e em razão dos efeitos de transbordamento –, os países investirão menos na infraestrutura. Assim, Johan Fourie135 cita alguns organismos internacionais que coordenam esses investimentos, como a União Aduaneira da África Austral (SACU), a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC) e a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (NEPAD) na África.
Por fim, é interessante aferir, da tabela abaixo, as diferentes amplitudes das infraestruturas quanto à localização:
133 Cf. FLORIAN,Pablo Federico. Concesión de obra pública. La Ley: Buenos Aires, 2001, p. 93.
134 Model of Asian financial integration: financing infrastructure. In: ______;KAWAI,Masahiro; NAG,Rajat
M (Ed.). Infrastructure…, p. 362, Box 10.3: “O programa de garantia LGTT do Banco Europeu de Investimento (EIB) e da Comissão Europeia facilita a maior participação do setor privado na Rede Transeuropeia de Infraestrutura de Transporte (TEN-T). As redes cobrem transporte, energia e telecomunicações. A LGTT lida com a questão específica de garantir o serviço na fase inicial de operação de um projeto” (tradução nossa do original: “The LGTT guarantee program of the European Investment Bank (EIB) and European Commission facilitates greater participation of the private sector in the Trans-European Transport Network infrastructure (TEN-T). Networks cover transportation, energy and communications. The LGTT deals with the specific issue of guaranteeing servicing in the initial phases of a project’s operations”).
Tabela 2 – Infraestrutura quanto à localização
Infraestrutura Local Regional Nacional Transnacional
Transporte Estradas municipais, ferrovias locais, aeródromos Rodovias estaduais, aeroportos, portos, ferrovias e hidrovias Rodovias federais, aeroportos internacionais, portos (inclusive cabotagem), ferrovias e hidrovias Rodovias transnacionais, aeroporto-hub regional, portos (países sem saída para o mar), hidrovias de rios internacionais Energia e petróleo e gás Rede de distribuição e gás, plantas de transformação Usinas, redes de transmissão, sistema de compressão, centros de produção Usinas, redes de transmissão, gasodutos, oleodutos Usinas, redes de transmissão, gasodutos, oleodutos
Telecomunicações Rede de telefonia
móvel e fixa e acesso à Internet Rede de telefonia móvel e fixa e acesso à Internet Antenas de micro-ondas, satélites, redes de fibra ótica Satélites, cabos submarinos
Saneamento básico Fornecimento de
água potável e de uso industrial, irrigação, esgoto e tratamento da água
Aquedutos Em geral não se aplica
Em geral não se aplica
Fonte: Adaptado de CEPAL(America..., p. 13, com alterações e reinterpretações), tendo em vista que o texto se utiliza outra classificação: urbana, interurbana e internacional.