A Convenção Constitucional da Filadélfia de

Na Convenção Constitucional da Filadélfia identificamos com maior clareza as diferentes posições dos estados no debate sobre o fortalecimento do governo nacional e o receio envolvendo a redução do poder estadual. Importante destacar que as considerações sobre a distribuição de poderes entre estados e governo federal representaram o momento mais delicado da Convenção, inclusive no período posterior à convocação da mesma com o envio da proposta para a ratificação dos estados (Bancroft, 1882).

Como veremos, momentos importantes marcaram este período, desde a apresentação das propostas que bucavam delimitar os poderes da União e dos estados até o estabelecimento do Grande Compromisso. Ao analisarmos as negociações envolvendo a Convenção de 1787 é possível identificar diferentes posicionamentos sobre elementos importantes da nova proposta constitucional no que ficou conhecido como o debate entre os Federalistas e os Antifederalistas. Neste capítulo buscaremos analisar estes processos para compreender a formação do federalismo norte-americano e os impactos deste desenho institucional para a distribuição dos poderes entre estados e a União.

Nos primeiros dias da Convenção Constitucional dois procedimentos importantes foram adotados. Primeiramente, George Washington foi eleito presidente da Convenção. O então delegado da Virginia possuía forte experiência e respeito da opinião pública por ter sido o

Commandeer in Chief of Continental Army durante a Revolução Americana (1775-1783), tendo

também participado das reuniões do Continental Congress entre 1774 e 1775. Sua escolha fortalecia os delegados favoráveis à construção de uma nova proposta constitucional, pois era de conhecimento dos delegados que ele defendia um governo nacional forte e criticava a estrutura proposta pelos Artigos da Confederação.

Outro procedimento importante, adotado três dias após a escolha do presidente da Convenção, foi a decisão dos delegados de que as deliberações adotadas entre os membros seriam mantidas em segredo. Na opinião de Cogliano "this decision encouraged frank discussion and prevented those who were polically opposed to the meeting from marshaling their opposition” (Cogliano, 2013:120). Assim, “the public would be kept in the dark until the convention had a formal proposal to lay before it” (idem). Também ficou decidido que o processo de votação da Convenção acompanharia o formato já conduzido no Congresso: cada estado teria direito a um voto.

Nas primeiras semanas da Convenção Constitucional, as críticas aos Artigos da Confederação eram vagos. Entretanto, à medida que os debates aconteciam entre os delegados, as percepções sobre as falhas da Confederação se mostravam mais presentes. As reuniões passaram então a discutir limitações importantes impostas às instituições federais pelos artigos da Confederação, como por exemplo, a inabilidade do Congresso em fazer valer suas demandas uma vez que esta instituição não possuía mecanismos de enforcement.

Quatro dias após as reuniões, no dia 29 de maio de 1787, os representantes da Virgínia James Madison e o governador do estado Edmund Randolph apresentaram uma proposta para a reforma dos Artigos da Confederação (Brancoft, 2000). O projeto previa alterações significativas dos Artigos e propunha solucionar o problema envolvendo a limitação do governo nacional. Na opinião dos proponentes, o novo texto ampliava os poderes do governo federal sem, contudo retirar a autonomia dos estados individualmente.

A proposta que ficou conhecida como Plano Virgínia consistia em quinze resoluções e propunha um novo sistema de federação com um governo central forte composto por três poderes (branches): o legislativo, executivo e o judiciário e também um sistema de checks and

balances para prevenir os abusos de poder.

O legislativo nacional consistiria em duas casas: uma eleita pelo povo por três anos e outra composta por lideres eleitos pelos legislativos estaduais pelo período de sete anos. O

projeto também determinava que a divisão seria proporcional à população dos respectivos Estados, conforme descrito no segundo item do documento: “the right of suffrage, in the national legislature, ought to be proportioned to the quotas of contribution, or to the number of free inhabitants, as the one or the other way seem best, in different cases" (Resolutions offered by Mr. Edmund Randolph to the Convention, May 29, 1787).

Como os membros das duas casas seriam escolhidos pela proporção da contribuição financeira de cada estado ao governo nacional e na proporção do número de habitantes livres, a proposta favoreceria o maior controle do legislativo nacional pelos estados mais populosos – os

large states, representados pelos estados da Virgínia, Pensilvânia e Massachusetts.

O legislativo nacional teria, além dos poderes do Congresso previstos nos Artigos da Confederação, a adição de outros poderes. Assim, o plano Virgínia previa que o legislativo nacional poderia legislar “in all cases to which the separate States are incompetent, or in which the harmony of the United States may be interrupted by the exercise of individual legislation; to negative all laws passed by the several states, contravening, in the opinion of the national legislature, the articles of union, or any treaty subsisting under the authority of the Union; and to call forth the force of the Union against any member of the Union faileing to fulfil its duty under the articles thereof” (Resolution 6, Resolutions offered by Mr. Edmund Randolph to the Convention, May 29, 1787). Por meio desta resolução o projeto buscava lidar com os problemas enfrentados na Confederação de leis estaduais que se chocavam com o governo nacional. Para McClellan (2000), “this new legislature would be empowered to wipe out all State laws contrary to the new articles of union. And it could use force against any State that disobeyed national policy”.

Outra iniciativa que buscava ampliar os poderes do governo nacional se refere ao estabelecimento de um poder judiciário federal que buscava estabelecer um mecanismo de

enforcement para o cumprimento das decisões federais. O judiciário teria então capacidade para

decidir sobre assuntos envolvendo os estados em temas como comércio marítimo, relações exteriores e rendimentos nacionais:

[..] a national judiciary be established to hold their offices during good behavior, and to receive puctually, at stated times, a fixed compensation for their services, in which no increase or diminution shall be made, so as

to affect the persons actually in office at the time of such increase or diminution. That the jurisdiction of the inferior tribunals shall be to hear and determine in the first instance, and of the supreme tribunal to hear and determine in the dernier ressort, all piracies and felonies on the seas; captures from an enemy; cases in which foreigners, or citizens of other states, applying to such jurisdictions, may be intersted, or which respect the collection of the national revenue; impeachments of any national officer; and questions which involve the national peace or harmony" (Resolutions offered by Mr. Edmund Randolph to the Convention, May 29, 1787)

O problema envolvendo a ausência de um comandante do governo nacional seria solucionado no plano que previa a instituição de um Executivo único com um presidente que seria escolhido pelo legislativo nacional.

Ao analisar as atribuições de autoridade para cada poder na nova proposta Wootton (2003) argumenta que o Plano Virgínia concedia muito poder ao primeiro branch do Legislativo, pois o legislativo nacional poderia escolher o presidente, eleger os membros do segundo branch e ainda possuir veto condicional aos legislativos estaduais. Embora o projeto tenha previsto que o Executivo teria o poder de veto sobre os atos do legislativo, os poderes previstos ao legislativo eram maiores porque as duas casas do legislativo poderiam anular este veto, como podemos verificar na resolução oito do Plano:

the executive, and a convenient number of the national judiciary, ought to compose a council of revision, with authority to examine every act of the national legislature, before it shall operate, and every act of a particular legislature, before a negative thereon shall be final; and that the dissent of the said council shall amount to a rejection, unless the act of the national legislature be again passed, or that of a particular legislature be again negatived by members of each branch (Resolutions offered by Mr. Edmund Randolph to the Convention, May 29, 1787. Grifo nosso)

Tabela 2: Principais Características do Plano Virgínia para o governo federal

Divisão dos poderes (Branches) - Três: Legislativo, Executivo e Judiciário

Legislativo - Legislativo Bicameral: duas casas. First

branch eleito pelo povo e Second Branch eleitos pelo primeiro, com um número de pessoas indicado pelos legislativos estaduais - A representação em cada casa seria proporcional à população ou à contribuição monetária de cada estado para o governo nacional

Executivo Único poder executivo escolhido pelo poder

Legislativo com poder de veto

Judiciário Juízes escolhidos pelo poder Legislativo

Fonte: Elaborado pela autora

A apresentação desta propost enfrentou algumas críticas. Um dos problemas levantados dizia respeito ao desequilíbrio de poderes entre os branches que tende a transferir mais poder ao Legislativo. Outra questão relevante foram as críticas dos small states que rejeitaram a proposta ao argumentar que a proporção sugerida para as escolhas dos representantes favoreceria os estados maiores enquanto os primeiros perderiam significativamente sua autonomia. Ao analisar esta questão Cogliano (2013) apresenta este conflito de interesses como o mais significativo do período. O autor compara o plano Virgínia à construção de uma super-república na qual os estados teriam seu status reduzido a unidades administrativas, bem semelhante ao modelo parlamentar inglês.

A implementação deste esquema naturalmente reduziria de forma significativa a autoridade dos estados e afetaria especialmente os estados menos populosos. Isto porque se os representantes do legislativo nacional fossem selecionados de acordo com a população, a autoridade dos estados seria minada de duas formas principais: Primeiramente, se os legislativos fossem eleitos diretamente pelo voto, então os legislativos estaduais seriam impedidos de escolher seus representantes como tradicionalmente acontecia. E, mais significativamente, se a

repesentação fosse baseada na população, os representantes dos small states seriam facilmente derrotados pelos large states (Cogliano, 2013).

Logo após a apresentação da proposta os estados de Nova Jersey e Maryland demonstraram sua insatisfação e oposição da proposta. Em resposta a apresentação deste projeto os delegados que representavam os estados menos populosos passsaram a discutir uma nova proposta que pudesse contrapor ao Plano Virgínia, garantindo os seus interesses. A tabela abaixo apresenta os estados norte-americanos com menor população (livre), conhecido com small states:

Tabela 3: Estimativa da população dos estados em 1787

Estado População livre branca Delaware 46.310 Georgia 52.886 Rhode Island 64.470 South Carolina 140.178 New Hampshire 141.097 New Jersey 169.954 Maryland 208.649 Connecticut 232.374 North Carolina 288.204 New York 314.142 Massachussetts 373.324 Pennsylvania 424.099 Virginia 442.117

Fonte: University of Delaware. Population Estimates Used at the Philadelphia Convention in 1787 First Federal Census Data 17908.

Os delegados contrários ao Plano também argumentavam que a proposta ia além do que havia sido decidido na Convenção de Annapolis, pois o plano Virgínia estabelecia alterações radicais nos Artigos da Confederação e não apenas a inclusão de emendas constitucionais. Assim, durante as reuniões da Convenção passou-se a discutir se a mesma possuía poderes para estabelecer mais do que emendas à confederação. Para solucionar a questão envolvendo a capacidade da Convenção da Filadélfia sobre a proposição de alterações ao formato da Confederação, os delegados aprovaram, mesmo antes da chegada de todos os delegados, uma proposta visando ampliar a capacidade da Convenção objetivando a criação de um governo nacional forte.

A necessidade de se estabelecer um judiciário nacional foi aceito por todos. Contudo, a questão mais debatida neste aspecto envolvia as cortes inferiores. “The difficulty lay in the fact that they were regarded as an encorachment upon the rights of the individual states. It was claimed that the state courts were perfectly competent for the word required, and that it would be quite sufficient to grant an appeal from them to the national Supreme Court. [...] the matter was compromised: inferior courts were not required, but the national legislature was permitted to established them (Farrand, 1913:79-80).

Os procedimentos do comitê duraram duas semanas. Madison (Virginia) e Wilson (Pennsylvania) se toranram proeminentes líderes da defesa de um governo nacional forte seguidos por King (Massachusetts), gov. Morris (Pennsylvania), Randolph (Virginia), Mason (Virginia) and Gerry (Massachusetts). Contrários à centralização do poder estavam os delegados Sherman (Connecticut), Paterson (New Jersey), Brearley (New Jersey), Luther martin (Maryland), Lansing (New York), Robert Yates (New York).

Ao longo do debate, as disputas entre aqueles favoráveis à maior centralização do poder e aqueles contrários se tornava mais evidente. Os estados de Connecticut, Nova Iorque, Nova

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Disponível em <http://www.dcte.udel.edu/hlp/resources/newnation/pdfs/PopEstim.pdf>. Acesso no dia 31/08/2013

Jersey, Delaware e Maryland passaram a votar em bloco em oposição aos estados favoráveis à centralização, Virgínia, Pensilvânia e Massachusetts. Esta discussão basicamente envolvia o receio dos estados maiores de perder sua influência com a centralização do poder no governo. Contudo, caso o plano Virgínia fosse aprovado, os estados menores teriam reduzida sua capacidade de participação no governo uma vez que a proposta previa representação proporcional no Congresso. Como ressalta Farrand (1913: 84) “the representatives of the smaller states, particularly those of New Jersey, had been increasingly dissatisfied with the way things were going. The climax was reached when proportional representation was voted for the upper house as well as for the lower”.

Em meio às discussões da proposta e o aumento da insatisfação dos small states, no dia 15 de junho foi apresentado outra proposta para os artigos da Confederação: o New Jersey Plan. O plano foi apresentado por William Paterson e ganhou este nome porque o estado de Nova Jersey liderava a resistência ao Plano Virgínia. Para fortalecer esta proposta, Paterson buscou o apoio de outros delegados insatisfeitos com os rumos das negociações: Connecticut, Nova Iorque, Delaware e Maryland:

“Two weeks passed before opponents of the Virginia Plan were ready to offer an alternative design. Meanwhile, discussion of the Virginia Plan as the basis for a new constitution advanced. On June 15, William Paterson proposed the New Jersey Plan. He was supported by his own delegation and by the delegations from Connecticut, New York, and Delaware, and by one or two delegates from Maryland” (McClellan, 2000)

Contudo, a coalizão formada entre estes delegados era frágil. Paterson se viu então obrigado a buscar alianças. Mas, esta opção gerava custos. A inclusão de outros estados enfraquecia a aliança uma vez que os interesses entre os estados eram difusos. Como destaca Brancroft (1892:38): “he (Paterson) was obliged to call around him a group of states agreeing in almost nothing. New York, his strongest ally, acted only from faction. New Jersey itself needed protection for its commerce against New York”. Além disto, o delegado de Maryland que participou da aliança com Paterson não tinha o apoio de todos os seus colegas o que enfraquecia uma posição coesa deste estado na discussão.

O Plano de Nova Jersey tinha uma proposta bem mais limitada para o estabelecimento do governo nacional. Importante enfatizar que esta proposta não previa alterações estruturais dos Artigos da Confederação. Em suas resoluções foram apresentadas nove propostas de emendas, mantendo assim o entendimento de que os artigos deveriam ser mantidos. Nas palavras de Cogliano (2013:122) “this plan was much closer to the convention's brief of suggesting revisions on the Articles of Confederation”. Embora os autores do Plano Nova Jersey tenham reconhecido a necessidade de fortalecer o governo nacional, “proponents of the plan contended that it would create more vigorous central government which would still safeguard the interests of the individual states, particulary the smaller states (idem). Em apoio ao projeto John Lansing, representante de Nova Jersey, destacava que o Plano de Nova Jersey representava um sistema federal no qual os poderes partiriam dos estados enquanto o plano Virginia era um sistema nacional e que poderia aniquilar os governos estaduais (Brancroft, 1892).

A proposta apresentava poderes adicionais ao Congresso ao determinar que o mesmo teria o poder para “to direct the collection thereof in the non-complying states; and for that purpose to devise and pass acts directing and authorising the same: provided that none of the powers hereby vested in the united states in congress shall be exercised without the consent of at least __ states; and in that proportion, should the number of confederated states hereafter be increased or diminished” (Resolution nº5, Plan presented by William Paterson, 1787)

No caso do poder executivo, este seria eleito pelo Congresso, e teria poderes limitados. O Executivo não teria o poder para realizar operações militares ou tomar o comando das tropas militares (Resoluntion nº7, Plan presented by William Paterson, 1787). O documento também não previa o direito do Executivo de vetar os atos do Congresso sendo que os representantes do executivo poderiam ser removidos por decisão dos estados.

Apesar do Plano de Nova Jersey propor o estabelecimento de um judicário federal, limitações importantes foram estabelecidas ao Tribunal Federal. Isto porque os juízes seriam apontados pelo executivo o qual seria administrado de forma plural pelos legislativos estaduais. A tabela abaixo sistematiza as principais características da proposta:

Tabela 4: Principais Características do Plano New Jersey para o governo nacional

Divisão dos poderes (Branches)

- Legislativo Unicameral: representantes escolhidos pelos legislativos estaduais;

- Cada estado com direito a um voto

Legislativo - A representação seria igualitária para todos os estados (todos os estados com o mesmo poder)

Executivo - Executivo Plural escolhido pelo legislativo sem poder a veto e removido pelos estados

Judiciário - Executivo selecionaria os juízes da Corte federal Fonte: elaborado pela autora

A nova proposta apresentada pela Convenção recebeu muitas críticas dos demais delegados por considerarem que o Plano de Nova Jersey mantinha as mesmas características e insuficiências dos Artigos da Confederação. Na votação, realizada em 19 de julho, sete estados votaraam contrários à proposta que recebeu o apoio apenas de três estados. A votação ocorreu logo após o discurso de Madison que destacou os limites do plano para solucionar os problemas identificados nos Artigos da Confederação.

Uma questão importante deve ser considerada neste processo. Dois represenantes que faziam parte dos small states, rejeitaram o plano. Isto evidenciou a falta de apoio inclusive entre os estados que teriam maior interesse em apoiar o projeto. Na opinião de Cogliano (2013) a rejeição de Connecticut e Maryland, que haviam ajudado a desenhar o draft da proposta, indicou que o plano representou mais um protesto dos estados menores do que o interesse em considerar efetivamente este projeto como uma alternativa ao Plano Virgínia. Apesar da rejeição, veremos que alguns elementos do Plano New Jersey foram considerados na elaboração da proposta final da Convenção Constitucional.

Ao longo das negociações entre os delegados outros dois planos foram apresentados. Após a apresentação do Plano Virgínia por Randolph, Charles Pinckney (representantes do estado da Carolina do Sul) apresentou seu plano à Convenção no dia 29 de maio de 1787. Sua proposta estabeleceria uma confederação com uma legislatura bicameral (Senado e Casa dos

Representantes). O plano estabelecia um Congresso bicameral representado de acordo com a população, sendo a escolha dos membros da Câmara de responsabilidade dos legislativos estaduais.Ao analisar a proposta de Nova Jersey, Zuckert argumenta que esta possuía algumas fragilidades importantes, pois:

[it] did not represent a movement toward a national system, but a movement away from the Federal System lacking all enforcement powers, all coercion, of the Articles to a Federal Government, a real government with real enforcement powers, but powers which operate in the federal manner. Given the experience the Americans had had with the Articles, that transformation was the most obvious and least radical change that might preserve the federal form and yet "render the federal constitution adequate to the exigencies of government and the preservation of the union (Zuckert, 1986:172)

Embora seu plano não tenha sido encontrado nos jornais da Convenção, a proposta foi incluída nos documentos apresentados pela Carolina do Sul e assinada pelos cinco membros do

Comitte of Detail em 23 de julho de 1787. Atualmente, a literatura especializada reconhece a

importância de Pinckney na formulação da estrutura final da constituição, pois alguns pontos