As sanções econômicas estaduais - A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DOS ESTADOS AMERICANOS

CAPÍTULO IV: A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DOS ESTADOS AMERICANOS

4.2 As sanções econômicas estaduais

O envolvimento dos governos locais e estaduais por meio da aplicação de sanções econômicas tem seu início no final da década de 1970 e estão relacionadas ao movimento anti-

apartheid19 tendo sido desenhadas “to put pressure not only on companies doing business in South Africa but also on the U.S. federal government, at a time when the administration opposed further sanctions against the apartheid regime" (Lyman, 2002:88). Nesse período, “over 150 states, counties, and municipalities placed sanctions on US and foreign businesses operation in

Fry (2009) cita outras sanções aplicadas antes daquelas relacionadas ao apartheid e que tiveram a Nigéria, Indonésia, Cuba e Irlanda do Norte como alvos. Contudo, o levantamento empírico realizado nesta pesquisa identificou como primeira sanção estadual aquela realizada pelo estado de Wisconsin contra a África do Sul em 1977. Por não encontrarmos outra referência ou mesmo indicações específicas sobre a data e os estados que implementaram as sanções citadas por Fry, consideramos nessa análise os dados identificados pelo levantamento empírico.

pre-Mandela South Africa, long before Congress passed a national set of restrictions directed at the pro-apartheid government in Pretoria” (Fry, 1998:5).

Tal tipo de atividade, conforme o entendimento da U.S. International Trade Comission, corresponde ao grupo das sanções econômicas unilaterais (Unilateral Economic Sanctions). São consideradas sanções econômicas unilaterais pela Comissão “any unilateral restriction or condition on economic activity with respect to a foreign country or foreign entity that is imposed by the United States for reasons of foreign policy or national security” (U.S. International Trade Commission, 1998:1). Outros termos também são utilizados pela literatura para se referir a este tipo de sanção. São eles: “embargos econômicos” (Carter, 1987; Gove, 1981; Hufbauer, Schott, Elliot, 1990) “boicotes econômicos” (Carter, 1987; Hufbauer, Schott, Elliot, 1990) e “blacklisting” (Fitzgerald, 1998; Askari et al, 2003).

No caso dos governos estaduais e locais as sanções econômicas são conduzidas de duas formas: 1) por medidas de compras seletivas ou leis contratuais que proíbem agências estaduais de estabelecerem contratos ou negócios de compra de produtos ou serviços com empresas que fazem negócios com o país-alvo da sanção; ou 2) pela aplicação de leis seletivas de investimentos proibindo agências estaduais de investir fundos públicos nessas companhias. Uma variação dessa última prática é o estabelecimento de leis de desinvestimento, que exigem o desinvestimento dos fundos de pensão estadual nas companhias que fazem negócios ou que sejam do país-alvo (Grimmett, 2011). Ao buscar regular as sanções estaduais e locais através de leis federais em 2007 e 201020, o Congresso reafirmou a definição acima ao considerar como sanções estaduais e locais a aplicação de medidas de desinvestimento ou a proibição de investimentos ao país-alvo:

“Notwithstanding any other provision of law, a State or local government may adopt and enforce measures that meet the requirements of subsection (d) to divest the assets of the State or local government from, or prohibit investment of the assets of the State or local government in, any person that the State or local government determines, using credible information available to the public, engages in investment activities in Iran described in subsection (c) (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and

Divestment Act of 2010 e Sudan Accountability and Divestment Act of 2007).

As leis correspondem ao Sudan Accountability And Divestment Act Of 2007 e ao Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, And Divestment Act Of 2010 e serão analisadas posteriormente no capítulo destinado ao estudo das regulações apresentadas pelo Congresso.

No período de 1977 a 2012 foram identificadas um total de 356 propostas de sanções estaduais pelos estados norte-americanos21. O gráfico abaixo demonstra uma primeira onda de crescimento destas medidas a partir do final da década de 1980 com outro pico de crescimento no período de 2005 a 2010:

Figura 1: Evolução das Sanções estaduais (1977-2012)

Fonte: elaborado pela autora

Até o final da década de 1980, as sanções estaduais estiveram relacionadas ao movimento

anti-apartheid. Por isto, nesse período, as sanções aplicadas tiveram como alvos a África do Sul

As informações completas deste levantamento estão disponíveis no Anexo XXX. A realização desta pesquisa considerou os bancos de dados disponíveis em cada state legislature tanto na House quanto no Senado. Também foram realizadas pesquisa os relatórios disponíveis na National Conference of State Legislatures e no Congressional Research Service.

e a Namíbia, que possuíam um sistema de segregação racial. Considerando o período e o tema destas sanções, foram aplicadas 64 sanções estaduais relacionadas ao tema da segregação racial no período de 1977 a 1994, quando se observa o encerramento desta prática nestes países. Dessas sanções, todas elas tiveram como alvo a África do Sul, sendo que a Namíba foi incluída como país-alvo em apenas 22 dessas medidas:

Tabela 8: Sanções econômicas estaduais (1977-1994)

1977 1 1986 8 1994 3 1980 1 1987 15 1982 1 1988 3 1983 2 1989 5 1984 3 1991 4 1985 15 1993 3 Total: 64 Fonte: elaborado pela autora

O envolvimento contra o apartheid por meio da aplicação de sanções econômicas pelos estados norte-americanos foi significativo e contou com a participação de mais da metade dos estados. Ao todo, vinte e oito estados e o território de Virgin Islands estiveram envolvidos no movimento anti-apartheid com a aplicação de sanções. Para Lyman (2002), esse envolvimento foi bem-sucedido não apenas pelo alto envolvimento dos estados, mas pelos seus resultados. O autor ainda destaca que a aplicação de sanções estaduais contribuiu para pressionar o governo federal a aprovar sanções contra a África do Sul. Como resultado disto nos anos 1980, mais de 100 governos locais e estaduais decretaram sanções contra esse país antes da aprovação desse tipo de medida pelo governo federal (Lyman, 2002).

Ao analisarmos o debate no Congresso sobre este tema, identificamos que a aprovação de uma lei federal propondo sanções à África do Sul aconteceu depois da implementação das sanções estaduais. O tema aparece nos debates da House of Representatives a partir de 1975, com a apresentação de resoluções sobre a questão. Em 1978 a casa apresentou o primeiro projeto de lei propondo sanções à África do Sul (H.R.12157). O objetivo desse projeto de lei era proibir por meio de emenda a realização de transações financeiras do Export-Import Bank of the United

States22 com a África do Sul. A proposta, no entanto, não foi aprovada pelo Senado, o que inviabilizou sua aprovação com lei federal. Posteriormente, a partir de 1984, foram apresentados outros 14 projetos de lei pelo Senado e House of Representatives propondo sanções à Africa do Sul até início de abril de 1985. Mas, somente em agosto de 1985 o projeto de lei International

Security and Development Cooperation Act of 1985 (S.960) apresentado no Senado por Richard

G. Lugar (Republicano) e que aplicava sanções à África do Sul, tornou-se lei federal (P.L. 99- 83). A legislação proibia a utilização dos fundos de assistência federal “for education or training programs that are conducted by or through organizations in South Africa that are financed or controlled by South Africa's government” e “permits such funds to be used only in programs which reflect the objective of the majority of South Africans to end apartheid” (S.960, Public Law 99-83, 1985). Até janeiro de 1985, nosso levantamento empírico demonstrou que os estados norte-americanos haviam proposto oito sanções estaduais ao regime do apartheid sendo que, em 1985, foram apresentadas 15 sanções econômicas. Tais dados corroboram a afirmação de que: “that sanctions campaign is considered to have been largely successful in not only raising the spirits and negotiating power of South Africa's liberation movement, but also finally moving Congress to enact sanctions at the federal level over President Reagan's veto” (Lyman, 2002:88).

Ainda sobre o movimento dos estados contra o regime do apartheid, identificamos que o estado da Pennsylvania foi o mais ativo ao apresentar um total de 34 propostas de sanções econômicas seguido por Washington (9), South Carolina (5) e Connecticut (4). Rhode Island e Vermont apresentaram três propostas. Arkansas, Califórnia e Massachusetts apresentaram duas propostas de sanções e os demais estados (Colorado, Illinois, Iowa, Kansas, Louisiana, Maine, Maryland, Michigan, Minnestota, Missouri, Nebraska, New Jersey, North Carolina, North Dakota, Oklahoma, Oregon, Tennesse, Virgin Islands, West Virginia e Wisconsin) aplicaram, cada um deles, uma lei estadual visando sanções à África do Sul. Vale destacar que a Namíbia também foi alvo de sanções juntamente com a África do Sul em algumas dessas legislações estaduais:

O Banco foi criado por meio da aprovação da lei Export-Import Bank Act of 1945 (Public Law 79- 173). O ato determina que: “the objects and purposes of the Bank shall be to aid in financing and to facilitate exports of goods and services, imports, and the exchange of commodities and services between the United States or any of its territories or insular possessions and any foreign country or the agencies or nationals of any such country, and in so doing to contribute to the employment of United States workers” (Export-Import Bank Act of 1945, Section 2, 1945).

Tabela 9: Sanções estaduais por estado / país alvo (1977-1994)

Ano Governo estadual País-alvo País-

alvo 2

1977 Wisconsin África do Sul

1980 Michigan África do Sul

1982 Connecticut África do Sul

1983 Massachusetts África do Sul

1983 Virgin Islands* África do Sul

1984 Maine África do Sul

1984 Maryland África do Sul

1984 Nebraska África do Sul

1985 South Carolina África do Sul

1985 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1985 Pennsylvania África do Sul

1985 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1985 Vermont África do Sul Namíbia

1985 Colorado África do Sul

1985 Iowa África do Sul

1985 Kansas África do Sul

1985 Louisiana África do Sul

1985 Minnesota África do Sul

1985 New Jersey África do Sul

1985 North Dakota África do Sul

1985 Rhode Island África do Sul

1986 South Carolina África do Sul

1986 Washington África do Sul

1986 Washington África do Sul Namíbia

1986 Vermont África do Sul

1986 California África do Sul

1986 Oklahoma África do Sul

1986 West Virginia África do Sul

1987 Arkansas África do Sul

1987 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1987 Washington África do Sul

1987 Washington África do Sul Namíbia

1987 Illinois África do Sul

1987 Oregon África do Sul

1987 Tennessee África do Sul

1988 Washington África do Sul

1988 Washington África do Sul Namíbia

1989 Connecticut África do Sul Namíbia

1989 North Carolina África do Sul

1989 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1991 Connecticut África do Sul

1991 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1993 Connecticut África do Sul

1993 Pennsylvania África do Sul Namíbia

1994 Arkansas África do Sul

1994 California África do Sul

1994 Vermont África do Sul

Fonte: elaborado pela autora *Território norte-americano

Com o fim do regime de segregação racial na África do Sul por meio da aprovação da nova Constituição democrática no país em 1993, as sanções estaduais foram aplicadas em outros países-alvo. Os dados da tabela abaixo demonstram que os principais países-alvo de sanções estaduais, a partir de 2000, foram o Irã e o Sudão, que receberam o total de 96 e 79 sanções, respectivamente. Ainda que o tema dos direitos humanos tenha se mantido na agenda dos estados, uma vez que a aplicação de sanções contra o Sudão tinha como finalidade punir o governo pelas violações desses direitos, observamos que, a partir deste período, as sanções econômicas passam a ser direcionadas a países considerados patrocinadores do terrorismo ou denunciados pelo desenvolvimento de armas de destruição em massa (ADM) — como o caso do Sudão. Tais países ganharam mais espaço na agenda dos estados e tornaram-se os principais alvos das sanções.

Tabela 10: Sanções estaduais por alvos (1977-2012)

1977-

1980 1981-1990 1991-2000 2001-2012 Total

África do Sul 2 35 7 0 44

África do Sul e Namíbia 0 17 5 0 22

Burma 0 0 7 3 10

Coréia do Norte 0 0 0 5 5

Cuba 0 0 0 8 8

Estados considerados terroristas ou

patrocinadores 0 0 0 49 49 Indonésia 0 0 1 0 1 Instituições Privadas 0 0 10 18 28 Irã 0 0 0 96 96 Irlanda do Norte 0 0 1 0 1 Liga Árabe 0 0 4 0 4 Síria 0 0 0 6 6 Sudão 0 0 0 79 79

Estados praticantes de genocídio e/ou

apartheid 0 0 0 2 2

Timor Leste 0 0 1 0 1

Total 2 52 36 266 356

Fonte: Elaborado pela autora

Ao somarmos as sanções envolvendo a temática do terrorismo e desenvolvimento de ADM de 2001 a 2012, identificamos o total de 150 sanções. Nesse período, foram alvos de sanções econômicas motivadas pelas denúncias de apoio ao terrorismo e desenvolvimento de armas nucleares: a Coréia do Norte (5 sanções), o Irã (96 sanções) e os países considerados terroristas ou patrocinadores do terrorismo (64 sanções). Esta última categoria de legislações diz respeito às propostas que não citaram um país-alvo específico. Elas estabeleceram medidas de desinvestimentos por parte de fundos estaduais contra companhias localizadas em qualquer país considerado patrocinador ou terrorista pelo United States Department of State.

Considerando-se os casos de sanções motivadas por violações aos direitos humanos, foram identificados um total de 116 sanções neste mesmo período. Foram alvos: Burma (3), Cuba (8), Instituições privadas (18), Síria (6), Sudão (79) e “Estados praticantes de apartheid e/ou genocídio” (2). Foram incluídos na categoria “instituições privadas” as sanções econômicas aplicadas de 1997 a 2007 que determinavam a prática do desinvestimento ou a realização de

operações financeiras com instituições privadas (bancos e seguradoras) que não possuíam acordos de reparação com vítimas do Holocausto Nazista. Os estados que aplicaram este tipo de medida foram a Califórnia, Nova Iorque, Rhode Island, Texas e Pensilvânia como demonstra a tabela abaixo:

Tabela 11: Sanção estadual contra Instituições Privadas

Ano Bill Governo

estadual 1997 ACR 43 California 1997 HB 6572 Rhode Island 1998 AB 1715 California 1998 SB 1397 California 1999 AB 600 California 1999 S04214 New York 2000 AB 1728 California 2000 SB 1915 California 2000 SB 2199 California 2000 S06656 New York 2001 S01268 New York 2001 HB 845 Texas 2002 SB 14 Texas 2003 A04793 New York 2003 S02644 New York 2003 HR 263 Pennsylvania 2003 SB 1061 Texas 2004 A10194A New York 2004 A10195 New York 2004 A10196 New York 2005 A01911 New York 2005 A01912 New York 2005 A02326 New York 2005 S02477 New York 2005 S02478 New York 2005 S02479 New York 2006 HB 7750 Rhode Island 2007 SB 0543 Rhode Island

Fonte: elaborado pela autora

A categoria apresentada abaixo na tabela sobre “Estados praticantes de apartheid e/ou genocídio” se referem a dois projetos de lei apresentados pelo estado de Tennesee, em 2008 (HB4046 e SB3737), e que não possuem alvos específicos e não estão relacionados à prática ou

apoio ao terrorismo. Estas medidas buscam a aplicação de sanções econômicas a países envolvidos com a prática do genocídio ou apartheid conforme apresentado no texto da lei:

“[...] the board of trustees of the Tennesee consolidated retirement system shall divest all current financial interests in: 1) Countries practicing apartheid or genocide against their citizens; and 2) Companies doing business with countries practicing apartheid or genocide against their citizens” (Senate Bill 3737 / House Bill 4046. An Act to amend Tennesseee Code Annotated, 2008).

Os outros casos de sanções também relacionadas ao tema dos direitos humanos e aplicadas no período de 1991 a 2000 foram as legislações estaduais determinando sanções econômicas contra a Indonésia, Timor Leste e a Irlanda do Norte.

A Indonésia e o Timor Leste tornaram-se alvo de legislações estaduais do estado de Rhode Island em 1997 (HB6721 e SB 0984). As legislações previam políticas de desinvestimentos de fundos estatais no Timor Leste e Indonésia como resultado das hostilidades contra o povo português e estão relacionadas à crise política enfrentada pela região decorrente da ocupação do Timor Leste pela Indonésia. A Irlanda do Norte foi alvo de projeto de lei do estado da Califórnia em 1998 (SB105) que destacava as preocupações do governo estadual sobre as denúncias de discriminação religiosa e étnica contra uma minoria de funcionários de muitas empresas que realizavam negócios na Irlanda do Norte e determinava a investigação e aplicação de sanções a estas empresas (Senate Bill 105, 1998).

A categoria descrita na tabela como “Liga Árabe” refere-se às sanções do estado da Califórnia nos anos de 1996 e 1998 que previa o boicote aos países membros da Liga árabe que aplicam boicote a Israel desde 1948. Estas legislações apresentadas pelo estado da Califórnia não trataram, portanto, de um único país-alvo, mas referia-se a um grupo de 22 países do Oriente Médio e da África, bem como entidades que mantém um boicote oficial à empresas israelenses desde a fundação do Estado de Israel em 1948. São membros da Liga árabe a Algeria, Bahrein, Comores, Djibouti, Egito, Iraque, Jordânia, Kuwait, Líbano, Líbia, Mauritânia, Marrocos, Oman, Palestina, Qatar, Arábia Saudita, Somália, Sudão, Síria, Tunísia, Emirados Árabes Unidos e Yemen (Weiss, 2013).

Ao observarmos o gráfico e a tabela abaixo sobre as sanções aplicadas por cada estado é possível realizar algumas considerações. Os governos estaduais mais ativos neste tipo de atividade internacional são os estados de Michigan (44), Pensilvânia (27), Califórnia (23), Nova Iorque (21) e Geórgia (19). As ações aplicadas por Michigan estão em sua maioria relacionadas a sanções envolvendo estados terroristas ou patrocinadores (39). O ativismo do estado da Pensilvânia está concentrado no período de 1985 a 1993, quando o estado esteve envolvido com a aplicação de sanções contra o apartheid na África do Sul e na Namíbia. No total foram apresentadas 17 legislações sobre o tema. Posteriormente, o foco do estado teve como alvos o Irã, o Sudão e os Estados terroristas ou patrocinadores. No entanto, após o envolvimento no caso do movimento anti-apartheid, observamos uma redução neste tipo de atividade, com um total de 10 sanções aplicadas a partir de 2003. No caso do estado da Califórnia, o ativismo está relacionado às políticas de apoio a Israel. As legislações restritivas apresentadas pelo estado envolvem instituições privadas que não estabeleciam acordos de reparação ou cooperação com vítimas do Holocausto Nazista (total de 6 sanções). Também identificamos sanções destinadas à Liga árabe (4 sanções). Também foram aplicadas sanções contra o Sudão, o Irã e uma sanção contra Burma e outra contra a Irlanda do Norte. O ativismo de Nova Iorque também está relacionado, de alguma forma, ao apoio a Israel. Isto porque das 21 sanções aplicadas 14 envolveram propostas de legislações voltadas para políticas de boicotes a instituições privadas contrárias às compensações das vítimas do Holocausto Nazista. As outras sete propostas de sanções aplicadas a partir de 2007 tiveram como destino o Irã. No caso do estado da Geórgia, o maior ativismo esteve relacionado ao tema dos direitos humanos. O maior número de propostas de sanções teve como alvo o Sudão, inclusive no período mais recente, de 2005 a 2009 (total 12 sanções). Mais recentemente, a partir de 2005, foram propostas sanções contra o Irã, que também tiveram como alvo a Síria e a Coréia do Norte.

Tabela 12: Sanções por estado (1977-2012)

Alaska 1 Maine 5 Oregon 8

Arizona 3 Maryland 11 Pennsylvania 27

No documento Federalismo e política internacional : os conflitos entre a União e os governos estaduais nos Estados Unidos (páginas 152-162)