CAPÍTULO V. – A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA LUTA
5.2 A Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação
Adotada em 18 de dezembro de 1979 pela Resolução n° 34/180 da Assembléia Geral da ONU e em vigor desde 3 de setembro de 1981, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW ou Convenção da Mulher234) é um dos principais instrumentos do sistema de defesa dos
234 Informamos que nesta dissertação atenderemos a uma das principais demandas do movimento
brasileiro pela luta dos direitos da mulher, qual seja: denominar a Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher não somente como Convenção CEDAW, mas também como Convenção da Mulher. Alega-se, para tanto, que CEDAW se trata de expressão em língua inglesa, podendo ser facilmente substituída em nossa língua. Assim, o mesmo se aplica ao seu Comitê, que também denominaremos de Comitê da Mulher.
direitos humanos das mulheres235. Seu texto é fundamentado na dupla obrigação de eliminar qualquer forma de discriminação ou violência contra a mulher e de assegurar a igualdade material entre mulheres e homens.
Em paridade à feição estrutural dos demais tratados de direitos humanos, a Convenção da Mulher apresenta quatro dimensões. Primeiramente, busca fixar os chamados standards protetivos mínimos. A Convenção é o piso mínimo e não o teto máximo da proteção da mulher. As legislações dos Estados-partes devem estar além, mas não aquém, desse piso mínimo a ser resguardado. Em um segundo momento, seu texto desenvolve de um lado obrigações e deveres aos Estados e, de outro, direitos às mulheres. Sua terceira característica é a previsão de um órgão de monitoramento dessas obrigações, deveres e direitos. Derradeira característica comum aos tratados de direitos humanos é a adoção de mecanismos de monitoramento, principalmente através de relatórios – informes periódicos em que os Estados-partes mostram o modo pelo qual está cumprido ou não a Convenção. Posteriormente, em 1999, foi adotado um Protocolo Facultativo que estabelece o direito de petição ao Comitê como cláusula pétrea, pelo qual as vítimas podem apresentar uma violação de seus direitos, e mecanismos de investigação in loco, quando houver denúncias e informações plausíveis de graves e sistemáticas violações aos direitos da mulher.
A Convenção da Mulher positivou reivindicações comuns a agendas nacionais e internacionais de defesa da mulher, tais como: (i) luta pela igualdade real em detrimento da igualdade formal entre mulheres e homens; (ii) luta por iguais oportunidades de acesso aos bens de produção e recursos a ambos os sexos; (iii) luta
235 Para uma linha do tempo histórica expondo o compromisso das Nações Unidas e as mulheres, veja
documento da Ong AGENDE – Ações em Gênero, Cidadania e Desenvolvimento, intitulando Nações
Unidas e a mulher. Disponível em
<http://www.agende.org.br/docs/File/dados_pesquisas/nacoes_unidas/A%20participacao%20da%20ONU
pela inclusão pautada em aspectos de classe social, raça e gênero. Promove, também, políticas compensatórias a fim de catalisar a igualdade por meio de ações afirmativas, objetivando erradicar o padrão discriminatório que atinge as mulheres no mundo todo.
A Convenção traz disposições sobre direitos substantivos das mulheres. Seu preâmbulo236 evoca essencialmente o princípio da não discriminação, objetivando a igualdade de gozo de todos os direitos econômicos, sociais, culturais, civis e políticos entre mulheres e homens, sendo esta uma obrigação dos Estados-partes. Nesse sentido, ressalta o disposto na Carta das Nações Unidas, na Declaração Universal dos Direitos Humanos, bem como a importância de resoluções, declarações e recomendações aprovadas pela ONU e agências especializadas no tema em tela. Relembra, ainda, que a discriminação contra a mulher “constitui um obstáculo ao aumento do bem estar da sociedade e da família e dificulta o pleno desenvolvimento das potencialidades da mulher para prestar serviço a seu país e a humanidade”. Para a Convenção, esse desenvolvimento só será completo à medida que a situação econômica e política mundial sejam propícias para tanto. Ao final, enuncia-se que se pretende aplicar os princípios estabelecidos na Declaração Sobre Eliminação da Discriminação Contra a Mulher. Em suma, o preâmbulo traz os parâmetros e os objetivos que pretendem ser alcançados quando da efetivação da Convenção.
Os trinta artigos da Convenção da Mulher estão sistematizados em seis partes. A Parte I reúne artigos que abordam preliminarmente o tema da discriminação,
236 Convém mencionarmos que, ao nosso entender, o preâmbulo de qualquer documento jurídico deve ser
definido como a manifestação de intenções do diploma, legitimando o texto que segue. Ademais, deve ser interpretado como uma proclamação de princípios, além de apresentar os antecedentes, enquadramento histórico, justificativas, objetivos e finalidade. Segundo Jorge Miranda “não se figura plausível
reconduzir a eficácia do preâmbulo (de todos os preâmbulos ou de todo o preâmbulo, pelos menos) ao tipo de eficácia próprio dos artigos da Constituição. O preâmbulo não é um conjunto de preceitos, é um conjunto de princípios que se projectam sobre os preceitos e sobre os restantes sectores do ordenamento”, cf. J. MIRANDA,Manual de Direito Constitucional, 2ª. Ed. Coimbra: Coimbra Editora,
um dos vértices do texto da carta. Nesse sentido, o Artigo 1º apresenta uma definição para a expressão “discriminação contra a mulher”, descrevendo as principais características das inúmeras formas e padrões de discriminação possíveis. Destacamos que a discriminação se operacionaliza através de distinções, exclusões e restrições baseadas no sexo e que tenha por objeto prejudicar ou anular o exercício dos direitos humanos das mulheres.O Artigo 2º, ao tratar de igualdade, compromissa os Estados- partes a condenarem qualquer forma de discriminação contra a mulher e enuncia um rol de compromissos políticos que estes progressivamente assumem, de maneira irrestrita, a fim de viabilizar o exercício pleno de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais237.
De maneira geral, a Parte I trata da obrigação de se adotar mecanismos repressivo-punitivos voltados à proibição da discriminação e promoção da isonomia, tais como juridificação (constitucional ou não) nos ordenamentos nacionais do princípio da igualdade do homem e da mulher, tipificação da discriminação contra a mulher, garantia de apreciação judicial das garantias etc.. Destacamos, também, que o Artigo 4º associa medidas especiais voltadas à promoção da igualdade aos mecanismos punitivos de combate à discriminação238, adotando um dos típicos mecanismos para a promoção
237 Embora a Convenção não contemple expressamente o tema da violência contra a mulher, o Comitê
sobre a Eliminação de Discriminação contra a Mulher entende ser esta violência uma forma de discriminação contra a mulher. Cf., Recomendação Geral n° 12 e Recomendação Geral n° 19.
238 Observa Flávia Piovesan que: “Tal como a Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de
Discriminação Racial, esta Convenção (art. 4º) prevê a possibilidade de adoção das ‘ações afirmativas’, como importante medida a ser adotada pelos Estados para acelerar o processo de obtenção da igualdade. Na qualidade de medidas especiais temporárias, com vistas a acelerar o processo de igualização de status entre homens e mulheres, as ações afirmativas cessarão quando alcançados os seus objetivos. São assim, medidas compensatórias para remediar as desvantagens históricas, aliviando as condições resultantes de um passado discriminatório”. Cf.,, F. PIOVESAN. Direitos Humanos e o Direito
dos direitos humanos e erradicação de exclusões239. O Artigo 5º, por sua vez, versa sobre a necessidade dos Estados-partes tomarem todas as medidas necessárias ao combate de estereótipos, padrões culturais e imagem da mulher240. Já o Artigo 6º é dedicado a erradicação do tráfico de meninas e mulheres e da exploração sexual241.
A Parte II traz as ações que devem ser adotadas pelos Estados-partes para eliminar barreiras a participação da mulher na vida política242 e pública de seu país, assegurando o acesso formal aos direitos políticos (direito ao voto, liberdade de associação e participação na política, direito a participação na diplomacia e representação internacional, garantia da nacionalidade, entre outros243).
A Parte III, por sua vez, enuncia os direitos econômicos, sociais e culturais a fim de eliminar qualquer obstáculo ao exercício da cidadania pelas mulheres. O Artigo 10 assegura a igualdade de acesso à educação e de direitos dessa esfera, apresentando um rol taxativo de medidas para tanto244. O Artigo 11 trata das medidas apropriadas para eliminar a discriminação contra a mulher na esfera dos direitos sociais trabalhistas (trabalho, seguridade, pobreza e exclusão social)245.
239 A respeito da importância das ações afirmativas Cf., Recomendação Geral n° 5 e Recomendação Geral
n° 25. A respeito da adoção de medidas especiais de proteção às mulheres, em particular das mulheres portadoras de deficiência, Cf., Recomendação Geral n° 18
240 Cf., Recomendação Geral n° 3 e Recomendação Geral n° 19. 241 Cf., Recomendação Geral n° 19.
242A respeito da participação política da mulher, Cf., a Recomendação Geral n° 23. Especificamente no
que se refere ao artigo 7° da Convenção, Cf., Recomendação Geral n° 23
243 Cf., Recomendação Geral n° 8 e Recomendação Geral n° 10. Ver também Recomendação Geral n° 23
do sobre a participação das mulheres na vida política e pública. Quanto ao artigo 8° da Convenção, Cf., Recomendação Geral n° 23.
244 A respeito de programas de educação que contribuam para eliminar preconceitos e práticas que obstaculizem a plena aplicação do princípio da igualdade da mulher Cf., Recomendação Geral n° 3.
245 Cf., Recomendação Geral n° 13. Acerca do trabalho doméstico não remunerado, Cf., Recomendação
A Convenção, em seu Artigo 12, garante o direito à saúde e o acesso a serviços médicos a qualquer mulher246. O artigo seguinte assegura demais direitos econômicos e sociais no sentido de eliminar a discriminação e garantir a igualdade nas demais esferas da vida econômica e social (direito a benefícios familiares, a obter empréstimos bancários, a participar de atividades recreativas, esportivas e culturais)247. O Artigo 14 aborda a temática especial das mulheres trabalhadoras rurais. Assegura a aplicação dos dispositivos da convenção a este segmento social, obrigando os Estados- partes a adotarem medidas para a o desenvolvimento e promoção da igualdade nas zonas rurais248.
A Parte IV promove a igualdade de direitos civis entre mulheres e homens. O Artigo 15 tipifica a igualdade formal – “Os Estados-partes reconhecerão à mulher a igualdade com o homem perante a lei” – e aborda, especificadamente, a questão da capacidade jurídica civil. O Artigo 16 prescreve que os Estados-partes abolirão qualquer forma de discriminação contra a mulher em todos os assuntos relativos ao matrimônio e às relações familiares, combatendo, entre outras questões, o pátrio-poder e a chefia masculina da sociedade conjugal em que homem é detentor de mais direitos do que a mulher, no que diz respeito aos filhos e à direção da família249.
urbanas, Cf., Recomendação Geral n°16. Cf., a Recomendação Geral n° 18 acerca da proteção dos direitos das mulheres portadoras de deficiências no mercado de trabalho. A respeito do assédio sexual no trabalho,
Cf., ainda, Recomendação Geral n° 19.
246 Cf., Recomendação Geral n° 14. Ao tratar dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres, Cf.,
Recomendação Geral n° 19. Sobre os serviços de saúde e os direitos humanos das mulheres, Cf., Recomendação Geral n° 24. No que se refere ao impacto da Aids em relação aos direitos das mulheres,
Cf., Recomendação Geral n° 15.
247 Cf., Recomendação Geral n° 18 acerca da situação das mulheres portadoras de deficiências.
248 A respeito do trabalho doméstico não remunerado, Cf., Recomendação Geral n° 17. A respeito da
situação das mulheres que trabalham sem remuneração em empresas familiares rurais e urbanas, Cf., Recomendação Geral n° 16. Cf., também a Recomendação Geral n° 19.
249 Cf., Recomendação Geral n° 19. A respeito dos direitos das mulheres na esfera familiar, Cf.,
A Parte V, seguindo o modelo institucional adotado em demais convenções da ONU, cria um comitê específico para supervisão e monitoramento dos direitos consagrados na carta. Trata-se do Comitê sobre a Eliminação da Discriminação contra a Mulher (ou Comitê da Mulher), organismo constituído por vinte e três especialistas, eleitos em votação secreta a partir de uma lista de candidatos indicados pelos Estados-partes da Convenção, observando-se critérios de distribuição geográfica eqüitativa (nos termos do Artigo 17)250.
O Comitê da Mulher reúne-se em sessões públicas periódicas todos os anos (Artigo 20251) com a finalidade de avaliar os relatórios enviados pelos signatários atinentes à condição da proteção aos direitos da mulher em suas sociedades252. De acordo com a regra geral, cada Estado deve apresentar um relatório inicial (sobre as medidas legislativas, judiciárias, administrativas ou outras que adotarem para tornarem efetivas as disposições da Convenção), a ser entregue no prazo de um ano da ratificação da Convenção, e, posteriormente, relatórios a cada quatro anos ou sempre que o Comitê assim solicitar (nos termos do Artigo 18 da Convenção)253. O Comitê da Mulher, ao analisar os relatórios, após “diálogos construtivos” com as respectivas delegações, tece recomendações específicas aos Estados-partes, que deverão ser tomadas por estes como
250 O fato de os especialistas serem eleitos a título pessoal e independentemente de vinculação aos seus
países de origem, para um mandato fixo, confere um caráter muito mais técnico do que político ao trabalho do organismo. Sobre o assunto, verificar M. GELMAN. Direitos Humanos – a sociedade civil no
monitoramento. Curitiba: Juruá, 2007, p. 120.
251 No que concerne à emenda ao parágrafo 1° da Convenção, Cf., Recomendação Geral n° 22.
252 Recentemente, a Assembléia Geral aprovou três sessões anuais de três semanas precedidas das sessões
dos grupos de trabalho (pre-session working groups) e do Protocolo Facultativo.
253 Destacamos, também, que a possibilidade de apresentação de petições individuais e de instauração de
inquérito inquisitivos pelo Comitê – no caso de violações graves e sistemáticas aos direitos – está prevista nos respectivos artigos 2º e 8º do Protocolo Adicional à Convenção, adotado em 2000.
Cf., Recomendação Geral n° 1. Sobre a elaboração dos relatórios, Cf., a Recomendação Geral n° 2, Recomendação Geral n° 11 e Recomendação Geral n° 21.
orientações que contribuem ao seu desempenho de promover a igualdade substantiva e erradicar a discriminação de homens e mulheres254. No relatório periódico posterior, cabe ao Estado explicitar as medidas que desenvolveu e os resultados que alcançou, a partir da consideração dessas “observações finais”.
O objetivo da apresentação de relatórios inicial e periódicos é possibilitar que, com o primeiro, os novos membros da Convenção da Mulher revejam, no período de um ano, a conformidade de seu aparato legislativo e de suas práticas levando em
254 Silvia Pimentel elucida a metodologia das Sessões do Comitê: “A partir da 36ª sessão, de 07 a 25 de
agosto de 2006, as atividades passaram a ser desenvolvidas em duas câmaras que funcionam paralelamente, permitindo que, ao invés de se analisar oito relatórios fossem apreciados 15 relatórios por sessão. Vale ressaltar que é o Comitê, em sua íntegra, que aprova todas as decisões, tomadas em seu nome, inclusive, as Observações Finais ao Estados-parte.
“Para compreender a dinâmica de funcionamento das sessões do Comitê é importante expor a metodologia de trabalho adotada:
“a) Sessão preparatória do grupo de trabalho (Pré-sessions working group): A 1pré-session working group’ ocorre em reuniões fechadas durante 5 dias, geralmente composta por no mínimo 5 membros do Comitê.
“Os Estados-parte são convidados a responder a lista de perguntas e enviá-la ao Comitê no prazo de 6 semanas. A lista de questões e suas respostas circulam entre os membros do Comitê, anteriormente à sessão de análise do relatório. Desde 2006, o Comitê tem indicado um ‘expert’ para ser o relator sobre a situação de determinado Estado-parte, é o chamado ‘Contry Rapporteur’, que se dedica à análise detalhada do respectivo relatório e a preparar um briefing que deve facilitar a preparação do Comitê para o diálogo construtivo com os Estados Pate e melhorar a eficiência do sistema de relatórios. Tem por objetivo suprir lacunas de informações e obter esclarecimentos a respeito de pontos nebulosos. “b) Diálogo construtivo (Constructive dialogue): ocorre nas primeiras duas semanas da sessão, quando os ‘experts’, apo´s a leitura, análise e avaliação dos vários relatórios encaminhados a eles com antecedência, já se encontram preparados para conversar com as delegações dos países sobre os seus relatórios e respostas ulteriores encaminhadas ao Comitê. É o momento de cobrar e ouvir. É o momento de diplomaticamente procurar orientar as autoridades dos países signatários da Convenção a respeito do compromisso que têm de implementar todos os direitos das mulheres previstos na CEDAW. São destacadas questões emblemáticas e propostas recomendações, para aprimorar essa implementação. Este momento de interação entre o Comitê e os representantes dos Estados é muito interessante. Por vezes, difícil e tenso, mas quase sempre, muito gratificante, principalmente quando ouvimos das delegações o compromisso expresso de cumprirem nossas recomendações e apresentarem o relato de suas ações no próximo informe. Mais gratificante, ainda, é constatar que isto tem de fato ocorrido com certa freqüência.
“No início das sessões, as delegações têm 30 minutos para apresentar uma síntese do relatório e, logo em seguida, os membros do Comitê realizam perguntas referentes a cada artigo da Convenção. Há quatro blocos de questões: o primeiro, referente aos artigos 1 a 6; o segundo, aos artigos 7 a 9; o terceiro, aos artigos 10 a 14; e o quarto, aos artigos 15 a 16. Estes 16 artigos, como já foi mencionado, representam os artigos substantivos da CEDAW. Anteriormente aos diálogos construtivos, no início de cada uma das duas semanas iniciais, há sessões em que o Comitê dialoga com as agências especializadas interessadas, bem como sessões em que faz o mesmo com representantes de Organizações Não- Governamentais(...).
“c) Observações Finais (Concluding comments): Representam o resultado do diálogo construtivo com os Estados-parte, sendo preparadas durante a terceira semana das sessões, quando ocorrem reuniões fechadas. (...)”. Cf., Cf. S. PIMENTEL, Experiências e Desafios: Comitê sobre a Eliminação de Todas
as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW/ONU) – relatório bienal de minha participação. Brasília: Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, 2008. Pp. 20 – 23.
conta as disposições da Convenção. Os demais relatórios periódicos, por sua vez, devem informar à ONU todas as medidas realizadas, sejam de caráter político, legislativo ou judicial, a fim de demonstrar a implementação dos direitos protegidos pela Convenção, bem como o impacto efetivo destas medidas.
Trata-se de mecanismo de monitoramento do processo e do progresso de erradicação das desigualdades existentes entre mulheres e homens; assim como das formas de realização e garantia dos seus direitos humanos. A análise conjunta dos referidos relatórios e demais informações apresentadas pela sociedade civil e Estados- partes permite que o Comitê construa uma “jurisprudência”255 de gênero, através da edição de Recomendações Gerais (Artigo 21) que representam o esclarecimento do sentido e alcance dos direitos e deveres estabelecidos na Convenção, sendo esta um instrumento dinâmico. As Recomendações Gerais, ao interpretá-la, atualizam-na e contextualizam-na.
O Comitê da Mulher já adotou vinte e cinco Recomendações Gerais sobre diversos artigos da Convenção. No presente momento, discute-se a elaboração de duas novas Recomendações Gerais. A RG n. 26 que trata da efetivação do princípio da igualdade e combate à discriminação e a RG n. 27 que expõe e discute a situação da mulher migrante no mundo.
A Parte VI reúne disposições finais do tratado. É neste trecho que encontramos artigos que reiteram a dimensão da obtenção da igualdade entre homens e
255 Entendemos que a “jurisprudência” do Comitê da Mulher tem aspecto de norma, sendo uma leitura
contemporânea e democrática da Convenção, que leva em conta tanto transformações sociais, quanto axiológicas. Baseamos-nos na opinião de R. O. Keohane, que afirmou que: “instituições mudam de
acordo com a ação humana, e as mudanças nas expectativas e processos que resultam podem gerar efeitos profundos no comportamento do Estado” (tradução livre). Cf., R. O. KEOHANE. International
mulheres. O Artigo 23 reza que nada estabelecido na Convenção prejudicará qualquer disposição mais propícia sobre o tema em vigor, tanto na legislação nacional, quanto em qualquer outro texto legal internacional. O Artigo 24 renova o compromisso dos “Estados-partes comprometerem-se a adotar todas as medidas necessárias de âmbito nacional para alcançar a plena realização dos direitos reconhecidos nesta Convenção”256.
Já o Artigo 25 informa que se trata de uma convenção aberta para assinatura de todos257, depositada e disponibilizada junto ao Secretário-Geral da ONU, sujeita a ratificação e, também, aberta para adesão. Fica também determinado que qualquer Estado-parte poderá, a qualquer momento, formular pedido de revisão da Convenção, mediante notificação ao Secretário-Geral da ONU (Artigo 26). O mecanismo pelo qual um Estado “reserva-se” o direito de não estar sujeito a determinada norma da Convenção está previsto no Artigo 28258. Entretanto, esse direito não pode ser exercido de maneira irrestrita: o item 2 do referido artigo determina que “não será permitida uma reserva incompatível com o objeto e o propósito desta