A CRISE DO PLANEJAMENTO CENTRALIZADO E O PLANEJAMENTO

O modelo de planejamento centralizado, com maior presença do Estado na promoção do crescimento econômico, não alcançou os resultados esperados, acentuando, inclusive, as desigualdades socioeconômicas entre os países e dentro das próprias regiões dos países, o que pôs em xeque a macroeconomia keynesiana. Especificamente no Brasil, pode-se inferir, com base em Almeida Filho (2004), que os planos institucionalizados durante o período nacional- desenvolvimentista não foram capazes de alterar a estrutura de distribuição e contribuíram, assim, com o processo de exclusão social e com a desigualdade de renda. Nesse contexto, conforme apresenta o autor, o segundo PND limitou-se a retratar os gargalos industriais brasileiros e a defender uma reestruturação da produção via aumento dos gastos públicos e

incentivos fiscais em setores já tradicionais, não desencadeando uma quebra de paradigma nas bases das estruturas social e econômica do País.

O estopim da crise do planejamento centralizado aconteceu em meados dos anos 1970 e 1980, quando ocorreram os dois choques de petróleo e a crise do sistema Bretton Woods, deteriorando a balança de pagamentos de vários países, especialmente os periféricos, culminando na crise da dívida na década de 1980. Utilizando-se novamente do caso brasileiro, deve-se destacar que o impacto do primeiro choque do petróleo, em 1973, foi sentido na redução das exportações, restrição do financiamento externo, elevação da taxa de juros e perda de dinamismo da indústria nacional dada a sua dependência da matriz energética do petróleo, processo esse que se agravou com o segundo choque, em 1979 (ALMEIDA FILHO, 2004). Por sua vez, a crise do sistema de Bretton Woods provocou uma readequação estrutural na Economia dos países avançados, o que afetou a estabilidade do financiamento externo necessário para a implementação da estratégia desenvolvimentista no País (ALMEIDA FILHO, 2004).

Contribuindo com essa discussão, Carneiro (2002) destaca que, ao longo da década de 1970, ocorreu uma relativa perda de hegemonia dos países avançados, sobretudo dos Estados Unidos, que passaram a financiar os déficits em transações correntes a partir de desvalorizações cambiais e políticas monetárias e fiscais contracionistas. Ainda de acordo com o autor, a retomada do poderio americano foi fomentada pela elevação da taxa de juros. Em síntese, o conjunto desses fatores foi de suma importância para a crise da década de 1980. Além do esgotamento dos recursos externos, o Brasil passou a transferir recursos para o exterior como forma de pagamento e amortização da dívida, isto sob a imperiosidade de elevados juros internacionais.

Diante desse cenário, instituições multilaterais, como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e o Banco Mundial, passaram a recomendar um amplo pacote de reformas neoliberais, voltadas, entre outros aspectos, para a redução dos gastos públicos, a desregulamentação dos mercados, a privatização e a globalização. Nesse velho/novo modelo, o desenvolvimento seria capitaneado pelas forças do mercado, cabendo ao Estado uma participação seletiva nas ações, sobretudo no que diz respeito à institucionalização de políticas macroeconômicas de ajuste fiscal (ORTEGA, 2008), bem como a criação de uma infraestrutura necessária e de um arcabouço institucional eficiente para a reprodução do capital estrangeiro. Na prática, o Estado-providência era retratado como um dos responsáveis pelo contexto crítico e como um entrave no processo de desenvolvimento, abrindo caminho para a retomada da visão que promulgava a sua menor intervenção (ORTEGA, 2008).

Esse processo foi aprofundado na década de 1990, sobretudo a partir das recomendações ortodoxas do Consenso de Washington1718_{, que passou a disseminar a ideia de que as reformas}

neoliberais seriam de suma importância para a estabilidade macroeconômica e a criação de uma atmosfera favorável para o investimento privado, culminando, assim, em um processo de crescimento econômico e de distribuição de renda nos países subdesenvolvidos. De caráter não menos importante, criou-se a panaceia de que, por meio dessas recomendações, os países periféricos convergiriam aos países desenvolvidos, em uma ordem natural e homogeneizadora do capitalismo, o que, de fato, não aconteceu.

No Brasil, essas recomendações, durante a década de 1990, foram incorporadas nos Planos Collor e Real, envolvendo, entre outros aspectos, uma série de reformas (monetária, administrativa, tributária) do Estado, ajustes fiscais, políticas de privatização e de liberalização do comércio exterior via eliminação de barreiras às importações (OLIVEIRA, 1990). Não obstante ao controle da inflação e alguns períodos de crescimento econômico, Filgueiras (2000) destaca que, de forma geral, as medidas ortodoxas adotadas reforçaram desequilíbrios estruturais da Economia brasileira, colocando o País em um amplo processo de vulnerabilidade externa.

Nesse contexto de crise econômica e reformas neoliberalizantes, um componente adquiriu relevância nas prescrições das instituições multilaterais para os países periféricos, consistindo na descentralização, conforme se mencionou no início do primeiro capítulo. Aqui, torna-se interessante trazer à tona, novamente, o papel do Banco Mundial, que, fazendo jus ao seu caráter político, intelectual e financeiro, passou a difundir a ideia de descentralização, sobretudo por meio de duas estratégias (PEREIRA, 2009, 2010a). A primeira consistiu na já comentada necessidade de reorientação do papel do Estado na Economia, visando a acelerar as reformas propostas na esteira do Consenso de Washington. Uma das medidas para promover essa remodelagem do Estado passaria pela “[...] transferência da prestação de funções e serviços públicos diversos para organizações não-governamentais (ONG’s), vistas como veículos mais

17 _{Conforme destaca Ocampo (2005), o termo Consenso de Washington foi utilizado por Williamson (1990) para}

caracterizar as políticas de liberalização econômica promovidas pelas instituições financeiras internacionais. Nesse sentido, Ocampo (2005, p.8) refere-se ao Consenso de Washington como o “conjunto de reformas tendientes a extender el papel de las fuerzas de Mercado, mediante medidas que han sido adoptadas ampliamente en décadas recientes, aunque con variaciones, en las economías en desarrollo y en transición”.

18 _{Com base em Williamson (1990, p. 8-17), Bresser-Pereira (1991, p. 6) destaca as dez reformas propostas pelo}

Consenso, a saber: (i) disciplina fiscal; (ii) reorientação dos gastos públicos, eliminando subsídios e aumentando gastos com saúde e educação; (iii) reforma tributária; (iv) reforma monetária, na qual a taxa de juros deveria ser positiva e determinada pelo mercado; (v) reforma cambial, na qual a taxa de câmbio deveria ser competitiva e também determinada pelo mercado; (vi) abertura comercial; (vii) eliminação das restrições aos investimentos externos diretos; (viii) privatização; (ix) desregulamentação da economia; e (x) garantia do direito de propriedade.

eficazes na promoção da participação popular do aliviamento da pobreza” (PEREIRA, 2009, p. 197).

A segunda correspondia à difusão da ideia de governança, ou, mais a rigor, da boa governança, intimamente associada à eficiência da máquina pública, à eficácia das instituições para responsabilização, disponibilidade de informações claras e confiáveis, às atividades do Estado orientadas ao mercado e ao protagonismo da sociedade civil na esfera da elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas. Sobre essa segunda estratégia, Pereira (2016) alude que o tema da boa governança ganha relevância nos documentos do Banco Mundial entre o final da década de 1980 e início dos anos 1990, afirmando que aspectos como a engenharia institucional e qualidade da gestão pública – dependente, em grande medida, da articulação entre Estado e sociedade civil – também configurariam instrumentos para o ajuste macroeconômico. Especificamente no caso da sociedade civil, sua participação era entendida como uma forma de reduzir o poder do Estado – associado às práticas de arbitrariedade e corrupção – e promover um maior controle social, no sentido de contribuir com a melhoria dos gastos públicos e com o aumento da transparência e responsabilização das ações, o que estava em linha com as propostas do ajuste.

Inserindo nessa discussão os investimentos em agricultura e desenvolvimento rural, a visão do Banco Mundial, com base em Pereira (2016), pode ser resumida da seguinte forma:

[...]. Diferentemente dos projetos do passado, vistos como excessivamente centralizados, executados de cima para baixo e baseados no papel do Estado como provedor de crédito e serviços, a nova abordagem prescrevia a realização de parcerias público-privadas entre Estado, empresas e ONG’s para a “boa governança” de projetos e programas de DR [Desenvolvimento Rural]. Ademais, propunha maior participação dos beneficiários na gestão de projetos voltados para a redução da pobreza rural [...] (PEREIRA, 2016, p. 245-246).

Como consequência de todo esse processo, presenciou-se o começo de uma descentralização das políticas públicas – em substituição ao modelo de planejamento centralizado – em que a proposta do Banco Mundial, ainda que fosse de desenvolvimento, não se contradisse com a orientação de menor participação do Estado, pois incentivava o chamado desenvolvimento autônomo e endógeno, no qual as forças sociais locais assumiriam papel preponderante no processo (ORTEGA, 2008). Como será visto na próxima seção, essa proposta serviu de orientação para a implementação de políticas públicas, especialmente aquelas ligadas ao desenvolvimento local/territorial rural, no Brasil e em estados brasileiros que obtiveram financiamentos da instituição, como o Rio Grande do Norte.

2.3 DESCENTRALIZAÇÃO E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO