A dádiva como razão de ser da cooperação internacional para o

As primeiras iniciativas de cooperação internacional para o desenvolvimento ocorreram entre o final dos anos 1940 e o início dos anos 1950, quando a estrutura política internacional da Guerra Fria já havia emergido. Não se pode entender as ideias que deram início a essa forma de cooperação sem inseri-las no contexto do conflito ideológico entre o capitalismo americano e o socialismo soviético. Tal cooperação foi criada como um instrumento de política externa central na definição dos países que seriam aliados do bloco estadunidense e do bloco soviético.

Dentro da lógica da Guerra Fria, era fundamental não apenas garantir a lealdade dos países que já eram considerados alinhados a um dos blocos, mas sobretudo condicionar a ação dos países que poderiam tomar decisões contrárias aos interesses das potências. Por isso, na Guerra Fria, “(...) a ajuda é usada para comprar influência, ao invés

de apenas recompensar os amigos próximos” (STONE, 2010, p. 15, tradução nossa22_{). O}

Plano Marshall23_{, lançado pelo então Secretário de Estado George C. Marshall, e}

aprovado pelo Congresso americano em 1948, tinha justamente esse objetivo: a transferência líquida de recursos para promover a reconstrução econômica da Europa Ocidental visava evitar que a União Soviética afetasse a predominância americana no continente.

O contexto da Guerra Fria também influenciou o processo de descolonização e a criação de novos Estados independentes na Ásia e na África. Os movimentos de libertação nacional contaram com um contexto internacional favorável, uma vez que tanto os Estados Unidos quanto a União Soviética apoiaram a desintegração dos impérios europeus. Para o primeiro país, a descolonização asseguraria uma nova ordem mundial baseada em Estados independentes que poderiam ser incorporados à expansão do capitalismo americano. Por exemplo, a atuação dos Estados Unidos e da União Soviética na Coreia e no Vietnã, além do recurso da guerra, foi amplamente marcada pela ajuda externa. Para o segundo, a simpatia que os movimentos de libertação nacional tinham para com as ideias socialistas garantiria uma considerável área de influência (MURPHY, 2014, p. 225; HOBSBAWM, 2008, p. 350).

Griffin (1991, p. 647, tradução nossa24_{) sintetiza a importância da Guerra Fria para}

a criação da cooperação internacional para o desenvolvimento:

(...) se não fosse pela Guerra Fria, não teria sido possível gerar o apoio político doméstico nos países doadores, necessário para sustentar a assistência externa por mais de quatro décadas. Outros motivos, além da confrontação ideológica, também tiveram influência, não tanto para iniciar os programas de ajuda quanto para sustentá-los, uma vez que os princípios gerais foram aceitos. As

22 _{Do original: “(...) aid is used by buy influence, rather than simply to reward close friends” (STONE,}

2010, p. 15).

23_{O Plano Marshall visava reconstruir economicamente a Europa com um objetivo duplo: no aspecto}

político, controlar o avanço ou o apelo das ideias comunistas em países como a Alemanha Oriental, a França e o Reino Unido, dentro da política de blocos da Guerra Fria; e, no aspecto econômico, criar as bases da liderança econômica estadunidense, por meio da liberalização progressiva do comércio e da constituição de um sistema de pagamentos multilateral com base no dólar como moeda internacional.

24 _{Do original: “(...) for without the Cold War it would have been impossible to generate the domestic}

political support in the donor countries necessary to sustain foreign assistance for more than four decades. Other motives apart from ideological confrontation also played a role, not so much in initiating aid programmes as in sustaining them once the general principle had been accepted. Diplomatic considerations clearly were important, e.g. in mobilizing support in the General Assembly of the United Nations and, in the case of France and Britain, in retaining influence in colonial territories after they became independent. Commercial advantage soon became a prominent motive: securing markets, promoting exports, creating a favourable climate for private foreign investment. And of course there were genuine humanitarian motives, e.g. in Scandinavia and one or two other small donor countries. But the conflict between the two superpowers was the sine qua non” (GRIFFIN, 1991, p. 647).

considerações diplomáticas claramente eram importantes, por exemplo, para mobilizar suporte na Assembleia Geral das Nações Unidas e, no caso da França e do Reino Unido, para conservar a influência nos territórios coloniais depois que eles se tornaram independentes. As vantagens comerciais logo se tornaram um motivo proeminente: garantir mercados, promover exportações, criar um clima favorável ao investimento externo privado. E, é claro, havia motivos genuinamente humanitários, por exemplo, na Escandinávia e em um ou outro pequeno país doador. Mas o conflito entre as duas superpotências era condição sine qua non.

Assim, a criação de novos Estados deu um amplo impulso à cooperação internacional para o desenvolvimento na década de 1950, justamente por colocar a disputa bipolar por áreas de influência em um nível verdadeiramente global, e não apenas europeu. Com a liderança dos Estados Unidos e o suporte das potências europeias ocidentais, tal área da cooperação foi construída por simbolismos e imagens em torno da expressão “ajuda externa”, que exprimiria a benevolência americana e europeia em “socorrer” os países mais pobres. Tratava-se de uma obrigação moral desses países em ajudar os países com maiores dificuldades econômicas.

Hattori (2003) e Silk (2004) fazem uma análise da criação da cooperação internacional para o desenvolvimento a partir da teoria da dádiva. Essa teoria, na área da antropologia, foi desenvolvida por Marcel Mauss em 1923, com base nos três vínculos que a doação cria entre o doador e o recipiendário: o dar, que estabelece o vínculo social em si; o receber, que confirma o estabelecimento desse vínculo (pois negar seria recusar não apenas a dádiva, mas a relação social); e a (não)-reciprocidade, isto é, a dádiva é oferecida voluntária e gratuitamente (MAUSS, 2002, p. 23).

A ajuda externa era expressa ideacionalmente como uma dádiva, uma concessão voluntária estendida de um país doador para um recipiendário. Os países doadores faziam a transferência líquida de recursos, por meio de doações e empréstimos concessionados. Os países recipiendários recebiam a ajuda, utilizando os recursos para desenvolver capacidades e tecnologias por meio da cooperação técnica, em uma base não-comercial.

Silk (2004, p. 232) aponta que a tradição de doar é uma prática ocidental baseada no elogio aos doadores. No caso da ajuda externa liderada pelos Estados Unidos e pela Europa Ocidental, consolidou-se uma ética que ressalta as qualidades ou as virtudes daqueles que doam, ao serem representados como ativos e generosos. A motivação ideacional dos doadores para conceder a ajuda é o reconhecimento social de sua virtude. A ajuda externa não cria uma obrigação material por parte do recipiendário, pois não se trata de uma troca econômica ou comercial, ou uma ação de redistribuição. Porém, dentro do quadro de expectativas sociais, ela exige uma obrigação de retorno. A

convenção social faz entender que, após uma doação, um tipo específico de reciprocidade não-material é esperado, como a demonstração de gratidão. A função da dádiva é justamente a de criar e reforçar essa relação.

Ao suspender a obrigação de reciprocidade material, estabelece-se uma dominação simbólica entre os doadores e os recipiendários: “(...) a institucionalização da ajuda pode promover um efeito mais insidioso ao longo do tempo: pode trabalhar para legitimar eticamente uma ordem material, reformulando uma hierarquia material entre o doador e o recipiendário como se fosse uma hierarquia moral” (HATTORI, 2003, p. 237, tradução nossa25_).

Hattori (2003) e Silk (2004) interpretam a ajuda externa criada no período da Guerra Fria como uma dádiva negativa, cujo objetivo era afirmar uma hierarquia internacional baseada em relações de superioridade e inferioridade. A cooperação internacional para o desenvolvimento foi criada como um relacionamento específico de política de poder muito importante nesse período, ao trazer uma dominação simbólica que transformou o doador em generoso e o recipiendário naquele obrigado a retribuir com demonstração de sua aquiescência e alinhamento à ordem internacional.

Esse foi o contexto simbólico do lançamento oficial da ajuda externa no âmbito internacional, com o Programa de Quatro Pontos do então Presidente americano Harry S. Truman26_{, em 1949. Porém, ao invés da transferência líquida de recursos para a promoção}

da industrialização (como foi o Plano Marshall), o programa compreendia atividades de assistência técnica e econômica para a Grécia e a Turquia, países pobres da Europa com grande probabilidade de se alinhar ao bloco soviético, devido à proximidade fronteiriça e à situação interna de efervescência social.

Em seu discurso inaugural, ao invés de falar sobre a posição estratégica desses países na Guerra Fria, Truman enquadrou a assistência a eles como uma ação moral que levaria à paz e à prosperidade. E, para isso, o envolvimento da ONU seria crucial: “Este deve ser um empreendimento cooperativo no qual todas as nações trabalharão juntas por meio das Nações Unidas e suas agências especializadas sempre que possível. Deve ser

25 _{Do original: “...the institutionalisation of giving can foster a more insidious effect over time: it can work}

to ethically legitimise a material order, recasting a material hierarchy between donor and recipient as a moral hierarchy” (HATTORI, 2003, p. 237).

26 _{Alguns autores (Cf. GRIFFIN, 1991) consideram o Plano Marshall como o primeiro programa de ajuda}

externa. Porém, como o Plano Marshall se destinava a países já industrializados ou com algum grau de desenvolvimento, considera-se os Programa de Quatro Pontos do Presidente Truman como o primeiro programa de ajuda externa destinado a países em desenvolvimento.

um esforço mundial para a conquista da paz, da abundância e da liberdade” (UNITED STATES, 1949, p. 21, tradução nossa27_{). Assim, nota-se que desde as primeiras}

iniciativas dos doadores na área da cooperação internacional para o desenvolvimento, eles já vislumbravam um papel para a ONU. Esse aspecto será discutido a seguir.

1.4.2. A ONU, o desenvolvimento e a criação das atividades de assistência