O relacionamento do Brasil com seus credores externos sempre foi difícil, à me- dida que as conseqüências do Plano Cruzado começaram a se manifestar. A nítida melhoria na conta comercial do país durante 1984 permitiu-lhe cobrir sua conta de juros e, assim, usar os lucros da nova linha de crédito “involuntária” dos bancos comerciais para reconstruir suas reservas internacionais. As negociações para reestruturar a dívida dos bancos comerciais brasileiros, porém, caíram por terra no início de 1985, porque - depois de repetidas interrupções - no final de 1984, o país ficara em desa- cordo com o programa de crédito externo do FMI, de 1983. O novo governo que assumiu em março de 1985 desconsiderou outros acordos com o FMI que se haviam tornado impopulares mesmo pelos padrões da América Latina. Como conseqüência, não se poderiam negociar novos créditos com os bancos comerciais durante 1985 e 1986. Em março de 1986, os bancos comerciais concordaram em reescalonar as datas de vencimento de 1985 e em rolar as datas de vencimento de 1986 para o ano seguin- te (desde 1982 era fato conhecido que ninguém esperava seriamente que o Brasil amortizasse sua dívida).
A recusa do governo em considerar um novo programa do FMI também causou dificuldades com o Clube de Paris, o grupo de países credores que renegocia a dívida oficial. O novo governo apoiou a exigência de um reescalonamento de vários anos, suspendendo o pagamento dos juros aos credores desse grupo de junho a abril de 1985; como o Clube de Paris se recusava a considerar um reescalonamento de vários anos sem a realização de um acordo com o FMI, suas relações com o Brasil pioraram. Em maio de 1986, entretanto, o Brasil recomeçou a pagar os juros de sua dívida com o Clube e em janeiro do ano seguinte firmou um acordo de reescalonamento com o Clube de Paris, com a promessa de “intensificar seus contatos” com o FMI. Isso representou a aceitação, em meados de 1987, de uma série de missões do FMI.
A conta de capital do Brasil permaneceu estável o bastante durante 1985, mas, na primeira metade de 1986, ocorreram problemas quando o investimento estrangeiro di- reto líquido caiu de US$ 800 milhões ao ano para virtualmente zero, tornando-se nega- tivo na segunda metade do ano. O superávit comercial continuou a cobrir a conta de juros até meados de 1986; a partir daí, as perdas de reservas se intensificaram, levando à
suspensão dos pagamentos de juros aos bancos comerciais em fevereiro de 1987. Depois disso, na verdade, o Brasil financiava sua conta de juros com atrasados acumulados.
Avaliação
O objetivo básico do Plano Cruzado era eliminar a parte “inercial” da inflação bra- sileira, que os economistas do governo afirmavam acreditar ser a principal explicação para a persistente inflação do país que, sem dúvida alguma, se havia tomado cada vez mais inercial à medida que a indexação, tanto formal quanto informal, se difundia, provocando uma situação em que cada agente econômico tinha o poder de manter sua relativa posição na economia. A situação poderia ser caracterizada como “uma luta de empate permanente pela participação do poder aquisitivo”. Parecia haver apenas duas saídas. Uma seria uma política de estabilização ortodoxa, que poderia ter sucesso per- manente somente se certos grupos socioeconômicos pudessem absorver um declínio em sua parcela da renda nacional, e a outra seria a criação de um consenso social, que interromperia a “luta por participação na renda”. 0 Plano Cruzado foi uma tentativa de trilhar o segundo caminho. A frustração geral com uma inflação interminável de três dígitos e a ousadia do congelamento-de-preços-com-nova-moeda criou um consenso social temporário no qual até os agentes que se encontravam em desvantagem na épo- ca do congelamento mostraram-se dispostos a aceitar o sacrifício.
O fracasso do Plano Cruzado pode ser atribuído a muitas causas, sendo a mais importante o aumento salarial concedido no seu início, o que intensificou a demanda agregada numa época em que a economia já estava aquecida, situação que se agravou pela não-poupança do setor público e externa. Analisando fatos passados, é possível que o plano contivesse falhas decisivas, mas os erros que se seguiram em sua execu- ção pioraram os fatos. Os meios de pagamento seguramente cresceram rápido demais no seu início; depois do fracasso, o governo manteve o congelamento de preços e a taxa de câmbio fixa durante um período excessivo. O congelamento interrompeu o funcionamento do mecanismo de preços e apanhou um grande segmento da econo- mia numa posição de preços relativos muito desvantajosa. O erro básico residiu no rígido apego à idéia da inflação zero. Dificilmente se poderia esperar que os setores da economia em desvantagem aceitassem seus sacrifícios por mais de três ou quatro meses, e a realização de ajustes de preços seletivos, com ênfase numa inflação baixa, em vez de zero, poderiam ter mantido a gradual expansão dos ágios e escassez de produtos num nível muito mais baixo. Além disso, muitos problemas relacionados à posição desfavorável de preços relativos das empresas públicas poderiam ter sido evitados aumentando-se as taxas antes do congelamento ou, como ocorreu no setor privado, reajustando-se gradativamente essas tarifas depois do congelamento.
Para que a “inflação zero” ou qualquer coisa parecida funcione, alguns preços de- vem baixar. E uma característica reveladora da economia brasileira que - mercadorias agrícolas à parte — a noção de que um preço em particular possa cair pareça antiquada. Refletindo-se a respeito, parece claro que o dilema básico do governo era estar deter- minado a atingir uma inflação zero, mas ter de realinhar preços relativos, o que teria sido possível somente se pudesse reduzir alguns preços. E insistir no óbvio afirmar
que uma economia com mecanismos bem desenvolvidos de realimentação da inflação e preços em queda extremamente difíceis tem poucas esperanças de extirpar a infla- ção permanentemente.
Sob o aspecto distributive, o Plano Cruzado favoreceu a classe assalariada, o oposto do que ocorre habitualmente em programas clássicos de estabilização. A redistribuição de renda do capital para o trabalho colocou forças contraditórias em movimento e cau- sou um aumento significativo na demanda por bens de consumo. O setor industrial capitalista reagiu aumentando a produção, apesar de os lucros por unidade estarem diminuindo em muitas empresas devido à combinação do congelamento de preços e dos aumentos dos custos salariais. E provável que algumas firmas tenham sido capazes de manter níveis de lucro adequado através de economias de escala resultantes de lotes maiores produzidos, embora a lucratividade tenha sofrido pressões no final de 1986. Isso pode explicar o aumento de investimentos, embora aparentemente eles es- tivessem mais voltados para a instalação de maquinário adicional do que para a cons- trução de novas fábricas. A medida que o “congelamento” se desfazia, porém, é prová- vel que a parcela do capital se tenha recuperado.
Conclusão
O Plano Cruzado falhou definitivamente, e, em decorrência disso, se pagou um preço elevado. Os custos econômicos foram bastante desfavoráveis: as perdas das reservas internacionais que levaram à moratória dos juros, o desagradável ressurgi- mento inflacionário no final do ano e o brusco declínio no poder aquisitivo do traba- lhador, que levou a uma incipiente recessão na primeira metade de 1987. De muitas formas, o preço político foi ainda mais elevado, não simplesmente para aqueles que se encontravam no poder, mas também para o estado de ânimo político da nação. Muitos brasileiros sentiram como se todo o exercício não tivesse passado de uma grosseira manipulação política: os preços foram congelados por tempo suficiente para permitir que um governo fraco e impopular fosse vitorioso nas eleições legislativas, para então serem liberados no programa Cruzado II — instituído menos de uma sema- na após as eleições. O governo pareceu tão vacilante, manipulador e enganoso quanto o precedente regime militar. (Ele, por exemplo, alterou a estrutura fundamental do índice de Preços ao Consumidor para atender às suas necessidades atuais por cinco vezes entre novembro de 1985 e novembro de 1986)."’
Muitos observadores concluíram que o fracasso do Plano Cruzado mostra que cho- ques “heterodoxos” contra a inflação não podem realmente funcionar, que somente um programa ortodoxo ou um controle fiscal e monetário poderão acabar de vez com a inflação crônica do Brasil. Seguindo esse raciocínio, na melhor das hipóteses, um cho- que heterodoxo pode ser útil se for acompanhado de medidas fiscais, monetárias e cambiais adequadas, e se o congelamento de preços for rapidamente concluído. Este Capítulo discutiu que a questão é mais complicada do que faz parecer esse argumento aparentemente perfeito. Pode-se afirmar que a experiência do Plano Cruzado não foi um teste perfeito para um programa de estabilização heterodoxo: o aumento de salá- rios, concedido em associação com o Plano Cruzado, teve um efeito desestabilizador;
ele foi muito elevado para que o nível de preços resistisse, mesmo numa economia de rápido crescimento como a brasileira. O aumento salarial foi, indubitavelmente, o mai- or erro e, analisando-se os fatos, condenou o Plano Cruzado desde o início. Nenhuma restrição fiscal - ou reduções em outros aspectos da demanda agregada, como exporta- ções líquidas ou formação de capital - poderia ter superado as conseqüências da resul- tante explosão de consumo. Houve outros erros de cálculo na política: o congelamento de preços foi mantido por tempo excessivamente longo sob um ponto de vista econô- mico (se não político de curto prazo); os preços relativos precisavam urgentemente ser realinhados desde o início; a política monetária foi liberada rapidamente demais.
De modo mais controverso, este Capítulo afirmou que o câmbio pode ter sido ini- cialmente desvalorizado, fato que gerou alguma pressão inflacionária, embora a brusca deterioração das contas externas indique que foram subseqüentemente supervalorizadas. Gerando não menos controvérsia, este Capítulo afirmou que o persistente déficit do setor público teve importância relativamente menor no colapso do Plano Cruzado, em- bora, para estar seguro, o realinhamento de preços das empresas públicas e uma polí- tica fiscal mais rígida teriam sido úteis.
Visto que o fatídico aumento salarial não fazia parte do programa de estabilização em si, um teórico poderá argumentar que a experiência do Plano Cruzado não é uma prova definitiva contra a estabilização heterodoxa. E simplesmente possível que o Plano Cruzado tivesse funcionado, ou tivesse funcionado melhor, se os salários reais não tivessem sido aumentados em 8% (e mais) o que, porém, é um argumento preocupante. Como foi observado, os trabalhadores cujos salários acabaram de ser aumentados teriam de aceitar salários monetários reduzidos a fim de evitar esse au- mento salarial. Deve-se perguntar - como o presidente do Brasil realmente fez - se isso era viável em termos políticos. Talvez tivesse sido mais viável não conceder o aumento salarial aos trabalhadores que haviam recebido um reajuste recente, mas isso poderia ter sido encarado como injusto, pois mudaria a distribuição relativa de salários de uma forma arbitrária.24
E possível que o governo pudesse evitar conceder um aumento de salário real se o Plano Cruzado tivesse sido implementado de uma forma um tanto quanto diferente. Se o problema residia no fato de que os cortes de salários estavam fora de questão, o governo poderia ter contornado a dificuldade aumentando todos os preços em geral, numa elevada percentagem antes de congelá-los, o que lhe teria permitido elevar to- dos os salários de modo a determinar seus valores reais iguais à média de seus valores reais nos seis meses precedentes. Pode até ter sido possível para o governo tirar vanta- gem de tal aumento geral de preços para recompor os valores reais dos preços que pretendia congelar - por exemplo, para equipará-los aos seus valores reais médios nos seis meses precedentes. Isso, indubitavelmente, teria tornado o leque de preços igual a uma cifra mais próxima de um valor de equilíbrio do que se teria conseguido com o simples congelamento de preços. Mesmo assim, uma lição que se pode tirar do conge- lamento de preços do Plano Cruzado é que provavelmente teria sido sensato manter o reajuste de preços após o congelamento - mas elevando-os e diminuindo-os a cada ajuste, de modo que o nível geral deles nunca aumentasse. Se o governo tivesse opta- do pela estratégia de aumentar todos os preços antes de congelá-los, teria tornado ime- diatamente escassos todos os ativos financeiros monetários e não-indexados. Os meios
de pagam ento teriam de ter aumentado ainda mais a fim de atender à elevada deman- da d e moeda, mas, por outro lado, a autoridade monetária teria tido maior liberdade de m ovim ento para permitir um crescimento nos meios de pagamento sem atingir o li- miar em que se tornaria inflacionário.
Notas
1. Para detalhes, veja Capírulo 5. 2. Capítulo 7.
3. BRESSER PEREIRA & XAKANO (1984). p. 30.
4. LOPES, op. cit.. 1984; veja também LARA R E SE N D E & LOPES, op. cit., 1983; LOPES & M O DIAN O, op. cit., 1983.
5. LOPES (1984), p. 58.
6
. Idem, ibid. 7. Idem, ibid., p. 64-5.8
. LOPES (1984,1986)9. I'm a descrição completa dos decretos-lei do Plano Cruzado pode ser encontrada na Conjuntura Eco-
nômica, março 1986; o exemplar de abril de 1986 dessa revista contém uma longa discussão de muitos dos
principais economistas do país sobre vários aspectos do Plano.
10. Além de LOPES (1984), veja ARI DA (1986); M ODIANO (1986) e MARTONE (1986).
11. Representado pelo ministro da Fazenda, Dornclles, c pelo presidente do Banco Central. Lemgruber, que se demitiu no final de agosto de 1985.
12. VI AI A GOMES, op. cit., 1986a, p. 13-4. 13. DE SOUZA, op.cit., 1986. p. 29-30. 14. DIAS CARNEIRO, op. cit., 1987, p. 15. 15. Conjuntura Econômica, fevereiro, 1987, p. 83. 16. VI AI A GOMES, op. cit., 1986b, p. 41-8. 17. MAIA GOMES, op. cit.. 1986a.
18. MARQUES, op. cit., 1987, p. 31: DIAS CARNEIRO, op.cit., 1987, p. 16. 19. MAIA GOMES declarou, na época;
É importante que o governo evite a desvalorização do cruzado em relação ao dólar enquanto for possível. A idéia central é que a reforma monetária, ao abolir o cruzeiro, tenha criado uma moeda estável que dificil- mente poderia ser mantida se o cruzado tivesse sido desvalorizado da forma que ocorria tão freqüentemente com o velho cruzeiro. Se as pessoas nào acreditarem que o cruzado tem um valor estável, agirão dc acordo: as expectativas inflacionárias voltarão à cena e todo o plano cairá por terra.
E, visto que uma desvalorização do cruzado aumentaria os custos de muitos produtos, “seria impossível impedir as empresas de repassar aos preços os custos que seguiriam uma desvalorização”. Ele, portanto, concluiu que “o Brasil terá de seguir um regime de câmbio fixo por alguns meses”. V1AIA GOMES, op. cit.,
1986a, 31-2.
20. Surgiu controvérsia sobre se os empréstimos compulsórios deveriam ser incorporados ao Indice de Preços ao Consumidor como se fossem impostos. Argumentando que os empréstimos não representavam um aumento real de preços porque o consumidor seria reembolsado com a participação no Fundo dc Desenvol- vimento Nacional, o governo decidiu excluí-los do cômputo da taxa da inflação.
21. Ver nota 46, Capítulo 7.
22. MOURA, da SILVA & KADOTA, op. cit., 1982.
23. Veja MODIANO, op. cit., 1986 e vários exemplares de Conjuntura Econômica.
24. Para uma avaliação do fracasso do Plano Cruzado por vários legisladores envolvidos em sua concep- ção e administração, veja SARDENBERG, op. cit., 1987 & SO L M K , op. cit., 1987.