A Dinâmica do Executivo Estadual (1995 - 1998) e a Descentralização

Nesta última parte são analisados os mecanismos e procedimentos pelos quais uma agenda de descentralização foi implementada pelo governo estadual. Sabemos que o contexto nacional neste período era marcado por forte crise econômica e tentativas de moldar o formato das atividades estatais. Se tais políticas de descentralização poderiam estar conectadas com os processos de alargamento da democracia representativa, neste caso tais políticas atenderam muito mais a imperativos econômicos ditados pelo governo federal do que o estadual. A agenda de reformas do primeiro governo FHC foi marcada por tais características. Nesta parte final, serão analisadas as reformas realizadas no primeiro governo Dante de Oliveira, procurando elucidar os mecanismos que as viabilizaram, seja no interior do próprio executivo estadual, seja por indução externa, via pressão do governo federal.

Em seu discurso na primeira sessão legislativa da décima terceira legislatura da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso¹²⁰, Dante diz que depois da luta pela democratização, a luta seria, naquele momento, para resgatar a sociedade de um “sistema econômico e político que privilegiou a fórmula do crescimento econômico com elevado custo social”, o que ocasionou, na última década, uma realidade de caos. Além disso, a liberdade e os direitos civis fizeram com que essa sociedade conseguisse enxergar esse mundo “novo” e deplorável. Esse mundo teria de um lado a miséria, a fome e o subdesenvolvimento, enquanto de outro lado teriam “as injustiças sociais alimentando fortunas, criando ilhas de riquezas, às quais só tem acesso uma elite perniciosa”. E, por isso, a única saída apontada por Dante seria a entrada do país na economia internacional. Para tal é de suma importância se adequar às “novas regras de comercialização entre as Nações”, que impõem

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competitividade e modernização. Mato Grosso teria papel central e importante neste novo cenário:

Mato Grosso tem um papel histórico a cumprir pelo desenvolvimento do Brasil e pelas relações com os países vizinhos. [...] O Centro-Oeste, o coração da América, não pode continuar sendo preterido nas decisões estratégicas do Governo Federal. Mas, do mesmo modo que o Brasil precisa encontrar o seu caminho, adequando-se à nova ordem mundial, ajustando-se às condições de uma economia estável, precisamos nós, mato-grossenses, criar condições propícias ao reconhecimento nacional da nossa importância estratégica no plano econômico. Ao longo dos últimos anos, Mato Grosso vem demonstrando um crescimento econômico invejável, porém dissociado do desenvolvimento social. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 5)

É perceptível a pré-disposição do novo governo a se adequar não só a nova ordem mundial, levando a uma economia estável, mas adequar o estado de Mato Grosso a se destacar nesse plano econômico nacional. Mas isso se dava pela necessidade da realidade do estado, como o próprio Dante pontua, ainda em seu discurso:

Precisamos ter a percepção de nossa realidade para que possamos promover as transformações necessárias. E a realidade de Mato Grosso [...] é lastimável. Mato grosso, infelizmente, é hoje o Nordeste do Centro-Oeste. Enquanto Mato Grosso do Sul, apresenta uma renda per capita de três mil setecentos e seis dólares, Mato Grosso apresenta renda per capita de apenas novecentos e oitenta e seis dólares.

Há dez anos, em 1985, a renda per capita em Mato Grosso era de hum mil trezentos e sessenta dólares. Em 1990, caiu para hum mil cento e oitenta e oito e agora é a menor de todo o centro-Oeste, equiparando-se aos níveis dos Estados mais pobres do Nordeste como o Piauí e a Paraíba. A nossa participação relativa no PIB (Produto Interno Bruto) do país, apesar de toda nossa produção primária, é de apenas 0,59%, enquanto Goiás registra uma participação no Produto Interno Bruto de mais de 2%, e Mato Grosso do Sul de 1,79%.

Nos últimos dez anos empobrecemos. Em 1985, tínhamos uma participação no PIB de 0,61%; em 90, atingimos 0,64% pontos percentuais.

De 1990 até hoje, nossa participação no PIB caiu. Os indicadores sociais revelam uma verdadeira tragédia, que é um verdadeiro desafio para todos governantes.

O analfabetismo atende 16% da população economicamente ativa no nosso Mato Grosso. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 06)

É possível demonstrar tal quadro a que Dante M. de Oliveira se refere nos gráficos que seguem:

Gráfico 01: PIB per capita de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Região Centro-Oeste e Brasil

no período de 1986 a 2000¹²¹.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Murtinho (2009, p.: 51)

Gráfico 02: PIB de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no período de 1980 a 2000¹²².

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Murtinho (2009, p.: 50)

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O índice é construído a partir de pontuação, mas Murtinho (2009) não explica como ele é construído. Apenas apresenta a tabela e que, nesta pesquisa, serve apenas para ilustrar o cenário estadual em comparação com outras regiões e o Brasil de forma geral.

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O índice é elaborado a partir da arrecadação em milhões, mas não é apresentado se em dólar ou real. Supõe-se que seja em real, mas, nesta pesquisa, serve apenas para ilustrar o cenário estadual em comparação com outras regiões.

Gráfico 03: PIB de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul em relação ao percentual (%) de

participação no PIB da região Centro Oeste no período de 1980 a 2000.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Murtinho (2009, p.: 50).

Gráfico 04: Proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a linha de pobreza

de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no período de 1982 a 1998¹²³.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Murtinho (2009, p.: 81).

A partir destes gráficos, torna-se perceptível que a renda per capita somente declina a partir de 1988, conforme gráfico 01, e não a partir de 1985,

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O corte da linha da pobreza é o zero (0). A escala é feita com taxa e quanto mais próxima a linha zero, mais próxima da linha da pobreza. 1986 é o ano do Plano Cruzado, assim explica-se o ponto fora da curva no gráfico.

conforme Dante afirmava. Além disso, o PIB¹²⁴ de Mato Grosso estava abaixo do de Mato Grosso do Sul, conforme aponta o gráfico 02. Entretanto, o percentual de participação de Mato Grosso no PIB do Centro Oeste só cresceu de 1980 a 1988, vindo a cair entre 1988 a 1990 e, depois, de 1994 a 1998, conforme o gráfico 03. Já no quesito renda domiciliar per capita, Mato Grosso se distanciou da linha da pobreza no período entre 1986 a 1988, voltando a cair entre 1988 a 1990 e, depois, de 1992 a 1998 voltou a se aproximar da linha da pobreza (gráfico 04). Desse modo, em linhas gerais, o PIB de Mato Grosso não se expandiu muito conforme a afirmação de Dante. Entretanto, ocorreram muitas oscilações ao longo das décadas de 1980 e 1990, conforme os gráficos acima atestam.

Além destes dados, outro se apresenta: o de analfabetismo com mais de 15 anos.¹²⁵ Para Dante, seriam duas as razões fundamentais para os índices “tão negativos” que ele apresentava:

a primeira, é a ausência de uma política de desenvolvimento econômico que contemple a agregação de valores à nossa produção. A nossa produção primária, obviamente.

A segunda, é a ineficiência demonstrada pelos Estados ao longo dos últimos anos no gerenciamento da coisa pública. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 06).

Para além destas duas razões que Dante pontuava, ele qualificava as gestões anteriores e a própria condição do Estado em que receberam, conforme segue:

A má gestão permitiu o grave endividamento do Estado. Somente no ano passado 23,76% da receita tributária líquida foi gasta com a dívida pública.

Recebemos o Estado, em janeiro, com compromissos vencidos e não pagos na ordem de 230,3 milhões de reais, incluindo duas folhas de salários e metade do décimo terceiro.

Recebemos o Estado incapaz de exercer controle eficiente das receitas, das despesas, do patrimônio e do próprio quadro de servidores. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 06).

Ao descrever o cenário no qual se encontrava a estrutura e o funcionamento do governo estadual, Dante M. de Oliveira estava se referindo a

124 Produto Interno Bruto – PIB. 125

Por fim, cabe ressaltar que o último dado sobre o analfabetismo, 1992, chegava a quase 16% (15,81%) da população em Mato Grosso, mas para as pessoas com mais de 15 anos. A partir de 1996 esse índice caiu para 11,93%.

um quadro de gastos superior ao arrecadado conforme pode ser observado nas tabelas e gráficos abaixo:

Tabela 03: Situação Fiscal de Mato Grosso em percentagem (%) da Receita Corrente Líquida

(1994-200). Custeio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Receita Corrente Líquida 100 100 100 100 100 100 100 Despesas 141 126 91 83 98 90 81 Pessoal 91 82 69 57 59 52 54 Custeio 50 44 22 26 39 38 27 Resultado Primário (41) (26) 9 17 2 10 19 Dívida 17 29 49 25 22 21 19 Resultado Operacional 58 55 40 8 20 21 0 Fonte: Albano, 2001:70.

Para visualizar melhor a realidade a que Dante se referia e que a tabela acima aponta, os dados foram organizados em forma de gráficos conforme segue:

Gráfico 05: Despesas e Gasto com folha de Pessoal em relação a 100% de arrecadação do

Estado.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Albano, 2001, p.: 70.

Apresentamos outro gráfico que demonstra o resultado operacional¹²⁶. Nota-se que o Resultado Primário é inversamente proporcional às despesas,

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Nada mais é do que a subtração da arrecadação e os gastos do Estado (Resultado Primário). Nos gastos do Estado é somado a dívida do estado (MT) com a União. Em fórmula

uma vez que esta faz parte da equação para se obter o índice, ou seja, quanto maior o gasto, pior o índice de resultado primário; quanto menor os gastos, maior o índice de resultado primário.

Gráfico 06: Resultado Primário em contraste com as Despesas e a Receita Corrente Líquida

no período de 1994 a 2000.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Albano, 2001, p.: 70.

Gráfico 07: Proporção da dívida do Estado com a União em percentagem (%) do total da

arrecadação no período de 1994 a 2000.

Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir de Albano, 2001, p.: 70.

matemática seria: (Arrecadação – (Gastos + Dívida com a União) = índice do Resultado Primário).

É perceptível pelos gráficos apresentados que, apesar do déficit deixado pelos governos anteriores, as despesas do Estado e com os servidores comissionados (pessoal) já haviam começado a diminuir entre 1994 a 1995. Entretanto, as dívidas que foram deixadas eram contabilizadas com vencimentos posteriores a 1994, o que pode explicar em parte os altos índices de endividamento nos anos posteriores (1995 e 1996). Contudo, ao final da gestão (1998), o Estado estava menos endividado com a União do que em 1995 e mais endividado do que em 1994, segundo Albano (2010).

É importante pontuar que o PIB, o PIB per capita e o índice de porcentagem na participação de Mato Grosso no PIB do Centro Oeste, entre os períodos de 1994 a 1998, permaneceram os mesmos, ou seja, a queda das despesas e o balanço positivo do Resultado Primário nesse período não se deram em decorrência de uma maior arrecadação, em que as porcentagens dos custos se minimizaram, mas provavelmente resultado do processo de reformas do Estado implementado pela primeira gestão de Dante M. de Oliveira. Principalmente no que diz respeito à infraestrutura fazendária, modernização, planejamento, entre outros fatores que serão analisados na última seção deste capítulo.

Dante M. de Oliveira pontuava também que o Plano de Metas seria um grande projeto de desenvolvimento para o Estado:

O Plano de Metas contempla ações estratégicas para os próximos doze anos, melhor dizendo, o Programa de Governo para quatro anos, que vai se esgotar com o nosso mandato e um Projeto Emergencial para este primeiro ano de Governo que nos já estamos implementando na área da arranca safra, na área da educação e em outras áreas mais emergenciais.

Estradas, Energia, Educação e Empregos são os pilares mestres deste Plano de Metas. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 07).

Sobre a realidade do Estado depois da posse e esse Projeto Emergencial para o primeiro ano de Governo, o então Vice-Governador Márcio Lacerda descreve os primeiros momentos da administração para gerar receita:

Nós pegamos o Estado/estado quebrado de todos os governadores anteriores. Não era do Jaime. Nós (PMDB) recebemos quebrado do Júlio (PDS 1983-1986), entregamos (Bezerra - PMDB 1987-1990) quebrado para o Jaime (PFL 1991-1994) e recebemos (Dante PDT/PSDB 1995-1998) quebrado do Jaime de volta. [...] Com essa turbulência, com essa dificuldade [...] já tinha uma safra representativa. Só que não tinha nem armazém, nem energia e nem estrada; e com a folha atrasada. [...] Então você tinha o Estado/estado quebrado e a

economia privada quebrada também. Era uma situação... (difícil) e ai acumulou com a enchente, logo no primeiro ano. Como as estradas do estado, que além de precárias, de poucas e eram quase todas elas de terra, [...] Com uma chuvarada daquela, as estradas derreteram. Então, já nos anos anteriores, no governo do Jaime, eles fizeram uma operação que se chamava “arranca safra”. Sempre na época que começava a colheita, eles faziam um esforço para fazer uma manutenção mínima nas estradas estaduais, porque as federais praticamente não tinham. [...] (Márcio Lacerda, entrevistado).

Ainda em seu discurso na Assembleia, Dante M. de Oliveira informava um documento – Faz – que teria recebido do então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, sobre o problema de produção energética do estado e, assim, demonstrando a possibilidade de indução que o governo federal detinha no processo de descentralização em geral:

[...] um documento que recebi, através de Faz, encaminhado pelo Presidente da República Fernando Henrique, no último dia 06 de fevereiro, que indica claramente a determinação do Presidente da República de nos atender, de nos apoiar, já designando o Itamarati, designando o Ministério de Relações Exteriores para ser o coordenador do grupo de trabalho que vai viabilizar o programa de compra de energia, através das usinas térmicas que serão implantadas no país vizinho, a Bolívia, para depois trazê-la para Mato Grosso.

[...] reunião com um grupo americano [...] maior companhia privada de gás dos Estados Unidos [...] terceira reunião conosco para discutirmos um documento, uma carta de intenções que vai ser assinada pela CEMAT e por essa empresa para que nós possamos efetivar esse projeto [...]

Por isso, eu agradeço, de coração, ao Presidente Fernando Henrique, por ter nos dado uma resposta imediata. Porque, na reunião em que tivemos com o Ministro das Relações Exteriores, na semana passada, ele já nos dizia que o Presidente já havia determinado que ele coordenasse esse grupo de trabalho para a compra de energia através do gás boliviano. Vamos atrair a iniciativa privada.

[...] Vamos atrair a iniciativa privada para uma profícua parceria na geração de energia elétrica interna (Ata Nº 04 – “A”, 1995: 07-08).

É importante notar que apesar de Dante M. de Oliveira ter uma boa relação com FHC, eles não eram próximos. Mesmo que o PSDB regional tenha apoiado Dante M. de Oliveira nas eleições a governador de 1994 e tenha participado da coligação “Frente Cidadania e Desenvolvimento”, tal fato não o aproximou de Fernando Henrique:

Eles não tinham aproximação política intensa não, de jeito nenhum. O Dante era da oposição, ele era da esquerda. O Dante era com o Brizola. O Brizola que era o cacique do PDT. A aproximação ocorreu

por pragmatismo do Dante. (Grifo do autor). Então, o Dante com o

primeiro ano complicado, o caixa complicado, a situação econômica por causa das cascas de banana, porque também não foi previdente de iniciar com a outra maneira para planeja o início da administração. [...]

Então, houve aproximação do Dante com o Fernando Henrique primeiro com a mão estendida do governo federal, tipo FMI fazia com o Brasil antes. “Brasil, se você tiver politica econômica austera, seguindo essas regras, eu te arrumo esse dinheiro, eu te faço isso, pra você ajeitar sua economia, e tudo mais”. [...]Não tinha essa aproximação (com o PSDB Nacional), o Dante se elegeu pela esquerda (PDT). (Alfredo da Mota de Menezes, entrevistado)

Ai, foi uma aproximação dele que fugiu até a capacidade nossa do PSDB (regional) de articulação. Foi uma articulação do Dante, com o presidente da República (F.H.C.) e que o presidente ajudou muito o Dante. O Dante sempre foi um cara que reivindicou. O Dante pensava sempre na frente. [...] Então, essa articulação, foi uma articulação mais do Dante [...] Então, já foi um processo da reeleição do Fernando Henrique e da reeleição do Dante, foi um processo natural de aproximação e que teve “vontade” de vir. (Aparecido Alves, entrevistado)

Mas o projeto de Dante M. de Oliveira era outro, segundo o seu discurso na Assembleia. A privatização da companhia energética, segundo ele, poderia alterar a dinâmica do setor econômico privado e acelerar o desenvolvimento social do Estado:

Pipocando a produção de energia aqui no Estado, nós poderemos ir a São Paulo e atrair o capital privado industrial para vir para Mato Grosso produzir, gerar empregos, agregar valores para nós iniciarmos uma mudança do nosso perfil econômico, agregando e melhorando os índices econômicos do Estado de Mato Grosso. [...]

Vamos implantar um modelo energético capaz de viabilizar, repito, a industrialização, que é essencial para o desenvolvimento econômico e social desejado. [...]

Sem energia, não há industrialização. Sem indústrias, não agregaremos valor à nossa produção e continuaremos produzindo muito e ganhando pouco. Isso não é projeto para Estado nenhum, muito menos para o nosso querido Estado de Mato Grosso.

Jamais atingiremos um patamar de desenvolvimento adequado à atual realidade mundial enquanto nossos indicadores sociais apontarem altos índices de analfabetismo e de mão-de-obra não qualificada. (Ata Nº 04 – “A”, 1995, p.: 08-09).

A lógica parecia ser simples: era preciso privatizar o setor energético, constatado nos problemas de doze (12) das quinze (15) regiões do Plano de Metas, para que solucionasse não somente este setor, como outros, em efeito cascata, ou seja, primeiro privatiza-se o setor energético, segundo, atraem-se indústrias privadas (crescimento na produção do Estado e na arrecadação, o que permitiria melhorias na infraestrutura e na área social do estado), terceiro, que gerem emprego e renda, quarto, que qualifiquem a mão de obra (educação). Enfim, a mera iniciativa de privatizar o setor energético atingiria vários “pilares mestres” presentes no Plano de Metas.

Encerrada esta etapa de contextualização do cenário de Mato Grosso, no ato da posse do governo de Dante M. de Oliveira e de seu discurso, agora voltamos à análise de seu primeiro mandato (1995-1998).

Os parágrafos seguintes estão baseados na análise dos seguintes documentos: do “Relatório de Governo – Período 1995/98” feito pela SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral) e enviado à Assembleia Legislativa na forma de relatório de prestação de contas da administração – para cumprir os preceitos constitucionais – e intitulado: “Mensagem à Assembleia Legislativa”. Além disso, outros documentos e relatos serão utilizados para inicializar essa discussão do processo de descentralização.

Segundo Albano (2001), o êxito do equilíbrio fiscal do estado foi resultado da equação que continha “Reforma do Estado” e da Implantação do “Modelo de Administração Gerencial”127

.

Esta parte da equação “Reforma do Estado” teve grande impacto de imediato, no primeiro ano de gestão, no chamado “Plano Emergencial”. Esse Plano foi posto em prática e, segundo Albano (2001), dez (10) mil pessoas que eram contratadas foram realocadas ou perderam seus empregos:

Uma das mais difíceis decisões do Governo e que era fundamental para o ajuste das contas públicas foi o desligamento de mais de 10 mil pessoas que haviam sido contratadas em administrações anteriores, sem concurso público, e que estavam prestando serviços em órgãos que seriam reestruturados ou mesmo extintos. (ALBANO, 2001, p.: 31).

Nesse empenho em procurar alternativas para reformar o Estado e conter os gastos públicos em 1996, segundo Albano (2001), foram desenhadas no Plano de Metas “as diretrizes sobre o papel do Estado”. Verificaram-se, então, as atividades pelas quais o Governo era realmente responsável e pelas que não era, listando-se as atividades que eram de responsabilidade da sociedade civil e o que não era. Nesse contexto de análise é que surgiram as

127

Valter Albano é graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) em 1978; Pós-graduado em Economia Agrária; em Planejamento e Ocupação do Solo Rural; e, em Direito do Estado e Administração Pública com ênfase em Controle Externo. Era um burocrata experiente na máquina pública. Foi Superintendente Regional do Incra no Estado de Mato Grosso (1986-1987); Secretário Municipal de Administração de Cuiabá (1988); Secretário de Estado de Administração de Mato Grosso (1989-1990); Secretário de Estado de Educação de Mato Grosso (1990-1991/1995-1996); Secretário Municipal de Educação de Cuiabá (1993-1994); Secretário de Estado de Fazenda de Mato Grosso (1996-2001).

organizações públicas consideradas pelos documentos analisados aqui como ineficientes e onerosas para o Estado, agravando o quadro crítico do Governo:

Foi então, que surgiu o debate sobre a viabilidade de privatizar a Cemat, extinguir o Banco do Estado, municipalizar a Sanemat e extinguir outras organizações públicas, como a Cohab e Casemat [...] (ALBANO, 2001, p.: 31).

A partir de 1996, tem início o plano de reformas do Estado, segundo Albano (2001), ancorado no Plano de Metas. Essa reforma passava por uma redefinição do papel do Estado para fortalecê-lo nas áreas que foram julgadas importantes; também deveria passar por uma mudança cultural na administração da máquina pública. Tudo isso fica evidente na estrutura que foi desenhada no Plano de Metas:

[...] por intermédio de um grande processo de mudança cultural reduziríamos o tamanho do Estado para fortalecê-lo naquelas atividades que lhe são típicas, como segurança pública, educação, saúde, transporte intermodal e gestão fazendária, que são áreas em que se considera que o Estado precisa atuar fortemente. Nesse