O Plano de Metas do Governo Estadual (1994)

Nesta segunda seção do capítulo, é apresentado o “Plano de Metas” do que viria a ser a agenda de governo do executivo estadual de Dante de Oliveira. Ela está desmembrada em duas subseções: a primeira (I) discute o “Plano Estratégico” do governo; e a segunda (II) diz respeito ao “Programa de Governo”. Ambas discutidas e elaboradas previamente ao período eleitoral (Setembro/94) e, até mesmo, pós-período eleitoral¹¹⁶. Entretanto, antes (Dezembro/94) do 1º mandato de Dante de Oliveira (1995-1998). Todas com a participação e coordenação de Valter Albano.

A partir da análise dos dados, observou-se que o “Plano de Metas” está dividido em três partes, sendo que a terceira parte (Ação Emergencial) não foi

116

As seções a seguir estão baseadas na análise de documentos de fontes oficiais (do governo do Estado do Mato Grosso e da Assembleia Legislativa do Estado), assim como de coligações e partidos políticos. Para a análise de tal documentação levamos em consideração o contexto (especialmente a conjuntura política que produziu determinado documento) e a autoria dos documentos (quais são os interesses e as posições daqueles que redigiram os documentos): “Uma boa compreensão do contexto é, pois, crucial, em todas as etapas de uma pesquisa documental, tanto no momento da elaboração de um problema, da escolha das pistas a seguir para descobrir as principais bases de arquivos, quanto no momento da análise propriamente dita.” (CELLARD 2012, p.: 300).

encontrada para ser analisada, entretanto, diz respeito ao curto prazo envolvendo o ano de 1995, como estabelecido a seguir:

Parte I – Plano Estratégico: de longo prazo, período de 1995 a 2006,

envolvendo um diagnóstico com as potencialidades e carências do Estado e os princípios, diretrizes e políticas globais que orientarão o planejamento e ações do governo.

Parte II – Programa de Governo: de médio prazo, período de 1995 a

1998, contendo a síntese dos problemas e as propostas básicas para a ação do governo, com abrangência sobre metas qualitativas e quantitativas.

Parte II – Ação Emergencial: de curto prazo, envolvendo o ano de

1995, correspondente às ações emergenciais relacionadas ao estabelecimento de serviços públicos essenciais, manutenção de vias de acesso a regiões produtoras e ao equilíbrio das finanças públicas. (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 09)

A importância do Plano de Metas se faz não só por ser uma intenção e planejamento de governo futuro, mas também pelo fato de que ele nos mostra - quando comparado com o governo realizado no período – os apontamentos da diferença de agenda adotada, os motivos que levaram Dante a perder o apoio dos partidos de esquerda, provavelmente, também, os motivos de sua expulsão do PDT por Brizola e, claro, os apontamentos da visão e do processo de descentralização, objeto desta pesquisa.

A parte II – a mais completa em termos de apontamentos dos problemas e soluções das regiões de MT – ficou pronta antes do que a parte I, que descreve em termos gerais o contexto regional e nacional – essa demora decorreu pelo fato de ter sido elaborada na integração sul-americana, ou seja, diversos países discutindo e elaborando seus documentos peculiares¹¹⁷.

3.2.1. Parte II - Setembro de 1994 – Programa de Governo

Este documento foi desenvolvido pela Frente Cidadania e Desenvolvimento em Setembro de 1994, mas teve suas discussões iniciadas em 01 de Agosto de 1994. Ele está dividido da seguinte maneira:

117

Cabe ressaltar a dificuldade de se encontrar esses documentos, principalmente, a falta de algumas páginas. Entretanto, tal realidade é mais acentuada na “Parte I - Dezembro de 1994 - Programa de Governo”.

Tabela 02: Índice do Plano Estratégico.

Capítulos Página

Apresentação 05

Introdução 07

Capítulo I – Desafio e Prioridade 09

Capítulo II – Políticas Instrumentais 15

Capítulo III – Políticas Estruturantes 21 Capítulo IV – Políticas de Uso dos Recursos Naturais 29 Capítulo V – Políticas de Agregação de Valor à Produção 35 Capítulo VI – Políticas de Valorização da Vida 41 Capítulo VII – Política do Meio Ambiente 51 Capítulo VIII – Prioridades e Ações Regionais 57 Fonte: Elaboração Própria (2018) a partir do Plano de Metas (1994)

Na apresentação do Plano de Metas, Dante pontua a apresentação:

Neste momento, quando ainda se processa o período eleitoral, é colocada para apreciação da população a Segunda Parte do Plano de Metas – Mato Grosso, correspondente ao Programa de Governo – período 1995/1998 – Estudos Preliminares decorrentes dos debates realizados em todas as regiões do Estado, envolvendo os mais amplos segmentos da sociedade mato-grossense.

Nesta parte do Plano de Metas estão detalhados os principais problemas e as ações que devem se empreendidas pelo nosso governo nas diversas áreas de atuação do poder público, tanto diretamente como em parceria com as demais esferas de poder e a sociedade organizada.

Muitos dos problemas e soluções apresentados são de responsabilidade constitucional do Governo Federal. Neste caso, o nosso governo vai empreender esforço político para viabilizar as ações necessárias, de modo a garantir as condições fundamentais para o desenvolvimento do Estado, sobretudo nas áreas de transportes, energia e saneamento básico.

(Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 05)

Um plano de governo é também um plano de marketing e de convencimento dos eleitores e, na apresentação feita por Dante de Oliveira, sua preocupação com a participação popular e o caráter democrático se sobressai, levando, inclusive, a um debate em todas as regiões do estado a formulação do Plano de Metas de seu futuro governo, uma vez que coloca que o Plano de Metas nasceria do movimento de base. Muitos dos traços de movimentos presentes em seu discurso como o municipalismo, a descentralização, etc. talvez sejam herança da trajetória política de Dante, porque antes desta campanha ele já tinha sido prefeito, deputado estadual e federal, além ministro. Então, o político tinha conhecimento de como a máquina pública funcionava, quais eram as demandas, como era a ordem legal e

jurídica, que ele inclusive ajudou a fazer. Por fim, é enfatizado o caráter para o desenvolvimento do estado, especificamente nas áreas de transporte, energia e saneamento básico.

Na introdução, é dito que o programa de governo contemplava, de forma sintética e objetiva, os principais macroproblemas e soluções (ações) referentes a atuação do governo e aos interesses da classe trabalhadora, do empresariado e da sociedade civil. Como forma de garantir as inter-relações desses setores, foram definidas propostas políticas dos partidos da Frente Cidadania e Desenvolvimento com os principais problemas e soluções que, estudados, foram agrupados em cinco macropolíticas para “promover o desenvolvimento e criar as condições de cidadania”. São elas, segundo a Frente Cidadania e Desenvolvimento (1994, p.: 07-08):

1. Políticas Instrumentais – envolvendo as funções de planejamento, administração, recursos humanos, finanças públicas e informática;

2. Políticas Estruturantes – abrangendo as áreas de educação, energia e transporte, consideradas requisitos indispensáveis para a alavancagem de qualquer projeto de desenvolvimento econômico e social;

3. Políticas de Uso dos Recursos Naturais – consideradas as bases econômicas sobre as quais deve-se sustentar o desenvolvimento do Estado, incluindo: organização agrária, agricultura, mineração e turismo; 4. Políticas de Agregação de Valor à Produção – que tem por objetivo

ampliar a cadeia produtiva, transformando matérias-primas em produtos elaborados disponíveis para o mercado consumidor. Compreendem os setores da indústria, comércio e serviços; e

5. Políticas de Valorização da Vida – envolvendo as funções que dizem respeito mais diretamente à melhoria das condições de vida da população: saúde, saneamento básico, habitação, cultura, justiça e segurança pública, desporto e lazer, povos indígenas e promoção social.

Para além destas cinco (5) macropolíticas definidas, foram integradas ao Plano de Metas e ao Programa de Governo as políticas de Meio ambiente; Emprego e Renda; assim como os problemas e soluções definidos para os municípios de Mato Grosso, que foram agrupados em quinze (15) regiões

geopolíticas, definidas e organizadas a partir de informações e características políticas, geográficas, econômicas, sociais e culturais.

No capítulo de Políticas Instrumentais, que dizem respeito às funções do poder público – nas áreas de planejamento, administração, finanças e informática, segundo a Frente Cidadania e Desenvolvimento (1994) – é definido o conceito que sintetiza o Estado e seu caráter mais marcante:

O conceito que sintetiza o Estado, é o de que ele existe para organizar as relações de poder na sociedade e controlar o seu exercício. Ele detém papel relevante na articulação permanente das aspirações da sociedade ante as oportunidades de desenvolvimento.

O seu caráter mais marcante é o de serviço público instrumental, o que lhe impõe desafios permanentes em relação a modernização, eficiência, eficácia, qualidade e produtividade. (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 15)

É interessante observar que a concepção do Estado feita pela Frente Cidadania e Desenvolvimento, com partidos de esquerda, definem o Estado como algo que organiza as relações de poder na sociedade e o exercício deste. Além disso, ele teria um papel de articulador das aspirações da sociedade e o desenvolvimento. Entretanto, o que mais marca em sua definição são os desafios que lhe são permanentes: a modernização; eficiência; eficácia; qualidade e produtividade. Pontos chaves que entrariam, a partir de 1995, em conformidade com a agenda do governo federal de FHC. Contudo, estes pontos chaves faziam parte da discussão no cenário nacional – desde a década de 1980 – e que, tanto Dante M. de Oliveira quanto seu Vice, Márcio Lacerda, estavam imersos ocupando cargos no legislativo federal. Definido por Abrucio (2005) como parte do processo de redemocratização e pós-CF88 – destacado e tratado no capítulo anterior118

.

Ou seja, a Frente Cidadania e Desenvolvimento – tida como de esquerda – antes mesmo de ganhar as eleições para o executivo estadual, já enxergava a necessidade de reforma do Estado, com maior eficiência, melhor eficácia, melhor qualidade e, inclusive, produtividade. Entretanto, a forma como se conduziram as reformas no Estado – por indução da União – nos anos posteriores, é que as caracterizaram como sendo de cunho liberal, mas, esta

118

O Estado do Bem-Estar Social (Welfare State) precisou lidar com cortes de gastos, ou seja: uma economia nos custos; precisou ser mais eficiente, fazendo muito mais com menos recursos; e, precisaram ser mais efetivas, políticas melhores desenhadas para terem melhores impactos. (ABRUCIO, 2005, p.: 41).

se deu, apenas pela necessidade econômica-administrativa do Estado de Mato Grosso e que, atingia diversas unidades federativas, conforme será tratado novamente na seção da dinâmica do executivo estadual.

Nos quesitos “Principais Problemas”, pontuados nas “Políticas Instrumentais”, está retratada a necessidade de “modernização; eficiência; eficácia; qualidade e produtividade”, conforme Frente Cidadania e Desenvolvimento (1994, p.: 15-16):

1. Distorções das funções de planejamento como instrumento de gestão pública, caracterizadas pela inexistência de um plano estratégico de desenvolvimento; centralização dos processos; e desestruturação dos órgãos de pesquisa e planejamento.

2. Baixo nível de arrecadação do Estado, caracterizado por uma queda real aproximada de 8% no período 91/93 em relação a 1990, decorrente do alto índice de sonegação, da inadequada política fiscal e tributária e da falta de estrutura e instrumental necessários a ação fiscal.

3. Ineficiência de recursos financeiros para investimento, resultante do elevado custo de manutenção do aparelho administrativo; do excessivo número de servidores e cargos comissionados, bem como de sua má distribuição; e ainda, da má administração e uso dos recursos humanos, materiais e financeiros.

4. Desvalorização da Função Pública, caracterizada pela baixa qualidade e produtividade dos serviços e pela desmotivação dos servidores. Isto decorre da inadequada política de profissionalização, remuneração e alocação de recursos humanos; da excessiva interferência político-partidária nas ações executivas do setor público; e da disfunção e superposição de ações das organizações e de servidores.

5. Baixo nível de informatização do aparelho administrativo, resultante da falta de uma política de informática; da ausência de investimentos em novas tecnologias; da distorção do papel da informática; indefinição de funções; e falta de prioridade na gestão pública.

Além dos problemas de “modernização; eficiência; eficácia; qualidade e produtividade”, um ponto em específico chama a atenção, no item um (1): “centralização dos processos”, ou seja, já era identificada a ausência de descentralização como um dos problemas específicos e setoriais.

Descritos os “Problemas” enfrentados pelo Estado, são apontadas também quinze (15) “Propostas de Soluções” que serão enfocadas apenas ao que interessa nesta pesquisa, conforme segue:

1. Promover o ajuste do aparelho institucional do Estado, reavaliando funções e reformando estruturas, normas, processos, postura e comportamento, de modo a compatibilizá-lo com os princípios e diretrizes do Plano de Metas e os objetivos de desenvolvimento econômico e social do Estado;

4. Resgatar o planejamento como instrumento de gestão pública, buscando o aperfeiçoamento do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento-Programa Anual, visando a

coordenação técnico-política do Programa de Governo e do financiamento das políticas públicas e da máquina administrativa; e, introduzindo o planejamento estratégico como instrumento para alimentar o Plano de Metas, suas idéias, princípios e estratégias; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 16).

É perceptível a estrutura pré-disposta de reformas, do projeto de governo estadual, que viria a se conformar com os interesses, tanto sociais quanto econômicos, no período FHC.

Já na segunda (2) e quinta (5) proposta de solução, cabe ressaltar que o projeto veio acompanhado de algumas características – importantes para a pesquisa, já que abarcam a descentralização – que podem ter tido influência da trajetória histórico-política dos atores da Frente Cidadania e Desenvolvimento (Dante, Márcio Lacerda, Bezerra) que são: a) o movimento municipalista do período militar; b) a descentralização de poder decisório, provindos desde a década de 1970 e 1980, e c) a necessidade de reforma no Estado, proveniente desde a década de 1970, mas com maior ênfase a partir da década de 1990 pela instabilidade que se seguia no cenário nacional. Conforme segue:

2. Promover a descentralização e regionalização da estrutura e do poder decisório da administração pública, garantindo a sua unidade e racionalidade nas quinze (15) regiões político-administrativas do Estado;

5. Incorporar a regionalização ao processo de planejamento estadual, através da prática do planejamento microrregional descentralizado e da promoção da organização institucional dos municípios, com a efetiva participação das forças políticas, econômicas e sociais; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 16)

Outros dois pontos que chamam a atenção dizem respeito à participação da iniciativa privada, prevista para a gestão de governo, com o intuito de investimento e financiamento; o outro é a função do Banco do Estado (BEMAT), o qual, durante o governo FHC, foi extinto pela gestão estadual. Tudo isso faz parte do pacto de reformas induzido pela União durante a gestão de Dante M. de Oliveira, como será visto mais a frente:

13. Estruturar um sistema de promoção do desenvolvimento estadual, organizando e instalando “Fóruns de Desenvolvimento Regionais”, que efetivem a integração e parceria com a iniciativa privada e a sociedade civil organizada, visando a identificação de oportunidades de investimento e viabilidade de formas alternativas de financiamento; 14. Reestruturar e fortalecer o sistema financeiro estadual, recolocando o Banco do Estado na sua vocação original de Agência do Desenvolvimento Econômico e Social, capaz de se apresentar como agente repassador de recursos de todos os fundos federais, estaduais

e municipais de caráter desenvolvimentista, voltado especialmente para o atendimento aos micro e pequenos produtores e empresários dos vários setores da economia; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 16)

Em outro capítulo, de “Políticas Estruturantes”, são elencados três principais problemas, dentro os quais somente dois nos interessam. São eles:

2. Infraestrutura deficiente, caracterizada pela inexistência de malhas ferroviária e hidroviária; insuficiência da malha rodoviária; péssimo estado das rodovias existentes; e falta de gerenciamento do transporte de cargas;

3. Insuficiência de energia elétrica para suprir as necessidades básicas da sociedade. Esse problema é agravado pela baixa qualidade do serviço; alta dependência de importação energética e de derivados de petróleo; e elevado nível de perdas no sistema elétrico, e pela não utilização de formas alternativas de energia. (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 21)

Estes itens são importantes, pois suas propostas de solução envolviam a parceria com o setor privado, isto é, o grau mais extremo da descentralização, que será analisado novamente na seção da dinâmica do executivo:

6. Implantar, em parceria com o Governo Federal e o setor privado, a infraestrutura hidroviária necessária à utilização das hidrovias: Paraguai/Paraná; Araguaia/Tocantins; Teles Pires/Tapajós, trecho norte de Mato Grosso a Santarém no Pará.

7. Desenvolver ações políticas junto ao Governo Federal e à iniciativa privada, no sentido de garantir a execução das obras da FERRONORTE, no trecho entre Chapadão do Sul (MS) até Cuiabá (MT) e deste até Cáceres (MT);

A política de energia elétrica será liderada pelo Governo do Estado em articulação com o Governo Federal, através do Ministério das Minas e Energia, Eletrobrás, Eletronorte, a iniciativa privada e os municípios, com o apoio de agências nacionais e internacionais de desenvolvimento, a fim de garantir as seguintes ações prioritárias: 6. Diversificar a matriz energética do Estado através da utilização de energéticos alternativos, como biomassa e energia solar e a inclusão do Estado no Programa Federal de utilização do gás da Bolívia;

10. Articular junto ao Governo Federal a desburocratização e regulamentação quanto a participação da iniciativa privada na geração de energia elétrica. (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 23-25).

No capítulo referente às “Políticas de Uso dos Recursos Naturais”, é posto que a ineficiência do Estado em promover o desenvolvimento econômico tem afetado todos os setores, inclusive o de mineração, já que não se promove o desenvolvimento de educação voltado para este setor. Outro problema da ausência de desenvolvimento econômico seria a falta de estradas no estado. Além deste, outro problema seria a omissão do Estado com a regularização

fundiária, que estaria prejudicando o aumento da produção agropecuária. Enfim, diversos fatores da ausência de desenvolvimento econômico teriam influenciado a degradação acelerada dos recursos naturais, inclusive a deficiência na estrutura do Estado no gerenciamento do setor ambiental. Dentre as “Propostas de Soluções”, temos dois itens que chamam a atenção pelo fato de serem relacionados à iniciativa privada e à descentralização:

11. Instituir um programa de estruturação e desenvolvimento do potencial turístico, em cooperação com os municípios e a iniciativa privada, visando transformá-la numa das principais atividades econômicas do Estado;

19. Descentralizar as ações de fomento à promoção do turismo, de forma a abranger todos os ecossistemas da região: Pantanal, Cerrado e Floresta Amazônica; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 32).

Dentro do capítulo “Políticas de Valorização da Vida”, existe o subtópico “Política de Justiça e Segurança Pública”, em que foi apontado como um dos problemas a “centralização do sistema penitenciário”, sendo a “Proposta de Solução”:

14. Promover a reestruturação do sistema prisional, através da descentralização e interiorização das unidades carcerárias e da introdução de programas educativos e de profissionalização, de acordo com as exigências atuais do mercado de trabalho; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 44).

Ainda no mesmo capítulo de “Políticas de Valorização da Vida”, mas no subtópico “Política Cultural”, é caracterizado como problema a “inexistência de uma política cultural para o Estado”, sendo umas das soluções apontadas:

4. Descentralizar as ações culturais, fomentando e estimulando a criação de pólos organizados do fazer cultural com a participação e coordenação dos municípios, visando a valorização da arte e as peculiaridades inerentes a cada região; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 45).

Realidade igualmente compartilhada no subtópico “Política de Desporto e Lazer”, no qual, além de caracterizada a ausência de uma política neste setor, é pontuado também a falta de “espaços públicos de lazer para a população”, sendo a “Proposta de Solução”:

2. Municipalizar as ações de desporto e lazer, em cooperação com as prefeituras e a iniciativa privada; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 46).

No capítulo relativo à “Política de Meio Ambiente”, foram pontuados seis (6) tópicos com os problemas do setor e sete (7) propostas de soluções, sendo uma relativa a descentralização:

- descentralizar e desburocratizar a gestão ambiental e incentivo à criação de setores ambientais nos municípios; (Frente Cidadania e Desenvolvimento, 1994, p.: 55).

Por fim, no capítulo “Prioridades e Ações Regionais”, foram listadas e agrupadas em quinze regiões o estado de Mato Grosso, com seus respectivos problemas e propostas de soluções. É um dos capítulos que mais apresentam a descentralização como ferramenta de integração do planejamento, do futuro governo e da integração com o nível de governo municipal:

Uma das características marcantes do processo de planejamento estadual tem sido a sua centralização e setorialização da dimensão espacial, o que impede a descentralização sem a inserção e desconcentração da ação do poder público, bem como o envolvimento e a ativa participação da sociedade civil na concepção e execução das ações de desenvolvimento.

Daí a importância da regionalização do planejamento que permite um ajuste às características dos diferentes espaços levando em consideração notadamente as potencialidade naturais, as necessidade econômicas e de infraestrutura, os padrões tecnológicos dos setores produtivos locais e os aspectos socioculturais dos grupos e comunidades que neles vivem e as suas aspirações.

A Constituição de 1998 já instituiu a regionalização do planejamento do