Introdução ao Federalismo

Nesta seção, será trabalhado o federalismo e os seus rearranjos ocorridos no Brasil pós-Constituinte, do qual o ator político Dante de Oliveira fez parte, e quando o processo de descentralização esteve em pauta.

O federalismo é uma forma de arranjo institucional interno de uma sociedade (ANDERSON, 2009). Sua adoção e institucionalização depende, em primeiro lugar, da aceitação pela sua implementação e, em segundo lugar, de uma reestruturação de suas instituições internas, como também da separação dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e dos níveis de governo (governo central e os governos subnacionais). Contudo, não existe um modelo único, uma vez que este tipo de sistema se adequa às realidades de cada país e sociedade, podendo variar e se modelar com facilidade, o que o torna um modelo flexível.

Sendo assim, a literatura que estuda o federalismo imputa a ele características de dispersão de poder político, isto é, países que adotam a estrutura federalista teriam mais dificuldades na produção de políticas e na implementação de uma agenda de governo justamente devido aos muitos atores presentes (no caso brasileiro, por exemplo, com presidente, governadores e prefeitos).

Desse modo, as federações ao redor do mundo se diferenciam entre si pelo contexto local, cultural, econômico, institucional e de organização social. Podem ocorrer em países com grande ou pouca extensão territorial. Algumas contam com histórico conturbado no processo de democratização enquanto outras apresentam democracia já sedimentada (ANDERSON, 2009).

Além disso, havendo uma variedade grande ou pequena de números em unidades federativas (Governos subnacionais – ex.: Mato Grosso; São Paulo; Rio de Janeiro; entre outros), podem ser altamente centralizadas, assim, o governo central (ou federal) detém todo o poder em suas mãos; ou, ainda, descentralizadas, sendo que as unidades federativas compartilham a descentralização do poder.

No caso brasileiro, possuímos 26 (vinte e seis) unidades federativas e o Distrito Federal¹³ e cada Estado possui autonomia na capacidade de governo, de legislação e de arrecadação de tributos em relação ao governo central. Em outras palavras, os Estados e municípios se tornam agentes administrativos do governo central (ALMEIDA, 1995).

Nesse contexto, vale ressaltar que o federalismo brasileiro foi novamente negociado na Constituição de 1988, no interior do processo de democratização, dando contornos de um sistema federativo cooperativo¹⁴ (ALMEIDA, 1995), com divisão de poder em três níveis de governos¹⁵: Federal, Estadual e Municipal, o que é assegurado pela Constituição Federal de 1988 (CF-88) e possibilitado pelo mecanismo de descentralização tanto político como administrativo e fiscal. O Governo Federal centraliza algumas funções

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Este último (DF), local onde se encontra a administração do governo central, ao contrário dos outros estados, não é dividido em municípios e sim em regiões administrativas. Possui características tanto de Estado, como de município, pois pode arrecadar tributos de ambas as maneiras. É considerado por alguns cientistas políticos como sendo outro ente federativo. 14

As instâncias intergovernamentais (Central, Estadual e Municipal) cooperam entre si com divisões de atribuições, encargos, entre outros.

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Ao contrário de outros países, que dividiram suas federações em governo central e unidades federativas Estaduais, o Brasil declarou seus municípios entes federativos autônomos. (ARRETCHE, 1999, p.: 112).

que considera essenciais¹⁶, outras ele descentraliza aos subníveis de governo (Estadual e Municipal), uma vez que possuem uma grande diversidade regional¹⁷.

Observa-se, logo, que dois tipos de condições devem existir para que o federalismo seja possível:

A primeira é a existência de heterogeneidades que dividam uma determinada nação. Tais heterogeneidades podem ser territoriais (grande extensão e \ou enorme diversidade física), linguísticas, étnicas, socioeconômicas (desigualdades regionais), culturais e políticas (diferenças no processo de formação das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre elas) Canadá, Índia Rússia, Brasil e Estados Unidos [...] uma segunda condição [...] Trata-se da construção de um discurso e de uma prática por parte dos defensores da unidade da diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial em um país marcado por heterogeneidades (ABRUCIO, 2015, p.: 57-58).

A fim de possibilitar isso, as elites políticas nacionais e regionais fazem um pacto constitucional para garantir a existência de uma nação, contudo resguardando a autonomia e interdependência entre as unidades, garantidas para sua convivência. Entretanto, para que essa estrutura federalista ocorra, são necessárias quatro características:

a) Primeiro, é preciso estabelecer um contrato federativo que mantenha o equilíbrio entre a autonomia e a interdependência entre as partes. Esta forma contratual tem sua figura máxima na Constituição escrita e, em maior ou menor medida, é renovada por outros pactos e acordos entre os entes federativos ao longo do tempo; b) O pacto federativo, garantido em última instância pela Constituição, estabelece, no mínimo, duas esferas de governo: uma nacional, que ligará as partes antes separadas, e outra subnacional, mantendo a autonomia original dos pactuantes. Em poucos casos, há um terceiro ente federativo, vinculado ao poder local – o Brasil é uma destas exceções. Embora não seja um pactuante, o governo local vem ganhando importância no mundo, em geral, e nas federações, em particular; c) O contrato federativo, em terceiro lugar, precisa ser garantido por instituições. Elas são fundamentais em dois aspectos: por um lado, devem garantir os direitos dos pactuantes e, em alguma medida, reduzir a assimetria entre eles e, por outro, devem estabelecer mecanismos de controles mútuos, evitando a tirania de um nível de governo sobre os demais; d) Por fim, as relações intergovernamentais constituem peça-chave de qualquer federação. Primeiro porque a expansão e a complexificação crescentes das

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A prática de centralizar ou descentralizar funções do Governo Central, quase em todos os casos, ocorre de maneira conflituosa entre os diversos níveis de governos e por motivo de interesses divergentes entre as unidades.

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Abrucio (2015) aponta como sendo o fenômeno da regionalização o que torna impossível a resolução de problemas da ação coletiva pelo nível de governo central, tornando importante, assim, estruturar mecanismos verticais e horizontais para que essas unidades federativas se articulem.

políticas públicas aumentam a necessidade de entrelaçamento e coordenação entre os níveis de governos, rompendo com o modelo clássico de federalismo em que predominava uma separação que definia de forma estrita as funções de cada ente. (ABRUCIO, 2015, p.: 58-59)

Como resultado, o federalismo no Brasil – da Proclamação da República em 1889 até a Nova República em 1985 – é marcado por uma tradição centralizadora e autoritária ao lado dos processos de autonomia e descentralização das partes.

Em função dos processos de colonização e desenvolvimento econômico, formaram-se elites no campo regional e elites no campo federal, as quais se alternaram no poder especialmente no final do século XIX e início do século XX (São Paulo e Minas Gerais eram as unidades federativas que dominavam o restante da federação). A perspectiva conceitual de elite, adotada nesta pesquisa, é a mesma definida pelo Dicionário de Sociologia (2005):

[...] Assim qualificado, o termo Elite designa uma camada superior muito pequena, composta por frações de uma ou mais classes sociais, capaz de exercer diretamente, através das estruturas do governo, ou indiretamente, através de vários instrumentos de dominação, um poder político ou uma influência muito desproporcional à sua consistência numérica. Formam tipicamente outras elites políticas os diretores das grandes empresas, os altos funcionários do Estado, as altas patentes das forças armadas, a camada superior dos políticos profissionais, os quadros dos maiores sindicatos. [...] (GALLINO, 2005, p.: 255-259).

A partir desse ponto de vista, é possível dizer que essas elites, no Brasil, formaram-se desde a época colonial – por meio das famílias que aqui se fixaram como símbolo da representação da Coroa Portuguesa, em todos os seus significados (político, administrativo e etc.) – e, ao longo do tempo18

, sofreram algumas mudanças, inclusive, o surgimento de novas elites. Leal (2012) mostra o contraste desse cenário, ao discutir como o “coronelismo” – uma forma de dominação de uma elite (grandes latifundiários¹⁹) – se

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Recomendamos o trabalho da Arruda (2013) para entender esse processo em Mato Grosso, intitulado: “Disputas Oligárquicas: as práticas políticas das elites mato-grossenses 1892-1906”. Disponível no endereço eletrônico abaixo e acessado em 09/11/2017:

https://repositorio.ufscar.br/bitstream/handle/ufscar/1032/6265.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Essa revisão histórica e teórica-conceitual ajuda a compreender parte da discussão do capítulo 2, do processo eleitoral que elegeu o governador de Mato Grosso, Dante de Oliveira, em 1994; assim como a oposição feita ao seu governo.

19 Leal (2012) deixa claro que nem sempre os chefes políticos municipais eram “autênticos coronéis”, podendo ser pessoas que eram “parentes, ou afins, ou aliados politico dos coronéis”.

transformou e/ou adaptou-se, incorporando - se e, inclusive, atraindo os movimentos municipalistas no interior do Brasil:

Passado o período áureo das câmaras coloniais, sobrevieram a miúda interferência régia e a tutela imperial. A brisa autonomista do começo da República em breve tempo deixou de soprar, e ventos contrários passaram a impulsionar a política municipalista no Brasil. Em 1934, tivemos um novo surto autonômico, interrompido pelo Estado Novo. (LEAL, 2012, p.: 68.).

As crescentes disparidades socioeconômicas entre as unidades federativas no Brasil tiveram sua compensação no setor político em 1932, por meio do Código Eleitoral, sendo que as regiões menos desenvolvidas tiveram compensação com maior representatividade na Câmara dos Deputados, fazendo com que suas demandas regionais fossem incorporadas à agenda política nacional (SOUZA, 1997). Esse modelo de representação política foi mantido pela Constituição de 1988, reforçando a tese de que seria preciso evitar que uma unidade mais poderosa política e economicamente dominasse as demais.

Durante o governo de Getúlio Vargas (1930-1945), ocorreram impactos significativos no federalismo brasileiro, uma vez que se desenvolveu uma forte centralização no governo federal com a implementação da burocracia de mérito²⁰ e a criação de agências estatais de nível nacional (ABRUCIO, 2015). Contudo, o maior impacto ao federalismo veio por meio do golpe de 1937, quando se instaurou o Estado Novo (1937-1945) e os governos estaduais passaram a ser governados por interventores nomeados pelo Presidente da República, enfraquecendo a autonomia regional. Segundo Leal (2012):

É só agora, em 1946, a terceira Constituinte republicana pôs o problema do municipalismo entre suas primeiras cogitações, encarando principalmente o aspecto fundamental da receita. O movimento de 46 é uma continuação mais consciente e consequente do de 34, embora certos detalhes emprestem a um e outro particularidades dignas de registro. Até onde, porém, o novo municipalismo resultará em reforçamento efetivo da autonomia política das comunas, eis uma questão em aberto, que só o tempo resolverá. (LEAL, 2012, p.: 68).

A partir da Constituição de 1946, o federalismo voltou a ganhar força, criando o chamado municipalismo moderno, cujas bases foram reasseguradas

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Definimos burocracia de mérito um modelo no qual os administradores públicos e funcionários estatais são recrutados por meio de provas técnicas e não por indicação política.

na Constituição de 1988. Aos municípios, foi assegurada uma série de garantias – como a possibilidade de tributos próprios, autonomia decisória, entre outras possibilidades.

Em contrapartida, o regime militar (1964-1985) reconfigura novamente o federalismo brasileiro, centralizando o poder no executivo federal. Mas, mesmo assim, durante esse período, foram criadas as capacidades institucionais e administrativas nos estados e municípios, que poderiam explicar, em parte, o processo de descentralização até os dias atuais (ARRETCHE, 1996). O regime militar criou novas agências encarregadas de gerir políticas públicas das mais diversas, partilhando-as com os governos estaduais e municipais. Apesar desse processo de abertura nas relações intergovernamentais, o regime militar continuou centralizando o processo político e sufocando as elites regionais. Novamente, o Brasil se voltava à centralização de poder:

Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de “unionista autoritário”, que centralizava fortemente os recursos nas mãos do governo federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da União sobre os governos subnacionais, ao passo que a autonomia política local era reduzida, com a introdução de eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. Além do mais, o Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o orçamento nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional. (ABRUCIO, 1998, p.: 164).

Nesse contexto histórico, o Brasil passava por um forte processo de industrialização e urbanização que impactava diretamente os municípios. Muitas das políticas propostas pelo regime militar não tinham correspondência com as especificidades regionais, agravando esse quadro.

Para Abrúcio (2015), os governos municipais exerceram maciça pressão sobre a burocracia federal no sentido de liberar as políticas para as negociações entre os dois diferentes tipos de governo. Assim, ocorreu uma intensa negociação entre as elites regionais e a burocracia federal sob o comando dos militares.

Ademais, o regime militar enfrentou duas graves crises de legitimidade política: a primeira delas nas eleições ao Senado em 1974 e, na segunda, em 1982, para as eleições aos executivos estaduais – os executivos municipais eram dependentes do governo federal. A sua dependência político-econômica e de demandas sociais pressionava o governo central diretamente – nesse período, as elites regionais contrárias ao regime conseguem maioria. A

oposição política iniciou o controle do processo com a vitória em 1982, controlando os governos de São Paulo (Franco Montoro), Rio de Janeiro (Leonel Brizola) e Minas Gerais (Tancredo Neves). Uma janela de oportunidades foi aberta aos oposicionistas do regime militar a partir da campanha das “Diretas Já” 21

e na criação da Aliança Democrática²². O resultado foi a eleição indireta de Tancredo Neves e a convocação para uma Nova Constituinte, finalizando o processo de redemocratização²³ no Brasil com a Nova Carta Constitucional de 1988.

Para compreender esse período de redemocratização, em que houve um rearranjo do federalismo no Brasil e o surgimento do ente federalista Município, é necessário trazer alguns elementos históricos e teóricos do seu processo de formação e consolidação.

Souza & Blumm (1999: 51-67) discutem o processo de municipalização e a autonomia local frente o governo centralizador ao dividir o governo local em teorias de caráter (I) normativo e as (II) empíricas.

Para a primeira (I), denominada de teorias normativas sobre o governo local, são elencados três (3) argumentos:

1º Argumento – a participação política é estimulada pelo governo local.

As autoras justificam esse argumento trazendo à discussão a tese de Stuart Mill, ressaltando a importância do governo local em duas perspectivas. A primeira (I) é a de que os governos locais, em um contexto democrático, não só estimulam a participação como também a educação cidadã, ou seja, a proximidade dos cidadãos com a esfera política do governo local ajudá-los-iam na escolha de seus representantes e, também, “na decisão de alocação dos recursos públicos”. A segunda (II) ressalta a eficiência de governos locais em

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Movimento civil com ampla participação da sociedade que reivindicava eleições diretas ao Executivo Nacional (Presidência) entre 1983-1984. O primeiro passo, neste sentido, foi feito com a proposta de Emenda Constitucional Dante de Oliveira pelo Congresso. A Emenda foi rejeitada pelo Congresso Nacional em 1984.

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Pacto promovido por atores políticos de diversos partidos, o que resultou na chapa para disputa presidencial de Tancredo Neves e José Sarney, seu Vice, nas eleições indiretas em 1985, logrando êxito.

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Para mais referência aos desdobramentos do processo de redemocratização; da Constituinte de 1988; e os governos locais, ler Souza (2004).

atender às demandas “no cotidiano da administração”, que são maiores, pois aqueles conhecem, com maior propriedade, a realidade local (regional).

2º Argumento – a distribuição eficiente dos serviços.

O argumento a favor do governo local era o de que o mesmo tinha sido um elemento fundamental na expansão do Estado do Bem-Estar e que, portanto, se modernizado e se adquirisse maior autonomia, seria a esfera mais adequada para a realização dos compromissos do Estado do Bem-Estar. (SOUZA & BLUMM, 1999, p.: 53)

Em virtude da expansão do Estado do Bem-Estar, segundo as autoras, o papel dos governos locais passou a ser analisado devido às novas necessidades e do também novo “formato do Estado”. Dessas análises e debates, os governos locais passaram a ser vistos como “instâncias de governo virtuosas”.

3º Argumento – Tradição de oposição ao governo centralizado.

Uma vez que os governos locais têm melhores condições para “alocar os recursos públicos”, conseguem uma distribuição eficiente de serviços, devido à proximidade com a população para responder às necessidades e demandas regionais, inclusive, podendo ser cobrados com mais facilidade do que os outros níveis de poder.

Por último, a segunda (II), denominada de teorias empíricas sobre o governo local.

As estudiosas (Souza & Blumm, 1999) trazem outros autores para ilustrar as teorias baseadas em experiências de governos locais, mais especificamente em seus processos de constituição, assim como certas características que lhes são peculiares. Goldsmith (1996) é um deles, o qual

classifica a existência de três (3) tipos de governos locais e “vislumbra” outro quarto (4) tipo. Essa teoria utiliza-se da teoria weberiana dos “tipos ideais24”:

1º - Governo local de Clientelismo e Tutela – Nesse tipo de governo local, os governantes e os governados desenvolvem uma relação entre si, clientelista e de tutela. A principal função dos governantes, nessa dinâmica, é distribuir as benesses para quem os apoia com votos.

2º - Governo local econômico-desenvolvimentista – Esse governo estabelece uma relação direta com o mercado, entretanto, com “regulações”. Nesse caso, os governos teriam não só a função de promover a saúde econômica local, mas também de promover o crescimento de suas comunidades. Esse tipo de governo local apresenta certas características para que haja o crescimento econômico da região: a primeira (1ª) é o consenso da elite dirigente (Pública e Empresarial) de que o objetivo desejado é o crescimento econômico; a segunda (2ª) é a relevância geológica e geográfica, o que influencia no crescimento econômico. Isso porque estão ligados ao uso do solo, transformações que nele ocorrem e ao uso que dele fazem. Por fim, a terceira (3ª) é a capacidade de reação das cidades às transformações de uso do solo.

3ª Governo local do Estado do Bem-Estar – Após 1945, alguns governos locais focaram em fornecer “uma ampla variedade de bens de consumo coletivo” (Souza & Blumm, 1999).

O conhecimento das teorias normativas e empíricas do governo local é, pois, o passo inicial para o melhor entendimento do conceito de autonomia política local, o qual busca investigar a capacidade das elites dirigentes de perseguir, nos territórios locais, seus objetivos sociais, econômicos, políticos e administrativos. (SOUZA & BLUMM, 1999, p.: 56)

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Segundo MONTEIRO (2002, p.: 14): “Um constructo de tipo ideal cumpre duas funções básicas: 1) fornece um caso limitativo com o qual os fenômenos concretos podem ser contrastados; um conceito inequívoco que facilita a classificação e a comparação; 2) assim, serve de esquema para generalizações de tipo (…) que, por sua vez, servem ao objetivo final da análise do tipo ideal: a explicação causal dos acontecimentos históricos”. Para saber quais são os tipos ideais, ver Weber (1999). No segundo capítulo, serão retomados os tipos ideais para explicar a liderança de Dante Martins de Oliveira.

No caso brasileiro, a Constituição Federal de 1988 assegurou a característica mais peculiar do federalismo, com três entes pactuantes originários: União, estados e municípios, além do Distrito Federal. A partir daí, iniciou-se o processo de descentralização, o que foi constitucionalmente assegurado e aos poucos se tornou política central da União. O resultado foi maior autonomia política, administrativa e financeira para estados e municípios. Para ficarem nítidas as mudanças trazidas pelas reformas na estrutura do Estado brasileiro e, consequentemente, na geometria federativa, seguem as ilustrações:

Figura 1²⁵: Relação entre os entes federativos – Regime Militar

Fonte: Elaboração Própria (2017)

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Figura 1 – Desenvolvida para compreender a geometria do federalismo durante o regime militar; apesar da ligação e dependência, econômica principalmente, direta da União, os municípios não eram entes federativos. Contudo, Souza (2008) argumenta que uma das características do federalismo é o de sofrer influência e ser mutável frente aos sistemas econômico e político. Podendo assim, variar nas suas decisões e em seu desenho estrutural. Inclusive apontando para as Relações Intergovernamentais (RIG‟s – sinalizado pelas setas entre os níveis de governos. A seta tracejada (União-Estados) indica não só uma relação mais próxima como também uma relação muito mais confiável, de pouca pressão, pois os governadores eram indicados. Já a outra seta (União-Municípios) representa as prefeituras, que deixaram de ser de cargos nomeados, assim como dos movimentos sociais, fez com que a relação fosse contínua e de pressão com a União. Isso culminou na nova constituinte como sendo outro ente federativo, caracterizando-se tanto em termos verticais (União, Estados e Municípios), como também horizontais do poder (Executivo, Legislativo e Judiciário – que não estão representados nas figuras).

Figura 2²⁶: Relação entre os entes federativos – Pós-CF88

Fonte: Elaboração Própria (2017)