UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA
ARYEH HESSEL CRAVEIRO
A DESCENTRALIZAÇÃO E O PROCESSO POLÍTICO NO
GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO
(1995 – 1998)
CUIABÁ/MT 2018
ARYEH HESSEL CRAVEIRO
A DESCENTRALIZAÇÃO E O PROCESSO POLÍTICO NO
GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO
(1995 – 1998)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal de Mato Grosso como requisito para a obtenção do título de Mestre em Sociologia.
Linha de Pesquisa: Sociedade, cultura e poder.
Orientador: Prof. Dr. Telmo Antônio Dinelli Estevinho
CUIABÁ/MT 2018
Dados Internacionais de Catalogação na Fonte.
C898d Craveiro, Aryeh.
A DESCENTRALIZAÇÃO E O PROCESSO POLÍTICO NO GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO (1995 – 1998) / Aryeh Craveiro. -- 2018
175 f. : il. color. ; 30 cm.
Orientadora: Telmo Antônio Dinelli Estevinho.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Mato Grosso, Instituto de Ciências Humanas e Sociais, Programa de Pós-Graduação em Sociologia, Cuiabá, 2018.
Inclui bibliografia.
1. Federalismo. 2. Descentralização. 3. Dinâmica do Executivo Estadual. 4. Governo de Mato Grosso. I. Título.
Ficha catalográfica elaborada automaticamente de acordo com os dados fornecidos pelo(a) autor(a).
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO PRÓ-REITORIA DE ENSINO DE PÓS-GRADUAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS Título: A descentralização e o Processo Político
no Governo do Estado de Mato Grosso (1995 – 1998)
Autoria de Aryeh Hessel Craveiro, apresentada à banca examinadora, como requisito para defesa da dissertação, constituída pelos seguintes professores:
Prof.º Drº Telmo Antônio Dinelli Estevinho Presidente da Banca Examinadora Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
Prof.º Drº Raimundo Nonato Cunha de França Membro Externo da Banca Examinadora Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT)
Prof.º Drº Francisco Xavier Freire Rodrigues Membro Interno da Banca Examinadora Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
Prof.º Drº Francisco Xavier Freire Rodrigues
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Sociologia PPGS ICHS – UFMT
Dedicatória
Para todos (as) aqueles (as) que buscam a satisfação de pesquisar e desvendar a realidade social.
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer a Deus, em primeiro lugar. Aos meus pais Maria Cristina e Antonio Carlos; assim como aos demais membros familiares que, de alguma forma, estavam na torcida por mim. Agradeço a minha namorada e futura esposa Andreia Quadros pela paciência, ânimo e incentivo.
Lembro-me, também, de agradecer à Universidade Federal de Mato Grosso, ao Departamento e a todos os professores, orientadores e alunos envolvidos no programa de Pós-Graduação em Sociologia, em especial ao meu orientador profº. Drº Telmo Antonio Dinelli Estevinho; à CAPES pela bolsa estudantil a mim disponibilizada e que me trouxe tanta estabilidade no período exigido pelo mestrado.
Por fim, gostaria de agradecer a todos os amigos (as) que se envolveram na pesquisa com ajudas pontuais, desde conversas reflexivas e explanatórias e, até mesmo, contatos para que a pesquisa fosse realizada. São eles: Fabio Borette, Vinícius Negrão, Milena Ferrari, Amanda Borges, Flávia Danyara, Junia Lacerda, Pedro e Clarice Spoladore, Francisco Xavier, Cícero, Tia Sônia Aparecida, Amador Nunes, Cristiano Barbieri, Vinícius Roseto, Camilo Saes e tantos outros que, mesmo não citados, fizeram a diferença. A eles, o meu mais profundo e sincero obrigado!
LISTA DE FIGURAS
Figura:01 Relação entre os entes federativos – Regime Militar – Página 34. Figura 02: Relação entre os entes federativos – Pós-CF88 – Página 35.
Figura 03: Ilustração da teoria weberiana de ação racional do agente social. – Página 54.
Figura 04: Ilustração do ator político Dante Martins de Oliveira segundo a teoria Weberiana. – Página 59.
Figura 05: Ilustração do processo de descentralização em função de seu grau. – Página 131.
LISTA DE IMAGENS
Imagem 01: Passeata pelas Diretas Já no Anhangabaú, em São Paulo, com alguns dos protagonistas do movimento (Ulysses, Tancredo e Dante de Oliveira em baixo do “Já” da faixa de “Diretas Já!”). – Página 46.
Imagem 02: Dante com a camiseta “O homem das Diretas Já” (slogan: “DANTE SIM – o homem das diretas – JÁ!” – Dante no meio da foto) – Página 47.
Imagem 03: Final da votação da Emenda Dante de Oliveira: a vitória do governo não impede a comemoração da oposição em plenário. (Dante no canto direito inferior da imagem) – Página 48.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01: PIB per capita de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Região Centro-Oeste e Brasil no período de 1986 a 2000. – Página 98.
Gráfico 02: PIB de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no período de 1980 a 2000. – Página 98.
Gráfico 03: PIB de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul em relação ao percentual (%) de participação no PIB da região Centro Oeste no período de 1980 a 2000. – Página 99.
Gráfico 04: Proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a linha de pobreza de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no período de 1982 a 1998. – Página 99.
Gráfico 05: Despesas e Gasto com folha de Pessoal em relação a 100% de arrecadação do Estado. – Página 101.
Gráfico 06: Resultado Primário em contraste com as Despesas e a Receita Corrente Líquida no período de 1994 a 2000. – Página 102.
Gráfico 07: Proporção da dívida do Estado com a União em percentagem (%) do total da arrecadação no período de 1994 a 2000. – Página 102.
Gráfico 08: Destinação do Dinheiro (% aproximada) da venda da CEMAT. – Página 109.
Gráfico 09: Receita Tributária de Mato Grosso no Período de 1992 a 2000. – Página 110.
Gráfico 10: Custo da SEFAZ de Mato Grosso no Período de 1994 a 2000. – Página 111.
Gráfico 11: Número de Servidores do Poder Executivo de MT no Período de 1994 a 1997. – Página 123.
Gráfico 12: Perspectiva do crescimento/aumento, em porcentagem (%), do consumo e cenário energético de MT no período comparativo de 1995 em relação a 1994. – Página 124.
LISTA DE TABELAS
Tabela 01: Trajetória Política de Dante Martins de Oliveira. – Página 52. Tabela 02: Índice do Plano Estratégico. – Página 84.
Tabela 03: Situação Fiscal de Mato Grosso em percentagem (%) da Receita Corrente Líquida (1994-200). – Página 101.
Tabela 04: QUADRO DE SECRETARIADOS (1995 – 1998) - 1º MANDATO - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: Márcio Lacerda - 01 DE JANEIRO DE 1995. – Página 112.
Tabela 05: QUADRO DE SECRETARIADOS (1995 – 1998) - 1º MANDATO - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: Márcio Lacerda 04 DE JANEIRO DE 1996. – Página 113.
Tabela 06: QUADRO DE SECRETARIADOS (1995 – 1998) - 1º MANDATO - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: Márcio Lacerda - 02 DE JANEIRO DE 1997. – Página 114.
Tabela 07: QUADRO DE SECRETARIADOS (1995 – 1998) - 1º MANDATO - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: Márcio Lacerda - 02 DE JANEIRO DE 1998. – Página 115.
Tabela 08: QUADROS DE SECRETARIADOS (1995 – 1998) - 1º MANDATO - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: Márcio Lacerda - QUADRO DE SECRETÁRIOS – FINAL DO 1º MANDATO - 30 DE DEZEMBRO DE 1998– Página 116.
Tabela 09: QUADROS DE SECRETARIADOS (Jan/1999) - 2º MANDATO (1999 – 2002) - Governador: Dante de Oliveira - Vice-Governador: José Rogério Salles - 04 DE JANEIRO DE 1999. – Página 117.
Tabela 10: Índice do “Relatório de Governo – Período 1995/98”. – Página 119. Tabela 11: Mudanças nos órgãos do Poder Executivo (MT – 1994/1997). – Página 122.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AGER - Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso.
BEMAT - Banco do Estado de Mato Grosso. BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. CASEMAT - Companhia de Armazéns e Silos de Mato Grosso.
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior. CEMAT - Centrais Elétricas Mato-grossenses.
CEPROMAT - Centro de Processamento de Dados do Estado de Mato Grosso. CODEMAT - Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso. CODEIC - Conselho de Desenvolvimento Industrial e Comercial.
COHAB - Companhia de Habitação Popular do Estado de Mato Grosso. CF-88 - Constituição Federal de 1988.
EMPAER - Empresa Mato-grossense de Pesquisa, Assistência e Extensão Rural.
ELETROBRÁS - Centrais Elétricas Brasileiras S.A. FHC - Fernando Henrique Cardoso.
FEMA - Fundação Estadual de Meio Ambiente. FUNDEI - Fundo de Desenvolvimento Industrial
IDEA - Instituto de Defesa Agropecuária de Mato Grosso. INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. INPS - Instituto Nacional de Previdência Social.
IOMAT - Imprensa Oficial do Estado de Mato Grosso. METAMAT - Companhia Mato-grossense de Mineração. MDB - Movimento Democrático Brasileiro.
MR-8 - Movimento Revolucionário 8 de Outubro. MT - Mato Grosso.
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil. PCB - Partido Comunista Brasileiro. PIB – Produto Interno Bruto.
PDS - Partido Democrático Social. PDT - Partido Democrático Trabalhista. PFL - Partido da Frente Liberal.
PL - Partido Liberal.
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro. PP - Partido Progressista.
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira. PT - Partido dos Trabalhadores.
SANEMAT - Companhia de Saneamento do Estado de Mato Grosso. SARNEY - José Sarney de Araújo Costa.
SEDUC - Secretaria de Educação.
SEFAZ - Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso. SINFRA - Secretaria de Estado de Infraestrutura.
UDN - União Democrática Nacional. UDR - União Democrática Ruralista.
UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro. UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro. UTI - Unidade de Terapia Intensiva.
A DESCENTRALIZAÇÃO E O PROCESSO POLÍTICO NO GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO
(1995 – 1998)
Resumo:
A pesquisa buscou elucidar como ocorreu o processo de descentralização no Estado do Mato Grosso, tendo em vista a dinâmica nacional envolvendo simultaneamente um presidente e um governador de Estado (Fernando Henrique Cardoso e Dante Martins de Oliveira) durante o primeiro mandato de ambos (1995 – 1998). Assim, analisando esse período, busca-se compreender o que de fato impacta um processo de descentralização: a determinação constitucional ou a estratégia de indução? Desse modo, o objetivo geral é analisar os fatores que desencadearam o processo de descentralização administrativa. Para isso, o conceito de descentralização é visto nessa pesquisa como um processo de indução constitucional e como interação e dinâmica entre os níveis federal e estadual que tinham, nos postos chaves, presidência e governo. Nesse sentido, a literatura enfatiza que um efetivo processo de descentralização seria uma condição necessária a existência de um centro ou governo nacional forte, capaz de induzir os outros níveis a implementar ou planejar políticas de seu interesse. Essa proposta de investigação enquadra-se, portanto, em uma pesquisa qualitativa; além disso, é exploratória devido ao objeto de pesquisa ser pouco explorado em Mato Grosso, e descritiva, uma vez que a pesquisa qualitativa apresenta essa característica em sua essência. O presente trabalho apresenta um recorte bibliográfico, análises documentais e entrevistas semiestruturadas que focam em atores sociais chaves, participantes efetivos da dinâmica do executivo na administração pública. Por fim, cabe ressaltar que o processo de descentralização que ocorreu no Estado de Mato Grosso, a variável “cenário de crise econômica” determinou a dinâmica da estratégia de indução da União para o estado, assim como a variável “elites burocráticas” também esteve em pauta durante o projeto de reforma do Estado.
Palavras – Chaves: Federalismo; Descentralização; Dinâmica do Executivo Estadual; Governo de Mato Grosso.
DECENTRALIZATION AND THE POLITICAL PROCESS IN THE GOVERNMENT OF THE STATE OF MATO GROSSO (1995-1998)
Abstract
The research sought to elucidate how the decentralization process occurred in the State of Mato Grosso, in view of the national dynamics involving both a president and a state governor (Fernando Henrique Cardoso and Dante Martins de Oliveira) during their first term (1995 - 1998). Thus, analyzing this period, one seeks to understand what actually impacts a process of decentralization: the constitutional determination or the strategy of induction? Thus, the general objective is to analyze the factors that triggered the process of administrative decentralization. For this, the concept of decentralization is seen in this research as a process of constitutional induction and as interaction and dynamics between the federal and state levels that had, in the key positions, presidency and government. In this sense, the literature emphasizes that, for an effective decentralization process, a strong national center or government would be a necessary condition to induce other levels to implement or plan policies of interest to them. This research proposal therefore falls within a qualitative research; is exploratory because the object of research is little explored in Mato Grosso and descriptive, since qualitative research presents this characteristic in its essence. This paper presents a literature review, documentary analysis and semi - structured interviews that focus on key social actors, effective participants in the dynamics of the executive in public administration. Finally, it should be pointed out that the process of decentralization that took place in the State of Mato Grosso, the variable "economic crisis scenario" determined the dynamics of the Union's state induction strategy, as well as the "bureaucratic elites" variable during the state reform project.
Key – words: Federalism; Decentralization; Dynamics of the State Executive;
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...16
CAPÍTULO 01 - A DISCUSSÃO TEÓRICA 1.1. O Neo-Institucionalismo...23
1.2. Introdução ao Federalismo ...25
1.3. A Descentralização...35
CAPÍTULO 02 - O CONTEXTO REGIONAL 2.1.1. Dante Martins de Oliveira - Trajetória Histórica e Política...44
2.1.2. O Ator Político Segundo Weber...53
2.2. O Cenário Político Regional...61
CAPITULO 3 - O ENCONTRO DE AGENDAS 3.1. A Agenda do Governo Federal (1995 - 1998)...72
3.2. O Plano de Metas do Governo Estadual (1994)...82
3.2.1. Parte II - Setembro de 1994 - Programa de Governo...83
3.2.2. Parte I - Dezembro de 1994 - Plano Estratégico...93
3.3. A Dinâmica do Executivo Estadual (1995 - 1998) e a Descentralização na Agenda do Governo...96
CONCLUSÕES ...133
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...138
1. INTRODUÇÃO
A descentralização dos governos e das políticas públicas tem se tornado cada vez mais frequente na vida política do Ocidente. No Brasil, essa forma de administração tem sido assegurada legalmente a partir da Constituição de 1988, especialmente nas áreas de saúde, educação e assistência. Além disso, a descentralização vem acompanhada de um movimento de participação política, no sentido de qualificar e “empoderar”1 os cidadãos, tornando os governos mais próximo das demandas da população. Historicamente, os gestores públicos têm assumido funções que são cada vez mais complexas, atendendo não somente às reivindicações da sociedade, como também à qualificação institucional para administrar a máquina pública.
Ressalta-se que o Brasil da década de 1980 foi marcado por uma crise de representatividade no Estado, segundo Sallum (2003). Essa crise caracterizou-se por um processo de inovação2 política nos municípios, ditada pelo surgimento de uma elite regional que questionava o poder de intervenção do governo federal. Souza & Blumm (1999) discutem a autonomia local dividindo-a em teorias sobre governo local de caráter (I) normativo e as (II) empíricas3.
Segundo Almeida (1995), o impulso da redefinição descentralizadora do pacto federativo é resultado da importância dessa política estadual e das lideranças políticas dos governadores, durante o processo de redemocratização do país.
Contudo, a partir da década de 1990, outras ações do governo federal começaram a ser descentralizadas, como a compra de alimentos para a merenda escolar e a saúde, o que passou a ser de responsabilidade estadual e municipal, fazendo com que esses governos passassem a ampliar o número de servidores públicos e de novos órgãos que, consequentemente, se somaram ao aparelho governamental.
1
Empoderar no sentido de dar condições e poder ao cidadão. 2
Mudanças que segundo Souza (2004, p.: 27): “[...] criaram novas institucionalidades, principalmente na esfera local resultado de compromissos gerados durante o processo de redemocratização. Entre esses compromissos estavam o de restaurar a Federação, através do aumento do poder político e tributário das entidades subnacionais, e o de consolidar a democracia, por meio do empoderamento (empowerment) das comunidades locais no processo decisório sobre políticas”.
3
As inovações políticas nos municípios, as elites regionais e o papel dos governos locais serão tratados com maior ênfase no decorrer do capítulo 1.
Entretanto, não há administração pública de qualidade e eficaz se não houver uma compreensão de que, em primeiro lugar, o processo de administração é composto por dois princípios: político, que compõe as diretrizes governamentais, e administrativo, incumbido de executar as diretrizes políticas.
Assim, destaca-se que este último precisa de relativa autonomia – em seus processos administrativos – da influência política, ou seja, por mais que os cargos de confiança governamentais sejam ocupados a partir da indicação de políticos, é necessário o auxílio de agentes que entendem dos temas inerentes aos cargos ocupados, na qualidade de especialistas, com experiência e especialização para lidar com o setor administrativo sem que haja necessariamente uma filiação partidária. Dessa forma, forma-se um corpo de funcionários permanentes e profissionais.
Portanto, se, de um lado, temos a racionalização e sistematização da administração pública com a ocupação de cargos por agentes capacitados para tal, por outro, temos a descentralização que envolve uma maior participação político-administrativa do cidadão:
No âmbito do plano político-institucional, percebe-se que, em alguns casos, a ampliação dos processos participativos aponta para o aumento de autonomia aos órgãos descentralizados, enquanto outros se restringem à desconcentração das atividades, com a transferência de tarefas e competências (BINOTTO, et al, 2010, p.: 03).
No Brasil, além do surgimento da própria terminologia, a discussão e a implementação da descentralização é recente. Segundo Junqueira (1997), a administração pública é a gestão de interesses coletivos e, por isso, a participação do cidadão faz-se tão necessária para que haja e seja possível uma descentralização político-administrativa.
Diante disso, o interesse pela escolha do tema e pesquisa sobre processos de descentralização em geral tomou vulto quando cursei as disciplinas de Ciência Política III e Políticas Públicas no curso de graduação em Ciências Sociais, realizado no segundo semestre do ano 2007. Nessas disciplinas, foram realizados estudos de autores e pesquisas sobre tais processos, o que me levou a aprofundar a análise da temática no contexto regional, ou seja, a administração pública no estado do Mato Grosso.
Desse modo, na presente pesquisa, introduziu-se o governo de Mato Grosso para justificar uma análise do processo de desenvolvimento público-administrativo, por meio de práticas de descentralização, concomitantemente com a existência e criação de órgãos para compreender se as estruturas governamentais do Estado estão em consonância com as necessidades de uma nova agenda para os governos nacional e estaduais/municipais, agenda essa que emergiu no processo de redemocratização brasileira na década de 1980.
Nesse sentido, podemos dizer que o processo de descentralização, em geral, começou a ser implementado no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, doravante FHC (1995-1998), com a transferência, aos governos estaduais e municipais, de muitas políticas e receitas orçamentárias. Isso levou esses últimos níveis de governo a assumirem funções que, na maioria das vezes, não apresentavam, em sua realidade, o devido preparo técnico e operacional para execução de tais atribuições.
No caso de Mato Grosso, nesse mesmo período, o governo era administrado por Dante de Oliveira (1995-1998), político que acabou migrando do Partido Democrático Trabalhista (PDT) para o partido do presidente FHC, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), dois anos após assumir o mandato de governador do Estado de Mato Grosso. Assim, a pesquisa está inserida em um contexto histórico do qual podemos citar algumas características:
forte indução para descentralizar políticas por mecanismos constitucionais;
consolidação dos processos de reforma do Estado;
ajuste fiscal4 e restrição orçamentária;
estruturas partidárias coincidentes no governo federal e no governo estadual (PSDB).
4 Ajuste fiscal neste contexto é: “Nas últimas décadas, a maioria dos países em desenvolvimento vem tentando adaptar-se às novas condições da economia mundial e às restrições fiscais através da adoção de políticas convergentes, como a eliminação de funções governamentais, cortes em despesas com custeio e investimentos, redução da folha pessoal, privatização, desregulamentação e descentralização. Essas políticas, no seu conjunto, passaram a ser rotuladas de ajuste fiscal, reforma estrutural, ou reforma orientada para o mercado, todas implicando na tentativa de revisão do papel desempenhado pelo Estado de principal indutor do crescimento econômico e prestador de serviços sociais”. (SOUZA & CARVALHO, 199, p.: 187).
Logo, parte-se do pressuposto de que um processo de descentralização, para ser de fato implementado, necessita de uma completa interação entre diferentes níveis de governo, como: a União, os estados, os municípios, entre outros arranjos. É necessário pontuar que esse processo de descentralização não ocorre em um vazio institucional, mas está inserido no contexto em que as articulações políticas podem ser determinantes no seu desenho.
Portanto, a presente pesquisa tem o objetivo de examinar o processo de descentralização em Mato Grosso, no primeiro governo de Dante de Oliveira, isto é, busca-se elucidar como se deu o processo de descentralização administrativa em Mato Grosso, tendo em vista a dinâmica nacional entre Fernando Henrique Cardoso e Dante Martins de Oliveira, no período de 1995 a 1998. Uma das questões norteadoras desse estudo é compreender o que de fato impacta um processo de descentralização: a agenda dos executivos nacional e regional ou a indução constitucional5? A hipótese geral é que as agendas dos executivos influenciem no processo de descentralização. Diante disso, o objetivo é analisar os fatores que desencadearam o processo de descentralização administrativa no período de 1995 a 1998 no governo de Dante de Oliveira, sem perder o foco em alguns objetivos específicos:
(i) Elencar os fatores que apontam para a implementação do processo de descentralização no Mato Grosso;
(ii) Identificar as agendas dos executivos junto ao processo de descentralização;
(iii) Analisar a estrutura governamental no período em análise.
Assim, o governo de Mato Grosso provavelmente implementou políticas de descentralização via imposição constitucional e também por indução do governo federal. A descentralização é vista na pesquisa como um processo de indução constitucional e também como uma interação/dinâmica entre dois níveis de governo, neste caso entre União e governo estadual, com a presença nos postos chaves – Presidência da República e Chefia do executivo estadual – de políticos filiados ao mesmo partido.
5
A indução constitucional se refere a todos os direitos sociais dos cidadãos, garantidos pelas leis constitucionais e que, a partir da década de 1990, foram descentralizadas para maior acessibilidade e qualidade na prestação de serviços.
Se, de fato, como afirmamos acima, um processo de descentralização necessita de boas relações entre diferentes níveis de governo, o tema da pesquisa pode indicar quais características importam para que tal processo seja realmente implementado, validando não somente as questões político-administrativas, mas também os direitos de cidadania, visto que é do interesse da sociedade e dos cidadãos a implementação de políticas que melhorem os indicadores sociais e a qualidade de vida em geral.
A fim de analisar essas premissas, tal pesquisa tem caráter exploratório e descritivo, uma vez que o tema (descentralização) ainda é pouco explorado. São poucos os estudos centrados no funcionamento do executivo estadual do Mato Grosso: na base Scielo6, foram encontrados 835 artigos relacionados à “Descentralização”7 e 3.299 com a palavra “Mato Grosso”. A busca pelas duas
palavras simultâneas - “Descentralização Mato Grosso” - não apresentou resultado. As palavras pesquisadas, ao contrário, “Mato Grosso Descentralização”, apresentaram doze (12) incidências, sendo duas (2) interessantes para serem consideradas.8 Entretanto, já na base de dados de teses da CAPES9, na busca pela palavra “Descentralização”, foram encontrados 3.603 arquivos10. Ao utilizar a palavra “Mato Grosso”, estavam
6
www.scielo.org/
7 Dos 835, apenas dois (2) foram considerados relevantes: “O programa de alimentação escolar no estado de Mato Grosso: da centralização à descentralização (1979 – 1995)” (Spinelli & Canesqui, 2002) e “A descentralização da saúde no Estado de Mato Grosso, Brasil: financiamento e modelo de atenção” (Scatena & Tanaka, 2000). São dois trabalhos com ênfase na descentralização de indução constitucional (conceito trabalhado no capítulo 1) que focam o ente municipal. Já a presente pesquisa, diferentemente, analisa o processo de descentralização como parte da agenda no ente federativo do “executivo estadual (MT)” (1995 – 1998).
8
Foram encontrados doze (12) resultados e desses, aparecem novamente apenas dois relevantes, os mesmos ditos na nota anterior (7): Spinelli & Canesqui (2002) e Scatena & Tanaka (2000).
9
http://bancodeteses.capes.gov.br
10
Com “arquivos” entende-se dissertações ou teses anexadas no banco de dados da Capes. Foram contados onze (11) trabalhos relacionados à “descentralização” e a “Mato Grosso”; Um (1) deles chamou a atenção por se intitular “O processo de descentralização dos serviços de saúde no Estado de Mato Grosso” (Costa, Wildor da Graça Araújo); datado de 1997 e publicado pela instituição de ensino da Universidade de São Paulo; foi realizado com o intuito de obtenção do título de mestrado em saúde pública. Apesar de ser datada (1997) no período foco da pesquisa (1995-1998), poderia indicar uma análise em políticas-públicas descentralizadoras empiricamente já no início da década de 1990, tendo em vista que o intuito desta pesquisa seria explicar o “Como” e o “Porquê” do processo de descentralização em Mato Grosso no período de 1995 a 1998. Entretanto, a dissertação não foi encontrada tanto na forma física, quanto digital, para ser feita a leitura e análise.
correlacionados 18.750 arquivos, mas nenhum com o enfoque da presente pesquisa11.
A metodologia de pesquisa utilizada é qualitativa, com recortes bibliográficos, análise documental e entrevistas semiestruturadas para tentar explicar o “como” e o “porquê” ocorreu o processo de descentralização em Mato Grosso. Justifica-se a escolha da metodologia abordada no desejo de entender o complexo fenômeno da descentralização, permitindo, assim, visualizar o comportamento dos atores políticos envolvidos, os processos organizacionais e administrativos, dentre outros pontos relevantes, que sirvam para explanações e generalizações significativas. Dessa forma, objetivando tentar compreender o fenômeno real em profundidade, bem como as condições contextuais nas quais o fenômeno ocorre.
Assim, com um olhar clínico, a fim de que haja uma distinção entre o fenômeno e o contexto, busca-se avaliar uma ampla variedade de evidências, por exemplo, a realização do procedimento de levantamento bibliográfico preliminar, buscando esclarecer os principais conceitos que envolvem o tema escolhido, além de um levantamento das fontes primárias e secundárias de pesquisa – jornais, reportagens diversas, legislação, dados estatísticos, entrevistas, publicações – procurando fazer uma construção histórica do objeto. Incluem-se aqui documentos como o Diário Oficial (1995 – 1998), afinal, é por meio dele que toda e qualquer atitude com relação ao executivo estadual é promulgada e divulgada, ou seja, trata-se de um documento processual temporal por si só. Além disso, para completar o quadro geral da pesquisa, foi imprescindível o cumprimento de entrevistas semiestruturadas com os principais atores envolvidos com a administração do executivo estadual. Assim, realizamos este procedimento com o Vice-governador na época, o Presidente do PSDB regional naquele período e o presidente do sindicato dos servidores públicos do Estado no recorte temporal.
Desse modo, as entrevistas semiestruturadas fazem-se necessárias para tentar construir e modelar o que foi a coligação partidária da época e se a agenda do executivo estadual era diferente ou coincidente com a agenda do executivo nacional, definindo, assim, o contorno histórico necessário do objeto de análise. As entrevistas também podem fornecer elementos importantes para
11 Todos os artigos que não continham as palavras “Descentralização” ou “Mato Grosso” no título ou relacionadas, não foram examinados.
analisar os mecanismos pelos quais o processo de descentralização tomou curso no governo de Mato Grosso. Para Gil (2007), esta técnica (entrevista semiestruturada) possui uma estrutura que possibilita não só abordar questões fundamentais da pesquisa, como também uma elasticidade para que o entrevistado possa responder com liberdade as pautas em foco.
Quanto à organização, essa pesquisa está estruturada em três capítulos. No primeiro, a literatura referente a temática do Federalismo e da Descentralização tem enfatizado que, para um efetivo processo de descentralização, seria condição necessária a existência de um centro ou de um governo nacional forte o suficiente para induzir os outros níveis de governo a implementar ou planejar políticas de seu interesse. A partir disso, foi examinado como historicamente se constituiu o federalismo no Brasil e suas relações com os processos de descentralização de políticas públicas. São analisados os principais conceitos que envolvem os processos de descentralização em um regime federalista. Também vamos abordar essas questões todas a partir do processo de redemocratização brasileira que culminou na Constituição Federal de 1988.
No segundo capítulo, foi examinada a trajetória do ator político à frente do executivo estadual (1995 – 1998), Dante Martins de Oliveira, e como os atores políticos no governo de Mato Grosso se situaram neste debate todo – especialmente com os problemas suscitados pela descentralização das políticas. Por fim, analisa-se a agenda do executivo nacional para poder entender o processo de descentralização no âmbito regional (MT).
No terceiro capítulo, analisamos a estrutura governamental construída pela coligação partidária que venceu as eleições para o executivo estadual em 1994. Esse capítulo é dividido em três tópicos: o primeiro (I) diz respeito a agenda do governo federal no período de 1995-1998. O segundo (II) é reservado ao projeto de agenda de governo que estava sendo desenvolvido, antes mesmo da vitória nas eleições – intitulado como “Plano de Metas”, inclusive a prática desse plano; no terceiro (III), sumariza-se esta discussão com os apontamentos do processo de descentralização e, também, para futuras pesquisas na conclusão desta dissertação.
CAPÍTULO 1 – A DISCUSSÃO TEÓRICA
Nesse capítulo, analisaremos as principais teorias que sustentam essa pesquisa, enfocando as teorias neoinstitucionalistas e os modelos explicativos que dizem respeito aos processos de federalismo e as práticas de descentralização a ele associados. O capítulo está dividido em três subtópicos: o primeiro (I) diz respeito à teoria neoinstitucionalista e como sua perspectiva social está presente no foco abordado pela pesquisa. O segundo (II) trata do federalismo e dos rearranjos dele ocorridos no Brasil, pós-Constituinte, e do qual o ator Dante de Oliveira fez parte. Por fim, o terceiro (III) aborda o processo de descentralização, que foi tópico específico desse novo arranjo do federalismo no Brasil e prática de governos posteriores.
1.1. O NEO-INSTITUCIONALISMO
Muitos dos conceitos utilizados nessa pesquisa são tributários dos estudos neoinstitucionalistas. Esse fenômeno despertou a atenção das Ciências Sociais a partir da década de 1980, especialmente devido às transformações ocorridas no Estado e também pela forma como as políticas públicas ganharam centralidade em diferentes sociedades. Sendo assim, o neointistucionalismo chamou atenção para o estudo do Estado, de seus atores, das burocracias e do papel autônomo que todos eles teriam na formulação e implementação de políticas. Desta maneira, o Estado e seus mecanismos de funcionamento voltaram a ser foco de interesse das Ciências Sociais.
O neoinstitucionalismo está subdividido em três modelos nucleares, assim, há um modelo ligado à teoria de escolha racional, um modelo sociológico e um modelo denominado neoinstitucionalismo histórico:
[...] um deles diz respeito às teorias de base econômica que vinculam o comportamento dos atores a critérios utilitaristas e estratégicos (neoinstitucionalismo de escolha racional); outro ligado às práticas e normas culturais que explicam o comportamento dos atores a partir da forma como as instituições reproduzem essas mesmas práticas (neoinstitucionalismo sociológico); e o neoinstitucionalismo histórico, que procura explicar as decisões políticas como resultado das escolhas realizadas no passado. (ESTEVINHO, 2014, p.: 56).
A escolha das interpretações do neoinstitucionalismo histórico como base da pesquisa se deve justamente a essa transformação do papel e da
ação do Estado e das instituições, juntamente com os objetivos e estratégias dos atores políticos envolvidos. Isso evidencia o caráter histórico desse tipo de abordagem, ou seja, compreende o desenvolvimento do processo político ao longo do tempo. Ademais, é institucionalista, por esse processo político temporal acabar sendo incorporado às instituições.
Para os autores vinculados ao neoinstitucionalismo histórico, o importante é centrar a análise no funcionamento do Estado, de suas burocracias e atores. Assim, o Estado não é entendido como uma entidade “neutra”, capaz de processar as demandas da sociedade na forma de políticas públicas, mas sim como um complexo de instituições com suas normas, regras, procedimentos que atuam sobre os indivíduos e delimitam as regras do jogo. Assim, neste caso, as instituições são definidas de maneira muito ampla, indo desde os procedimentos e protocolos formais e oficiais até as regras de conduta, ideias, padrões de comportamento, entre outros.12.
Podemos, então, sintetizar as principais características do neoinstitucionalismo histórico em cinco dimensões, como expostas abaixo:
1) Dinâmica do tempo e da história: [...] a dimensão temporal [...] o estudo de uma instituição ou política não pode ser desvinculada de seu desdobramento temporal e de uma ampla descrição histórica [...] a importância da história e persistência de um legado de políticas prévias com efeitos subsequentes [...] a opção pela descrição histórica não significa olhar para os fatos isolados no passado, mas observar o desenvolvimento de um processo e os efeitos políticos dele resultantes. Assim, uma perspectiva temporal está no centro da análise.
2) Dependência de trajetória: [...] a dependência de trajetória é um elemento importante na vida política [...] as divergências se dão nos mecanismos e dispositivos elencados para explicar a ocorrência desse fenômeno [...] Admite-se uma lógica de equilíbrio e estabilidade institucional com a ideia de mudança incremental: mudam-se as condições, mas as instituições ganham novas camadas, sem alterar drasticamente suas formas.
3) Definição e papel da instituição: [...] as agências podem ser as responsáveis por implementar uma determinada política, as regras podem ser formais ou informais, ou até os acordos podem ser verbais; pode haver muita variação nas regras de conduta, nas regras do jogo, nos padrões de comunicação humana, nas convenções, legislaturas, códigos de linguagem, etc. [...] as instituições podem servir como filtros, providenciando vocabulário, modelos morais e cognitivos e uma estrutura de ação para determinados atores políticos.
12
Hall, Peter; Taylor, Rosemary C.R. As três versões do neoinstitucionalismo. In Lua Nova, 58, 2003.
1) Ideias: [...] políticas não envolvem apenas poder e vantagens
materiais, mas sobretudo ideias. [...] As ideias estão em um fluxo contínuo entre Estado e sociedade, atuando nas duas direções.
2) Metodologias e estratégias de análise: [...] A ideia de uma
narrativa histórica construída a partir da observação empírica induz a uma multicausalidade de base contextual [...] apenas elencamos elementos comuns que podem ser encontrados na teoria e que alcançam um padrão mínimo de consenso [...] O ir e vir no tempo confere à pesquisa um sentido de movimento; a produção de identidades sociais e o fluxo de ideias demonstram as interconexões entre Estado e sociedade; a permanência das instituições – formais ou informais, fluidas ou não – nos estimula a pensar na plasticidade da vida política. (ESTEVINHO, 2014, p.: 58 – 61).
Por fim, do foco desta pesquisa destaca-se o papel importante de atores políticos estatais, que varia de acordo com sua trajetória individual e de suas qualificações, podendo influenciar nos resultados das políticas.
Segundo Cortes (2006), “Os neo-institucionalistas atribuem aos aspectos sistêmicos, estruturais, do Estado ao desenho das organizações estatais a capacidade de moldar a ação de atores sociais e individuais”. Portanto, verifica-se a importância de entender o processo político da descentralização na administração de Mato Grosso no período de 1995 a 1998, observando o contexto institucional e a trajetória política dos atores estatais, que acabaram condicionando suas ações na administração pública.
1.2. INTRODUÇÃO AO FEDERALISMO
Nesta seção, será trabalhado o federalismo e os seus rearranjos ocorridos no Brasil pós-Constituinte, do qual o ator político Dante de Oliveira fez parte, e quando o processo de descentralização esteve em pauta.
O federalismo é uma forma de arranjo institucional interno de uma sociedade (ANDERSON, 2009). Sua adoção e institucionalização depende, em primeiro lugar, da aceitação pela sua implementação e, em segundo lugar, de uma reestruturação de suas instituições internas, como também da separação dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e dos níveis de governo (governo central e os governos subnacionais). Contudo, não existe um modelo único, uma vez que este tipo de sistema se adequa às realidades de cada país e sociedade, podendo variar e se modelar com facilidade, o que o torna um modelo flexível.
Sendo assim, a literatura que estuda o federalismo imputa a ele características de dispersão de poder político, isto é, países que adotam a estrutura federalista teriam mais dificuldades na produção de políticas e na implementação de uma agenda de governo justamente devido aos muitos atores presentes (no caso brasileiro, por exemplo, com presidente, governadores e prefeitos).
Desse modo, as federações ao redor do mundo se diferenciam entre si pelo contexto local, cultural, econômico, institucional e de organização social. Podem ocorrer em países com grande ou pouca extensão territorial. Algumas contam com histórico conturbado no processo de democratização enquanto outras apresentam democracia já sedimentada (ANDERSON, 2009).
Além disso, havendo uma variedade grande ou pequena de números em unidades federativas (Governos subnacionais – ex.: Mato Grosso; São Paulo; Rio de Janeiro; entre outros), podem ser altamente centralizadas, assim, o governo central (ou federal) detém todo o poder em suas mãos; ou, ainda, descentralizadas, sendo que as unidades federativas compartilham a descentralização do poder.
No caso brasileiro, possuímos 26 (vinte e seis) unidades federativas e o Distrito Federal13 e cada Estado possui autonomia na capacidade de governo, de legislação e de arrecadação de tributos em relação ao governo central. Em outras palavras, os Estados e municípios se tornam agentes administrativos do governo central (ALMEIDA, 1995).
Nesse contexto, vale ressaltar que o federalismo brasileiro foi novamente negociado na Constituição de 1988, no interior do processo de democratização, dando contornos de um sistema federativo cooperativo14 (ALMEIDA, 1995), com divisão de poder em três níveis de governos15: Federal, Estadual e Municipal, o que é assegurado pela Constituição Federal de 1988 (CF-88) e possibilitado pelo mecanismo de descentralização tanto político como administrativo e fiscal. O Governo Federal centraliza algumas funções
13
Este último (DF), local onde se encontra a administração do governo central, ao contrário dos outros estados, não é dividido em municípios e sim em regiões administrativas. Possui características tanto de Estado, como de município, pois pode arrecadar tributos de ambas as maneiras. É considerado por alguns cientistas políticos como sendo outro ente federativo. 14
As instâncias intergovernamentais (Central, Estadual e Municipal) cooperam entre si com divisões de atribuições, encargos, entre outros.
15
Ao contrário de outros países, que dividiram suas federações em governo central e unidades federativas Estaduais, o Brasil declarou seus municípios entes federativos autônomos. (ARRETCHE, 1999, p.: 112).
que considera essenciais16, outras ele descentraliza aos subníveis de governo (Estadual e Municipal), uma vez que possuem uma grande diversidade regional17.
Observa-se, logo, que dois tipos de condições devem existir para que o federalismo seja possível:
A primeira é a existência de heterogeneidades que dividam uma determinada nação. Tais heterogeneidades podem ser territoriais (grande extensão e \ou enorme diversidade física), linguísticas, étnicas, socioeconômicas (desigualdades regionais), culturais e políticas (diferenças no processo de formação das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre elas) Canadá, Índia Rússia, Brasil e Estados Unidos [...] uma segunda condição [...] Trata-se da construção de um discurso e de uma prática por parte dos defensores da unidade da diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial em um país marcado por heterogeneidades (ABRUCIO, 2015, p.: 57-58).
A fim de possibilitar isso, as elites políticas nacionais e regionais fazem um pacto constitucional para garantir a existência de uma nação, contudo resguardando a autonomia e interdependência entre as unidades, garantidas para sua convivência. Entretanto, para que essa estrutura federalista ocorra, são necessárias quatro características:
a) Primeiro, é preciso estabelecer um contrato federativo que mantenha o equilíbrio entre a autonomia e a interdependência entre as partes. Esta forma contratual tem sua figura máxima na Constituição escrita e, em maior ou menor medida, é renovada por outros pactos e acordos entre os entes federativos ao longo do tempo; b) O pacto federativo, garantido em última instância pela Constituição, estabelece, no mínimo, duas esferas de governo: uma nacional, que ligará as partes antes separadas, e outra subnacional, mantendo a autonomia original dos pactuantes. Em poucos casos, há um terceiro ente federativo, vinculado ao poder local – o Brasil é uma destas exceções. Embora não seja um pactuante, o governo local vem ganhando importância no mundo, em geral, e nas federações, em particular; c) O contrato federativo, em terceiro lugar, precisa ser garantido por instituições. Elas são fundamentais em dois aspectos: por um lado, devem garantir os direitos dos pactuantes e, em alguma medida, reduzir a assimetria entre eles e, por outro, devem estabelecer mecanismos de controles mútuos, evitando a tirania de um nível de governo sobre os demais; d) Por fim, as relações intergovernamentais constituem peça-chave de qualquer federação. Primeiro porque a expansão e a complexificação crescentes das
16
A prática de centralizar ou descentralizar funções do Governo Central, quase em todos os casos, ocorre de maneira conflituosa entre os diversos níveis de governos e por motivo de interesses divergentes entre as unidades.
17
Abrucio (2015) aponta como sendo o fenômeno da regionalização o que torna impossível a resolução de problemas da ação coletiva pelo nível de governo central, tornando importante, assim, estruturar mecanismos verticais e horizontais para que essas unidades federativas se articulem.
políticas públicas aumentam a necessidade de entrelaçamento e coordenação entre os níveis de governos, rompendo com o modelo clássico de federalismo em que predominava uma separação que definia de forma estrita as funções de cada ente. (ABRUCIO, 2015, p.: 58-59)
Como resultado, o federalismo no Brasil – da Proclamação da República em 1889 até a Nova República em 1985 – é marcado por uma tradição centralizadora e autoritária ao lado dos processos de autonomia e descentralização das partes.
Em função dos processos de colonização e desenvolvimento econômico, formaram-se elites no campo regional e elites no campo federal, as quais se alternaram no poder especialmente no final do século XIX e início do século XX (São Paulo e Minas Gerais eram as unidades federativas que dominavam o restante da federação). A perspectiva conceitual de elite, adotada nesta pesquisa, é a mesma definida pelo Dicionário de Sociologia (2005):
[...] Assim qualificado, o termo Elite designa uma camada superior muito pequena, composta por frações de uma ou mais classes sociais, capaz de exercer diretamente, através das estruturas do governo, ou indiretamente, através de vários instrumentos de dominação, um poder político ou uma influência muito desproporcional à sua consistência numérica. Formam tipicamente outras elites políticas os diretores das grandes empresas, os altos funcionários do Estado, as altas patentes das forças armadas, a camada superior dos políticos profissionais, os quadros dos maiores sindicatos. [...] (GALLINO, 2005, p.: 255-259).
A partir desse ponto de vista, é possível dizer que essas elites, no Brasil, formaram-se desde a época colonial – por meio das famílias que aqui se fixaram como símbolo da representação da Coroa Portuguesa, em todos os seus significados (político, administrativo e etc.) – e, ao longo do tempo18, sofreram algumas mudanças, inclusive, o surgimento de novas elites. Leal (2012) mostra o contraste desse cenário, ao discutir como o “coronelismo” – uma forma de dominação de uma elite (grandes latifundiários19) – se
18
Recomendamos o trabalho da Arruda (2013) para entender esse processo em Mato Grosso, intitulado: “Disputas Oligárquicas: as práticas políticas das elites mato-grossenses 1892-1906”. Disponível no endereço eletrônico abaixo e acessado em 09/11/2017:
https://repositorio.ufscar.br/bitstream/handle/ufscar/1032/6265.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Essa revisão histórica e teórica-conceitual ajuda a compreender parte da discussão do capítulo 2, do processo eleitoral que elegeu o governador de Mato Grosso, Dante de Oliveira, em 1994; assim como a oposição feita ao seu governo.
19 Leal (2012) deixa claro que nem sempre os chefes políticos municipais eram “autênticos coronéis”, podendo ser pessoas que eram “parentes, ou afins, ou aliados politico dos coronéis”.
transformou e/ou adaptou-se, incorporando - se e, inclusive, atraindo os movimentos municipalistas no interior do Brasil:
Passado o período áureo das câmaras coloniais, sobrevieram a miúda interferência régia e a tutela imperial. A brisa autonomista do começo da República em breve tempo deixou de soprar, e ventos contrários passaram a impulsionar a política municipalista no Brasil. Em 1934, tivemos um novo surto autonômico, interrompido pelo Estado Novo. (LEAL, 2012, p.: 68.).
As crescentes disparidades socioeconômicas entre as unidades federativas no Brasil tiveram sua compensação no setor político em 1932, por meio do Código Eleitoral, sendo que as regiões menos desenvolvidas tiveram compensação com maior representatividade na Câmara dos Deputados, fazendo com que suas demandas regionais fossem incorporadas à agenda política nacional (SOUZA, 1997). Esse modelo de representação política foi mantido pela Constituição de 1988, reforçando a tese de que seria preciso evitar que uma unidade mais poderosa política e economicamente dominasse as demais.
Durante o governo de Getúlio Vargas (1930-1945), ocorreram impactos significativos no federalismo brasileiro, uma vez que se desenvolveu uma forte centralização no governo federal com a implementação da burocracia de mérito20 e a criação de agências estatais de nível nacional (ABRUCIO, 2015). Contudo, o maior impacto ao federalismo veio por meio do golpe de 1937, quando se instaurou o Estado Novo (1937-1945) e os governos estaduais passaram a ser governados por interventores nomeados pelo Presidente da República, enfraquecendo a autonomia regional. Segundo Leal (2012):
É só agora, em 1946, a terceira Constituinte republicana pôs o problema do municipalismo entre suas primeiras cogitações, encarando principalmente o aspecto fundamental da receita. O movimento de 46 é uma continuação mais consciente e consequente do de 34, embora certos detalhes emprestem a um e outro particularidades dignas de registro. Até onde, porém, o novo municipalismo resultará em reforçamento efetivo da autonomia política das comunas, eis uma questão em aberto, que só o tempo resolverá. (LEAL, 2012, p.: 68).
A partir da Constituição de 1946, o federalismo voltou a ganhar força, criando o chamado municipalismo moderno, cujas bases foram reasseguradas
20
Definimos burocracia de mérito um modelo no qual os administradores públicos e funcionários estatais são recrutados por meio de provas técnicas e não por indicação política.
na Constituição de 1988. Aos municípios, foi assegurada uma série de garantias – como a possibilidade de tributos próprios, autonomia decisória, entre outras possibilidades.
Em contrapartida, o regime militar (1964-1985) reconfigura novamente o federalismo brasileiro, centralizando o poder no executivo federal. Mas, mesmo assim, durante esse período, foram criadas as capacidades institucionais e administrativas nos estados e municípios, que poderiam explicar, em parte, o processo de descentralização até os dias atuais (ARRETCHE, 1996). O regime militar criou novas agências encarregadas de gerir políticas públicas das mais diversas, partilhando-as com os governos estaduais e municipais. Apesar desse processo de abertura nas relações intergovernamentais, o regime militar continuou centralizando o processo político e sufocando as elites regionais. Novamente, o Brasil se voltava à centralização de poder:
Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de “unionista autoritário”, que centralizava fortemente os recursos nas mãos do governo federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da União sobre os governos subnacionais, ao passo que a autonomia política local era reduzida, com a introdução de eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. Além do mais, o Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o orçamento nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional. (ABRUCIO, 1998, p.: 164).
Nesse contexto histórico, o Brasil passava por um forte processo de industrialização e urbanização que impactava diretamente os municípios. Muitas das políticas propostas pelo regime militar não tinham correspondência com as especificidades regionais, agravando esse quadro.
Para Abrúcio (2015), os governos municipais exerceram maciça pressão sobre a burocracia federal no sentido de liberar as políticas para as negociações entre os dois diferentes tipos de governo. Assim, ocorreu uma intensa negociação entre as elites regionais e a burocracia federal sob o comando dos militares.
Ademais, o regime militar enfrentou duas graves crises de legitimidade política: a primeira delas nas eleições ao Senado em 1974 e, na segunda, em 1982, para as eleições aos executivos estaduais – os executivos municipais eram dependentes do governo federal. A sua dependência político-econômica e de demandas sociais pressionava o governo central diretamente – nesse período, as elites regionais contrárias ao regime conseguem maioria. A
oposição política iniciou o controle do processo com a vitória em 1982, controlando os governos de São Paulo (Franco Montoro), Rio de Janeiro (Leonel Brizola) e Minas Gerais (Tancredo Neves). Uma janela de oportunidades foi aberta aos oposicionistas do regime militar a partir da campanha das “Diretas Já” 21 e na criação da Aliança Democrática22. O resultado foi a eleição indireta de Tancredo Neves e a convocação para uma Nova Constituinte, finalizando o processo de redemocratização23 no Brasil com a Nova Carta Constitucional de 1988.
Para compreender esse período de redemocratização, em que houve um rearranjo do federalismo no Brasil e o surgimento do ente federalista Município, é necessário trazer alguns elementos históricos e teóricos do seu processo de formação e consolidação.
Souza & Blumm (1999: 51-67) discutem o processo de municipalização e a autonomia local frente o governo centralizador ao dividir o governo local em teorias de caráter (I) normativo e as (II) empíricas.
Para a primeira (I), denominada de teorias normativas sobre o governo local, são elencados três (3) argumentos:
1º Argumento – a participação política é estimulada pelo governo local.
As autoras justificam esse argumento trazendo à discussão a tese de Stuart Mill, ressaltando a importância do governo local em duas perspectivas. A primeira (I) é a de que os governos locais, em um contexto democrático, não só estimulam a participação como também a educação cidadã, ou seja, a proximidade dos cidadãos com a esfera política do governo local ajudá-los-iam na escolha de seus representantes e, também, “na decisão de alocação dos recursos públicos”. A segunda (II) ressalta a eficiência de governos locais em
21
Movimento civil com ampla participação da sociedade que reivindicava eleições diretas ao Executivo Nacional (Presidência) entre 1983-1984. O primeiro passo, neste sentido, foi feito com a proposta de Emenda Constitucional Dante de Oliveira pelo Congresso. A Emenda foi rejeitada pelo Congresso Nacional em 1984.
22
Pacto promovido por atores políticos de diversos partidos, o que resultou na chapa para disputa presidencial de Tancredo Neves e José Sarney, seu Vice, nas eleições indiretas em 1985, logrando êxito.
23
Para mais referência aos desdobramentos do processo de redemocratização; da Constituinte de 1988; e os governos locais, ler Souza (2004).
atender às demandas “no cotidiano da administração”, que são maiores, pois aqueles conhecem, com maior propriedade, a realidade local (regional).
2º Argumento – a distribuição eficiente dos serviços.
O argumento a favor do governo local era o de que o mesmo tinha sido um elemento fundamental na expansão do Estado do Bem-Estar e que, portanto, se modernizado e se adquirisse maior autonomia, seria a esfera mais adequada para a realização dos compromissos do Estado do Bem-Estar. (SOUZA & BLUMM, 1999, p.: 53)
Em virtude da expansão do Estado do Bem-Estar, segundo as autoras, o papel dos governos locais passou a ser analisado devido às novas necessidades e do também novo “formato do Estado”. Dessas análises e debates, os governos locais passaram a ser vistos como “instâncias de governo virtuosas”.
3º Argumento – Tradição de oposição ao governo centralizado.
Uma vez que os governos locais têm melhores condições para “alocar os recursos públicos”, conseguem uma distribuição eficiente de serviços, devido à proximidade com a população para responder às necessidades e demandas regionais, inclusive, podendo ser cobrados com mais facilidade do que os outros níveis de poder.
Por último, a segunda (II), denominada de teorias empíricas sobre o governo local.
As estudiosas (Souza & Blumm, 1999) trazem outros autores para ilustrar as teorias baseadas em experiências de governos locais, mais especificamente em seus processos de constituição, assim como certas características que lhes são peculiares. Goldsmith (1996) é um deles, o qual
classifica a existência de três (3) tipos de governos locais e “vislumbra” outro quarto (4) tipo. Essa teoria utiliza-se da teoria weberiana dos “tipos ideais24”:
1º - Governo local de Clientelismo e Tutela – Nesse tipo de governo local, os governantes e os governados desenvolvem uma relação entre si, clientelista e de tutela. A principal função dos governantes, nessa dinâmica, é distribuir as benesses para quem os apoia com votos.
2º - Governo local econômico-desenvolvimentista – Esse governo estabelece uma relação direta com o mercado, entretanto, com “regulações”. Nesse caso, os governos teriam não só a função de promover a saúde econômica local, mas também de promover o crescimento de suas comunidades. Esse tipo de governo local apresenta certas características para que haja o crescimento econômico da região: a primeira (1ª) é o consenso da elite dirigente (Pública e Empresarial) de que o objetivo desejado é o crescimento econômico; a segunda (2ª) é a relevância geológica e geográfica, o que influencia no crescimento econômico. Isso porque estão ligados ao uso do solo, transformações que nele ocorrem e ao uso que dele fazem. Por fim, a terceira (3ª) é a capacidade de reação das cidades às transformações de uso do solo.
3ª Governo local do Estado do Bem-Estar – Após 1945, alguns governos locais focaram em fornecer “uma ampla variedade de bens de consumo coletivo” (Souza & Blumm, 1999).
O conhecimento das teorias normativas e empíricas do governo local é, pois, o passo inicial para o melhor entendimento do conceito de autonomia política local, o qual busca investigar a capacidade das elites dirigentes de perseguir, nos territórios locais, seus objetivos sociais, econômicos, políticos e administrativos. (SOUZA & BLUMM, 1999, p.: 56)
24
Segundo MONTEIRO (2002, p.: 14): “Um constructo de tipo ideal cumpre duas funções básicas: 1) fornece um caso limitativo com o qual os fenômenos concretos podem ser contrastados; um conceito inequívoco que facilita a classificação e a comparação; 2) assim, serve de esquema para generalizações de tipo (…) que, por sua vez, servem ao objetivo final da análise do tipo ideal: a explicação causal dos acontecimentos históricos”. Para saber quais são os tipos ideais, ver Weber (1999). No segundo capítulo, serão retomados os tipos ideais para explicar a liderança de Dante Martins de Oliveira.
No caso brasileiro, a Constituição Federal de 1988 assegurou a característica mais peculiar do federalismo, com três entes pactuantes originários: União, estados e municípios, além do Distrito Federal. A partir daí, iniciou-se o processo de descentralização, o que foi constitucionalmente assegurado e aos poucos se tornou política central da União. O resultado foi maior autonomia política, administrativa e financeira para estados e municípios. Para ficarem nítidas as mudanças trazidas pelas reformas na estrutura do Estado brasileiro e, consequentemente, na geometria federativa, seguem as ilustrações:
Figura 125: Relação entre os entes federativos – Regime Militar
Fonte: Elaboração Própria (2017)
25
Figura 1 – Desenvolvida para compreender a geometria do federalismo durante o regime militar; apesar da ligação e dependência, econômica principalmente, direta da União, os municípios não eram entes federativos. Contudo, Souza (2008) argumenta que uma das características do federalismo é o de sofrer influência e ser mutável frente aos sistemas econômico e político. Podendo assim, variar nas suas decisões e em seu desenho estrutural. Inclusive apontando para as Relações Intergovernamentais (RIG‟s – sinalizado pelas setas entre os níveis de governos. A seta tracejada (União-Estados) indica não só uma relação mais próxima como também uma relação muito mais confiável, de pouca pressão, pois os governadores eram indicados. Já a outra seta (União-Municípios) representa as prefeituras, que deixaram de ser de cargos nomeados, assim como dos movimentos sociais, fez com que a relação fosse contínua e de pressão com a União. Isso culminou na nova constituinte como sendo outro ente federativo, caracterizando-se tanto em termos verticais (União, Estados e Municípios), como também horizontais do poder (Executivo, Legislativo e Judiciário – que não estão representados nas figuras).
Figura 226: Relação entre os entes federativos – Pós-CF88
Fonte: Elaboração Própria (2017)
1.3. A DESCENTRALIZAÇÃO
Esta parte da pesquisa aborda o processo de descentralização, que foi tópico específico desse novo arranjo do federalismo no Brasil e prática de governos posteriores.
Considerando o fato de o Brasil ter grande extensão territorial e populacional (heterogêneas entre si), assim como a descontinuidade do regime ditatorial brasileiro (1964-1985) e com o fortalecimento das elites regionais, era necessário assumir a descentralização do governo como parte do processo de redemocratização do país (FALLETI, 2006). A descentralização, segundo Arretche (1996), significa retirar do centro certos recursos e/ou competências, e/ou poder decisório do governo central, e realocá-los para governos subnacionais. Contudo, enfatiza-se aqui – na tentativa de também avançar na fixação dos conceitos já estabelecidos em termos de contextualização histórica do caso brasileiro – o conceito de descentralização definido por Falleti (2006: 47): “[...] o processo de reformas nas políticas públicas que transferiu recursos, responsabilidades e /ou autoridade política do governo central para os governos subnacionais após o fim do Estado desenvolvimentista [...]”.
Assim, a descentralização assume o palco central, a partir da década de 1980, com debates e reformas em torno do Estado. Contudo, o processo de
26
Figura 2 – Criada para compreender a geometria do federalismo durante o processo de redemocratização do Brasil, descentralizado; os municípios passaram a ser considerados entes autônomos em contraste à União.
descentralização no Brasil não obedeceu a um programa/projeto pré-estabelecido pelo governo federal:
Seria assim, impreciso afirmar que tenhamos no Brasil um processo de descentralização das estruturas administrativas e das funções do Estado. Na verdade, para além dos esforços de descentralização de alguns programas públicos e dos resultados descentralizados que as iniciativas dos níveis subnacionais têm ensejado, não existe uma estratégia ou programa nacional de descentralização que, comandada pela União, proponha um rearranjo das estruturas político-institucionais do Estado. (ARRETCHE, 1996, p.: 13)
Em outras palavras, apesar da imposição Constitucional (CF-88), ou como chamaremos – Indução Constitucional – de descentralizar atividades.
Esse processo de descentralização chegou aos governos estaduais e especialmente aos municipais, em que houve diversas dificuldades que Abrucio (2015, p.: 69) apontou como sendo:
1) A desigualdade entre os diversos territórios e municípios, inclusive muitos sem autonomia econômica e incapazes de gerir as políticas de forma autônoma.
2) A “concepção autárquica de municipalismo”, que tentava garantir autonomia para os municípios em resolver seus problemas sem a interferência dos outros entes federativos e, assim, fortalecendo a imagem dos prefeitos com vistas ao sucesso eleitoral em eleições legislativas (deputados estaduais ou federais). Isso aumentou, assim, a força da região e do município ao qual pertenceriam. Tal fato gerou disputas intermunicipais, dificultando uma cooperação federativa.
3) O processo de metropolização, e em uma velocidade acelerada, resultado do crescimento populacional, dos problemas sociais, entre outros.
4) A dificuldade de superação de práticas clientelistas e de tradição oligárquica do poder político regional, sendo preciso aperfeiçoar as instituições locais.
5) As relações intergovernamentais que deveriam melhorar os mecanismos de cooperação para garantir a implementação de
