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o livre exercício de suas funções. Ele é amplamente imune à jurisdição local. Sua pessoa e inviolável enquanto sua conduta for correta: ele não pode ser preso ou obrigado a comparecer em juízo sem o seu consenti
mento. Ele está isento de impostos. Seus arquivos e correspondência oficial são invioláveis quando levados por seus próprios mensageiros (é a "mala diplomática"). Essas imunidades são estendidas, por cortesia senão por direito, à sua família e, de maneira decrescente, a seu corpo de assistentes. Além disso, sua residência oficial também é inviolável. Não é correto dizer que uma embaixada possui extraterritorialidade no sen
tido de constituir um enclave em território estrangeiro, pois parece ha
ver um acordo segundo o qual autoridades do estado onde está situada a embaixada podem, em circunstâncias excepcionais, forçar entrada.
Tornou-se doutrina estabelecida na Europa que as embaixadas não pos
suem o direito de conceder asilo a refugiados políticos; mas a prática contrária continuou a ser exercida em partes menos desenvolvidas do mundo, especialmente na América Latina, onde é grande o número de refugiados políticos.
Foram necessários séculos para que essas e outras regras seme
lhantes fossem estabelecidas, e a história da diplomacia registra muitos casos interessantes de agentes diplomáticos tentando esconder com
portamentos escandalosos sob o manto da imunidade. O acordo diplo
mático mais recente a respeito dessas regras é a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas de 1961, negociada por aproximadamente oitenta governos. Haverá incerteza e interpretações conflitantes enquanto existirem potências independentes. Essas imunidades surgiram porque são mutuamente úteis, e sua reciprocidade gera a garantia de que serão respeitadas. Uma potência que viola os privilégios de diplomatas estran
geiros provoca represálias contra seus próprios diplomatas que se en
contrarem no exterior. Por outro lado, a capacidade de se exigir recipro
cidade varia segundo as circunstâncias e especialmente segundo a força relativa das potências em questão. Quando tropas chinesas e os rebeldes boxers atacaram as embaixadas estrangeiras em Pequim em 1900, a Chi
na recebeu uma retribuição violenta por parte das grandes potências.
Quando os Guardas Vermelhos chineses atacaram a embaixada soviéti
ca em Pequim em 1967, a reação da União Soviética limitou-se a protes
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tos verbais. Durante a repressão soviética à revolução húngara de 1956, Imre Nagy obteve asilo na embaixada iugoslava e saiu de lá mediante um salvo-conduto garantido pelo governo húngaro ao governo iugoslavo e, mesmo assim, foi preso pelo Comando Militar Soviético e condenado à morte. Nessa mesma época o cardeal Mindszenty obteve asilo na lega
ção dos Estados Unidos, onde permaneceu até setembro de 1971.
O Congresso de Viena chegou ao acordo a respeito de quatro categorias de agente diplomático: embaixadores, enviados extraordiná-·
rios e ministros plenipotenciários, ministros residentes, e chargés d'qjJaires.
A palavra legação tornou-se subseqüentemente específica para denotar a missão oficial e a residência de um agente diplomático inferior ao grau de embaixador. O status do agente diplomático originalmente correspondia mais ou menos às categorias das potências, de maneira que as grandes potências trocavam embaixadores, ao passo que as pe
quenas se contentavam com ministros. Os Estados Unidos, por sua vez, desaprovando inteiramente as relações exteriores até 1893, seguiu sua própria regra de não enviar agentes mais graduados do que ministro.
Mas no século XX houve uma elevação universal, seguindo os interes
ses da auto-estima nacional em toda parte. Hoje a maioria das potên
cias, incluindo os Estados Unidos, trocam embaixadores, ainda que a República Popular da China mantenha suas missões diplomáticas no Ocidente em nível inferior como um sinal de desaprovação doutrinária.
Assim, os impulsos do igualitarismo internacional erodiram um dos marcos externos do status de grande potência numa época em que a preponderância real das grandes potências tem aumentado.
Houve uma inflação paralela no tamanho das missões diplomáti
cas, em virtude do crescente número de esferas de ação nas quais é conduzido o intercurso internacional. A embaixada de uma grande po
tência na capital de outra grande potência possui hoje um quadro de muitas centenas de pessoas, uma organização que reflete a máquina governamental de seu país, bem como também adidos militares, navais, aeronáuticos, comerciais, financeiros, culturais, de imprensa e outros.
() agente diplomático possui três funções: de comunicação, de in
formação e de negociação. Ele é o representante do seu próprio gover
no, que transmite e explica suas mensagens ao governo junto ao qual ele
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se encontra acreditado, e que transmite as mensagens do governo es
trangeiro de volta para seu próprio governo com seus comentários. De acordo com instruções recebidas, ele negocia com o governo estrangei
ro. Além disso, ele envia a seu governo toda informação que possa ob
ter a respeito do país onde está servindo e que julgue ser relevante para a elaboração da política.
O envio de informações é a única das três funções que não requer um relacionamento com o governo estrangeiro. É uma função que o embaixador divide com o espião - que é um agente clandestino a pro
cura de informações secretas, autorizado por seu governo mas desmen
tido caso seja capturado. Um diplomata holandês do século XVII des
creveu essa sobreposição com uma frase famosa: "por um lado, o embaixador é um mensageiro dapa~ipor outro, ele é um espião honrado." 1
Servir como- um espião honrado, segundo ele, significava não so
mente descobrir segredos, mas também ser capaz de influenciar a situa
ção, de maneira a servir aos interesses do seu próprio governo por in
termédio do suborno e da corrupção dos ministros do governo do estado onde estivesse acreditado; ainda que ele condenasse o estímulo à traição ou ao assassinato, bem como o fomento a rebeliões ou a hostili
dades não-declaradas.' Mas é difícil estabelecer limites, e a intriga sub
versiva é o fruto da espionagem, assim como a negociação é o fruto da diplomacia. A diplomacia e a espionagem, em princípio sempre foram distintas, mas possuem suficientes características em comum para que durante muito tempo fossem confundidas uma com a outra, e a institui
ção do enviado residente teve de se estabelecer contra os temores da
queles que, com boa razão, esperavam que ele se tornasse um centro de intrigas hostis dentro da própria capital. A diplomacia secreta do século XVIII prolongou esta ligação com a espionagem, o suborno e a subver
são. As duas profissões somente foram completamente desemaranha
das no século XIX, e mesmo assim isto foi devido em parte ao aumento do pessoal diplomático, o que possibilitou uma discreta divisão de
fun-A. de Wic<.Jucfort, 1_ /ltllb{/JJ{/drur eI sesfonctions, Vol. 11,p-10.
2 ibui., pp. 2()()-201.
I
A Diplomacia 111
ções. O embaixador já não necessita tomar parte em atividades de espio
nagem. Um adido militar possui deveres diferentes, contatos diferentes e possibilidades diferentes das do chefe de sua missão.
Ao mesmo tempo, os serviços secretos cresceram pelas mes
mas razões que os serviços diplomáticos: a expansão do sistema de es
tados e o crescimento do intercâmbio internacional. Provavelmente nunca será possível escrever a história da espionagem como uma insti
tuição internacional, pois a maior parte das informações a respeito não existirá. Não há meios de saber, com certeza, com que freqüência os dados obtidos por intermédio de fontes secretas de informação são va
liosos, e muito menos de saber se, caso forem valiosas, decisões foram tomadas com base nelas. Mas o agente secreto, desmentido e mal-afamado, permaneceu como a sombra do diplomata ilustre e hon
rado. O Congresso de Viena foi acompanhado de intensa atividade por parte da polícia secreta austríaca, abrindo a correspondência e revistan
do as latas de lixo das missões diplomáticas. Churchill, como Ministro do Interior e posteriormente como Primeiro Lorde do Almirantado an
tes de 1914, preocupava-se em manter sob vigilância a rede de agentes pagos pela Alemanha nos portos britânicos, por intermédio da qual o adido naval alemão mantinha-se muito bem informado a respeito das disposições britânicas. A visita de Bugarin e Kruschev à Inglaterra em abril de 1956 ficou marcada pela misteriosa morte do Comandante Crabb, homem-rã da Marinha, que desapareceu enquanto nadava próximo aos navios de guerra dos visitantes soviéticos na baía de Portsmouth. O mundo das relações internacionais contém Alec Leamas, bem como M.
de Norpois.
A diferença entre a diplomacia e a espionagem é a diferença entre a arte da paz e arte da guerra; é também em parte a diferença entre a arte do governo constitucional e a arte do despotismo. Quando a paz se aproxima da guerra, a diplomacia e a espionagem tendem mais uma vez a se confundirem. Ou talvez devamos dizer que a diplomacia normal é substituída pela diplomacia revolucionária. A diplomacia revolucionária possui suas perversões em relação às três funções da diplomacia: espio
nagem ao invés de informação, subversão ao invés de negociação, pro
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paganda ao invés de comunicação. Uma evolução na ênfase dada da primeira à terceira pode ser observada na história da diplomacia sovié
tica.
o
primeiro impulso de uma potência revolucionária é o de abolir completamente a diplomacia, abolir até a política externa. Dumouriez, que era Ministro das Relações Exteriores da França quando eclodiram as guerras revolucionárias de 1792, declarou que "o Ministério das Relações Exteriores é menos complicado do que qualquer outro departamento, e necessita de menos mistério. Um grande povo, um povo livre e justo, é o aliado natural de todos os povos, e não precisa ter alianças especiais para atá-lo ao destino, interesses e paixões desta ou daquela nação.") Foi com esse mesmo espírito que Mazzini, o propa
gandista e conspirador do Risorgimento italiano, argumentou contra o político Cavour que uma fé honesta em ideais e em princípios era mais valiosa do que os cálculos, indecisões e desonestidades da diplo
macia. Dessa forma, Cobden, o maior dos idealistas internacionais ingleses, disse à Câmara dos Comuns que sentia "o mais supremo desprezo pela diplomacia";" e seu colega John Bright declarou que "a política externa deste país durante os últimos 170 anos tem sido um gigantesco sistema de alívio para a aristocracia inglesa..."') Quando Trotsky se tornou o primeiro Comissário do Povo da República Sovié
tica, ele anunciou que a Revolução não precisava da diplomacia: "Pu
blicarei algumas proclamações revolucionárias e depois encerrarei o expediente."? O presidente Eisenhower exprimiu o mesmo pensamento na tradição americana: "o povo quer tanto a paz", disse ele inadverti
damente em 1959, "que ... o governo deveria desobstruir o caminho e deixá-lo obtê-la.?"
) ,Mill/oire SNr lI' IIlIIlIJti:re des clt/clires étrtllZ~l:res, 1791. Veja I;. Masson, I .e Pipartement des .Affaires f :'trtllZ~l:res petrdan! til Rérolution, Plon, Paris, 1877, p. 151. Traduçào do autor.
4 Discurso em 28 de junho de 1850, no debate de Don Pacifico, em J. Bnght e T. Rogers (eds.), Speeches I:y Rubard CobdeJl i\lP, Vol. n, p. 219.
, Discurso em Birrningham, 18 de janeiro de 1865, em T. Rogers (ed.), SpeedJeJ f:y [ohn Hn~f!,ht
MP, Vol. Il, Macmillan, 1868, p. 105. Ek já havia utilizado essa frase em 1858, ibid., p. 382.
(, I. Deutscher, Fhe Propbet Arf1/ed, O.u. P., Londres, 1954, p. 327.
- Programa de televisão com Harold Macmillan em Londres, no dia 31 de agosto de 1959, Tbe Times, 11 de setembro de 1959, p. 8.
A Diplomacia 113
As potências fascistas obtiveram muito sucesso ao subordinar a diplomacia à propaganda. Mussolini, que no poder nunca deixou de ser um jornalista, preferia ler documentos roubados e cartas interceptadas do que os relatórios de seus embaixadores e foi um fato simbólico que seu Ministro da Propaganda, Ciano, assumisse o Ministério das Rela
ções Exteriores. Hitler reduziu a política externa a propaganda, ameaças e subversão. Ele desprezava o Ministério das Relações Exteriores ale
mão, e "quando as crises se aproximavam, os embaixadores eram em geral retirados das capitais da provável vítima e de seus aliados em po
tencial, e raramente demonstrava interesse por qualquer relatório que os embaixadores porventura quisessem apresentar ao regressar"." O Ministério das Relações Exteriores nunca teve grau muito elevado den
tro do sistema soviético, e não é concedida aos diplomatas soviéticos liberdade para negociarem. Litvinov, o mais conhecido diplomata soviéti
co no Ocidente antes de 1939, certa vez disse amargamente: "você sabe o que sou. Eu meramente entrego documentos diplomáticos".')
O segundo impulso de uma potência revolucionária não consiste em descartar a diplomacia, mas sim em usá-la para propaganda e sub
versão. Os enviados das potências revolucionárias dirigem-se não so
mente aos governos junto aos quais encontram-se acreditados, mas tam
bém à facção da qual seu país é o líder moral. Na Inglaterra elizabetana, o embaixador espanhol estava no centro da intriga católica contra o governo britânico. Genest, o Primeiro-ministro da República Francesa junto ao governo dos Estados Unidos, já tendo sido expulso da corte de Catarina, a Grande, comportou-se na América como um missionário junto ao povo, alistou voluntários para servirem sob a bandeira france
sa, e tentou organizar uma conquista franco-americana da Louisiana espanhola. A Rússia soviética teve uma organização altamente discipli
nada e na maior escala já vista para esses fins durante a realização da Terceira Internacional, e o próprio sucesso limitado da Terceira Internacional é a evidência clássica da eficácia limitada de tais objetivos.
'c. Thornc, '1/1(' "1jJjJHJar/1 oi !r ar. /938-/939..vlacnullan, Londres, I<)()7, p. 27 .
°I Citado em (;. 1\. Craig c L (;i1bert (cds.), Thc Dlplomats I<) I<)-[<J.)<J. Princcton L·nl\crslt~·
Prcss, Ne\\ .Iersl'~·, 1<)::;.'), p. V I.
114 MARTIN WI(;I IT
A diplomacia comunista chinesa encontra-se numa fase semelhante, mes
mo que a cisão no partido comunista mundial tenha privado a China de uma rede internacional tão eficaz quanto a que a Rússia costumava uti
lizar, e talvez tenha aumentado sua dependência de suas próprias mis
sões diplomáticas. Foi por intermédio dessas últimas que a China orga
nizou sua subversão, especialmente na África, com subvenções, empréstimos livres de juros, armas e treinamento de guerrilheiros.
Stalin aboliu o Comintern em 1943 como um pequeno gesto para tranqüilizar seus aliados de guerra, quando não mais precisava dessa liga
ção com os partidos comunistas de outros países. Depois da guerra, a Rússia soviética viu-se pela primeira vez a desempenhar um papel mun
dial como uma das potências dominantes. Sua diplomacia passou então a ser marcada por duas características: o uso das conferências internacio
nais para fins de propaganda e o uso do sistema diplomático regular para fins de espionagem. A propaganda por intermédio de conferências foi levada adiante nos congressos mundiais da paz de 1948 a 1952 e nas Nações Unidas. Acostumamo-nos tanto à existência de uma conexão en
tre a diplomacia soviética e a espionagem que a descoberta de uma nova rede de espionagem e a expulsão dos diplomatas russos ligados a ela dei
xaram de constituir fatos extraordinários. Ulbricht explicou em 1960 que enquanto uma atividade como o envio de um avião de reconhecimento U-2 por uma potência imperialista era espionagem, a coleta de informa
ções militares pelos amantes da paz não era espionagem mas sim um dever humanitário. Em 1964 o governo soviético reconheceu publicamente o papel do espião ao designar postumamente Herói da União Soviética o maior agente secreto soviético da Segunda Guerra Mundial. "Um espião é acima de tudo um homem de política, que tem de ser capaz de obter, analisar e ligar em sua mente eventos que aparentemente não têm cone
xão entre si. Ele precisa possuir a amplitude de pensamento de um estra
tegista, além de um meticuloso poder de observação. A espionagem é um trabalho exigente, contínuo e incessante"."
I,' L \\: Deakll1 e (;. R. Storrv, F!wCIIJl' o( Ric!J(/rrl,\ú,·I!,l'. Charro, Londres, I 9()(l. P. .V:; I. Aparcn
tcmcn te citado de 1;;1'1'.1"//(1, 4 de setembro de 19C>4.
A Diplomacia 115
J
á que os homens têm a tendência de atribuir a outros suas próprias motivações políticas, é interessante observar como as potências revolucionárias em geral vêem as embaixadas de outras potências como ninhos de espiões e conseqüentemente violam as imunidades diplomáti
cas. () Diretório francês violou a prática internacional ao injuriar envia
dos de potências estrangeiras considerando-os agentes de intrigas con
tra a República Francesa, e ao recusá-los, alegando aversão ideológica.
A Rússia soviética impôs restrições ao movimento de diplomatas es
trangeiros que os tornam praticamente prisioneiros. Ela coloca apare
lhos eletrônicos de vigilância e espionagem nas embaixadas e nos apar
tamentos de diplomatas estrangeiros. E a objeção soviética a todas as propostas de inspeções internacionais, especialmente em relação à limi
tação de armas nucleares, consiste em afirmar que isto significaria "es
pionagem". Esta é a única categoria para a qual uma potência revolucio
nária pode conceber a existência de uma autoridade internacional imparcial. Os padrões diplomáticos tradicionais provavelmente atingi
ram seu mais alto nível durante os 100 anos que antecederam 1914 e desde então declinaram constantemente. As potências comunistas im
plicitamente repudiam esses padrões exceto quando é de seu interesse observá-los; os estados afro-asiáticos ainda não os compreendem ou valorizam. Em outubro de 1966 o Ministro das Relações Exteriores da Guiné pegou um avião com sua delegação para comparecer a uma reu
nião da Organização de Unidade Africana em Adis-Abeba. () avião pa
rou em Acra, onde a delegação da Guiné foi presa pelo regime militar de Gana e mantida como refém, pois dizia-se que cidadãos de Gana estavam ilegalmente detidos na Guiné. Como o avião era da Pan American, o governo da Guiné respondeu decretando prisão domiciliar para o em
baixador dos Estados Unidos e denunciando Gana como um satélite do imperialismo norte-americano. Um incidente desse tipo é tão absurdo quanto alguns dos casos mal-afamados dos séculos passados que ilus
tram a precedência ou a imunidade diplomática e que adornam as histó
rias do direito internacional. Mas em julho de 1966 houve um escândalo mais sombrio em Haia, que talvez tenha sido mais característico da di
plomacia posterior a 1945. Um engenheiro chinês que estava trabalhan
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do na Holanda foi encontrado misteriosamente ferido na calçada e leva
do para o hospital, de onde foi raptado por outros chineses, colocado em um carro de chapa diplomática e levado para a legação chinesa. O encarregado de negócios chinês recusou-se a entregá-lo às autoridades holandesas, e mais tarde informou-as de que o homem estava morto, e tentou livrar-se do corpo em segredo. O obscuro direito de se conceder asilo em missões diplomáticas foi virado às avessas. Elas adquiriram nova função como um calabouço onde possíveis refugiados são presos ou mortos caso tentem fugir.
A questão é de fato a de saber se as práticas diplomáticas tradicio
nais se tornaram ou não obsoletas, e elas talvez estejam sucumbindo às práticas revolucionárias, da mesma maneira que o dinheiro ruim expul
sa o bom. As potências ocidentais estão em dupla desvantagem: seus assuntos políticos e militares são em grande parte públicos e abertos ao escrutínio, e elas têm dificuldades em retaliar de maneira equivalente e vigorosa contra violações de imunidade diplomática. Os vôos de U-2 foram justificados por se fazerem necessários frente ao segredo das pre
parações militares soviéticas.I I
1I I':ste capítulo provavelmente fOI escrito no final da década de ôO. Na verdade, nào 0 mais do LJue meio capítulo, uma \TZ que o autor o irucra dividindo a diplomacia e111 embaixadas rcsi
dentes e conferências, mas lida somente com as primeiras. Contudo, o autor trata de confe
rências em Sr.lfelIIJ oi \'!a!eJ, cspcctalmcnrc nos capítulos 1 e 5.
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