"Potência dominante" não é um termo diplomático aceitável. Os demais estados do sistema de estados reconhecem uma potência domi
nante de fato, seja por colaborarem com ela, seja por se unirem para resistir a ela. A hegemonia, contudo, nunca foi aceita em teoria, exceto dentro do campo limitado de influência da potência dominante, assim como os estados-satélites de Filipe Il, Luís XIV, Napoleão e Hitler concederam-lhes a primazia quando estes últimos atingiram o ponto máximo de seu sucesso, ou ainda como o "papel de liderança" da União Soviética tem sido reconhecido entre os países comunistas desde 1945.
A única distinção palpável, nas inter-relações diplomáticas normais, é aquela entre grandes potências e outras potências. O que é uma grande potência?
Esta é uma das questões centrais da política internacional. É mais fácil respondê-la do ponto de vista histórico, enumerando as grande potências em uma época qualquer, do que fornecer uma definição, pois sempre há ampla concordância de opinião em relação às grandes potên
cias existentes. Desde a Segunda Guerra Mundial, elas têm sido os Esta
dos Unidos, a Rússia, a Grã-Bretanha, a França e a China. Em 1939, eram os Estados Unidos, a Grã- Bretanha, a França, a Alemanha, a Itá
lia, a Rússia e o Japão. Em 1914 eram a Grã-Bretanha, a França, a Ale
manha, a Áustria-Hungria, a Rússia, a Itália, os Estados Unidos e o Japão. Em 1815, eram a Grã-Bretanha, a Rússia, a Áustria, a Prússia e a
França.
O termo "grande potência" pode ser encontrado em escritos polí
ticos desde o início do sistema internacional, e cinco grandes potências eram reconhecidas na Itália do século XV: Veneza, Milão, Florença, o Estado Papal e Nápoles. Mesmo assim, o statusde grande potência só se tornou regularmente estabelecido na política internacional por ocasião do Congresso de Viena, que marcou também o início de duas novas
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formas de procedimento. Ele abandonou a velha ordem de precedência entre os soberanos, baseada na antigüidade de seus títulos, que havia se tornado obsoleta pelas revoluções americana e francesa e pela abolição do Sacro Império Romano por Napoleão.
Daquele momento em diante, impérios, reinos e repúblicas passa
ram a ser todos iguais na classificação diplomática, e uma doutrina a respeito da igualdade entre os estados foi amplamente aceita pelos juris
tas internacionais. Essa doutrina vinha acompanhada de um corolário que mais tarde ficou conhecido como o voto de unanimidade, ou seja, o fato de que um estado não pode estar legalmente atado a decisões às quais ele não consentiu. Mas em termos de política, em oposição à teo
ria diplomática e ao direito internacional, o Congresso de Viena substi
tuiu o antigo sistema baseado no poder. Castlereagh acreditava que o controle do Congresso deveria estar nas mãos das "seis potências mais importantes em população e peso", ou seja, Grã-Bretanha, Rússia, Áus
tria, Prússia, Espanha e a França derrotada, mas a Espanha saiu da cor
rida. Na prática, os quatro aliados administraram o congresso, e as pe
quenas potências, após registrarem protestos, concordaram com as decisões tomadas pelas primeiras. Durante os cem anos seguintes, "as potências" passou a significar as grandes potências, e o concerto das potências governou o mundo de maneira titubeante.
Esse é o exemplo mais famoso na história internacional da ten
dência por parte das grandes potências de se juntarem numa espécie de diretório para impor sua vontade ao sistema de estados. Elas geralmen
te justificam suas ações alegando a manutenção da paz e da segurança.
Estas são, contudo, duas palavras de significado ambíguo na política do poder: temos de nos perguntar a quem pertence a segurança em ques
tão, e à custa de quem ela é obtida. A partilha da Polônia pela Prússia, Rússia e Áustria (1772-95) teve como desculpa o fato de que preserva
ria a paz entre as potências que executaram tal divisão. A partilha da Tchecoslováquia com o consentimento francês e britânico, em Muni
que, em 1938, foi descrita por Chamberlain como "a paz com honra".
Quando a Alemanha e a Rússia fizeram a quarta partilha da Polônia em 1939, assinaram um tratado de amizade declarando que haviam criado
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"uma base segura para uma paz duradoura na Europa Oriental". Quan
do a Grã-Bretanha e a França atacaram o Egito em 1956, justificaram-se de várias maneiras, alegando que estariam separando as forças egípcias e israelenses, protegendo o Canal de Suez, e impedindo que a guerra entre Egito e Israel se alastrasse. A história pouco oferece para susten
tar a asserção, defendida pelas grandes potências, de que elas são mais controladas e responsáveis do que as potências menores. Ao invés dis
so, a história sugere que as grandes potências desejam monopolizar o direito de criar conflitos internacionais. O concerto das potências é freqüentemente apontado como o responsável por não ter havido guer
ra total na Europa de 1815 a 1914 e, de fato, seria insensato censurar os padrões de moderação diplomática e de boa-fé que o concerto ajudou a desenvolver. A pacificação da Europa, contudo, deve-se menos à atua
ção do concerto do que à existência, naquela época, de oportunidades aparentemente ilimitadas de expansão independente fora da Europa para a Grã-Bretanha, a Rússia e a França, enquanto a Prússia mantinha-se ocupada na conquista da Alemanha. Quando a expansão externa come
çou a chegar ao fim, as grandes potências lançaram-se umas sobre as outras na Europa, e o concerto desmoronou nas crises que levaram à Primeira Guerra Mundial.
A Conferência de Paris de 1919 repetiu a experiência do Congres
so de Viena. As principais potências aliadas e associadas (como intitulavam-se os Estados Unidos, a Grã-Bretanha, a França, a Itália e o Japão) tomaram as decisões principais antes de submetê-las aos demais participantes da conferência, pois se trinta potências, ao invés de cinco, tivessem a oportunidade de discutir, não se teria chegado a decisão al
guma. Na primeira sessão plenária, as pequenas potências protestaram, e Sir Robert Borden, o Primeiro-ministro canadense, indagou em nome delas: "quem chegou a essas decisões, e sob que autoridade?".
Clemenceau, presidente da conferência, respondeu com desprezo às reclamações das pequenas potências. Em primeiro lugar, ele lembrou a elas que a decisão tanto de patrocinar uma conferência de paz quanto de convidar as nações interessadas havia sido tomada pelas grandes potências, e, em segundo lugar, que estas últimas possuíam doze mi
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lhões de homens em armas ao final da guerra: "isto lhes dá o direito de serem respeitadas".' De forma que se justificasse esse procedimento, foi efetuada uma distinção entre potências com "interesses gerais", ou seja, as grandes potências, e potências com "interesses limitados", ou seja, o resto. O statusde grande potência obtinha primeiro o reconheci
mento legal, o que conferia, ao mesmo tempo, o direito de possuir um assento permanente no Conselho da Liga das Nações. Como as grandes potências têm interesses mais amplos e maiores recursos do que as pe
quenas, o dever de resolver assuntos internacionais deve também ser delas; e esperava-se que de grandes potências passariam a ser, como já foi dito, grandes responsáveis. Dessa forma, a Liga das Nações possuía dois órgãos: a Assembléia, onde todos os estados-membros estavam representados, e o Conselho, destinado primeiramente a ser um comitê executivo das grandes potências; mas além dos assentos permanentes das grandes potências, havia quatro assentos não-permanentes destina
dos às pequenas potências eleitas pela Assembléia. Esses assentos pro
visórios foram objeto de muitos ciúmes diplomáticos pois, após o Acordo de Paz de 1919, existiam várias potências semigrandes, cada qual que
rendo ser reconhecida como grande potência. A Polônia, com uma po
pulação superior a trinta milhões, se considerava mais próxima da Grã-Bretanha, da França e da Itália, cada qual com aproximadamente 40 milhões de habitantes, do que da Lituânia com seus dois milhões. O Brasil, com uma população de tamanho semelhante à da Polônia, era a mais importante potência americana em Genebra, uma vez que os Esta
dos Unidos haviam decidido não fazer parte da Liga. A Espanha era uma ex-grande potência e, de certa forma, o líder dos estados hispano
americanos. Quando a entrada da Alemanha na Liga foi negociada em Locarno em 1925, com a promessa de um assento permanente no Con
selho, o que seria próprio para uma grande potência patente, a Polônia, a Espanha e o Brasil declararam que se oporiam à admissão do ex-inimigo, a não ser que lhes fossem também conferidos assentos permanentes no
l ord Hankey, Tbe SupmJle COIJ/IJ/and, Allen & Unwin, Londres, 1963, p. 46; H.Wv. Tcmpcrley (ed.), A Historv 0/lhe Peace Confirma 0/Paris, Vol. 1,o.u.P, Oxford, 1920, p.249; veja também H.J.
Mackinder, Democratic /deal.r and Realzjy, Holt, Nova York, 1950, Apêndice, pp. 207-8.
I
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Conselho. A China, por sua vez, já pensando no futuro, levantou o ar
gumento que "ao considerar uma nação uma grande potência, devemos levar em conta exclusivamente suas potencialidades econômicas e posi
ção geográfica". Essa querela indigna terminou com a renúncia do Bra
sil à Liga, com o afastamento da Espanha dos trabalhos da Liga, e com a pacificação da Polônia pela criação de assentos quase-permanentes no Conselho, dos quais ela ocupou o primeiro. Mesmo assim, dentro de poucos anos a Alemanha transferiu os argumentos para obter status de grande potência da sala de conferências para o campo de batalha, e reivindicações enfadonhas acabaram sumindo rapidamente - no final, até mesmo as suas próprias.
A Segunda Guerra Mundial acentuou a preeminência diplomática e legal das grandes potências. Durante a guerra, os Estados Unidos, a Rússia e a Grã-Bretanha concordaram em criar uma nova organização internacional, que entraria em funcionamento quando a guerra acabas
se. Eles convidaram a China para a Conferência de Dumbarton Oaks em 1944, onde foi elaborada a Carta das Nações Unidas, e convidaram tanto a China quanto a França para juntarem-se a elas como potências patrocinadoras da Conferência de São Francisco de 1945, onde a Carta foi assinada. A título de prestígio, a França recusou-se a ser uma potência patrocinadora) mas, assim como as outras quatro potências, aceitou um assento permanente no Conselho de Segurança, A Organização das Nações Unidas confere às grandes potências uma posição mais forte do que gozavam na Liga, e também elimina a regra de unanimidade) que havia sido mantida na Liga das Nações de forma a conciliar a opinião americana. A Carta das Nações Unidas estabelece o voto de maioria tanto no Conselho de Segurança quanto na Assembléia Geral e, ao con
ferir às grandes potências o poder de veto no Conselho de Segurança, restringe exclusivamente a elas a proteção da regra de unanimidade." As doutrinas da igualdade e da unanimidade haviam sempre sido fictícias,
2 A Convenção modificou ligemlmcntl' a regra da unanimidade ao impedir que um partido disputas
se voto em dcrcrrmnadas circunsráncms: ver artigos 1S e 16 da Convcncào, e compare com os Artigos, 3, 4 e 11. Nas Nações t 'nidas, o Conselho de Segurança decide por uma maioria de sete de um total de onze membros, com o voto harmonioso dos membros permanentes; a Assembléia Geral decide por maiona de doIS terços. Ver i\rt1goS I H (2) e 27 (3) da Carta.
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mas eram moralmente superiores a qualquer outra doutrina que colo
casse as grandes potências acima da lei que deveriam impor às demais.
Mesmo assim, é igualmente fictício falar-se hoje das grandes po
tências em termos dos membros permanentes do Conselho de Segu
rança. Em primeira instância, é óbvio que as grandes potências não são grandes potências pelo simples fato de possuírem o direito de veto no Conselho de Segurança, mas o são justamente porque foram capazes de dar a si próprias o direito do veto. Em segundo lugar, é também óbvio que todas elas não possuem forças comparáveis. O homem comum é da opinião prática de que só existem duas grandes potências no mundo - os Estados Unidos e a União Soviética - e evita a denominação for
mal ao inventar novos termos - tais como "superpotência" - para des
crever aquelas potências que a ele parecem indubitavelmente ser as maiores. Dizer que uma grande potência é aquela que é reconhecida como tal por seus contemporâneos só revela parte da verdade. Esse reconhecimento poderá conter um elemento de desejo ou convencio
nal, da mesma forma que as Três Grandes cooptaram a China e a Fran
ça no final da Segunda Guerra Mundial. A verdade que faltava foi expri
mida pelo jovem Napoleão, quando afirmou que a República Francesa revolucionária no auge de suas vitórias precisava "tanto ser reconhecida quanto o Solo precisa",' e ainda pelo estadista russo do século XIX que afirmou que "uma grande potência não espera pelo reconhecimento, ao invés disso, revela-se"." Assim sendo, Kruschev comentou, após uma visita a Pequim em 1958, que a política de ignorar a China não fazia sentido: "Esta grande potência existe, se fortalece, e está se desenvol
vendo alheia ao fato de ser ou não reconhecida por certos governos".s A existência daquilo que é reconhecido determina o ato de reconheci
mento, e não vice-versa. Dessa forma, a classe das grandes potências pode ser vista por dois enfoques diferentes, dependendo de como as consideramos: formal ou substantivamente. Em decorrência disso, é
; Hegel, PIJi/OJojJfJy 0/ ~~fJt, Additions, T.M.I'-nox (trad.), Clarcndon Prcss, Oxford, 1942, pará
grafo .1.11, p. 297.
4 Cortchakov, "une grande puissance nc se rcconnait pas, cllc se revele", em O, von Bismarck, RtjlediollJand RelllinúcenceJ, Vol. I, A.J. Buflcr (rrad), Smith Elder, 1R98, p. .102.
, "J'IJe C;uardian, C> de agosto de 1l)5R, p. 1.
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provável que em qualquer momento existam potências em ascensão ou em declínio e, numa época de mudanças revolucionárias, que o reco
nhecimento formal siga atrás do aumento ou do declínio do poder.
A auto-revelação de uma grande potência é completada pela guer
ra. Se nos perguntarmos quando as grandes potências mais antigas tais como a França, a Espanha e a Áustria - obtiveram suas posições, encontraremos a resposta mais satisfatória no lento processo de amalgamação territorial decorrente das heranças dinásticas. Apesar dis
so, pelo menos desde a época da Paz de Westfália, tem sido verdade que, assim como os caçadores de cabeças de Bornéu tornam-se adultos após caçar sua primeira cabeça, uma potência atinge o nível de grande potência por intermédio de uma guerra bem-sucedida contra outra gran
de potência. A Inglaterra desempenhou o papel de uma grande potên
cia sob Elisabeth 1 e sob Cromwell, mas caiu na dependência da França sob os Stuarts restaurados, até que, em 1688, Guilherme III os depôs e colocou a Inglaterra à frente da coalizão contra Luis XIV A Revolução Gloriosa não só estabeleceu as liberdades inglesas mas também iniciou a guerra que fez da Grã-Bretanha uma grande potência. A Rússia tornou-se uma grande potência por intermédio do ataque de Frederico, o Grande, à Áustria em 1740 e da bem-sucedida defesa de seus ganhos na Guerra dos Sete Anos (1756-63). A Itália tornou-se uma grande po
tência por cortesia após sua unificação e contraiu um complexo de inferioridade nacional por nunca ter conquistado tal lugar por intermé
dio de uma guerra (Bismarck comentou que a Itália "tem dentes tão ruins e um apetite tão grande"). A conquista da Abissinia em 1935-1936 foi um ato desesperado de auto-afirmação, e a ênfase de Mussolini no
"estado de sitio pelos cinqüenta estados sancionadores" consistiu em uma tentativa de colocar o status italiano de grande potência acima de qualquer questionamento posterior por intermédio do prestigio conse
guido ao haver desafiado uma coalizão mundial. A coalizão e o prestigio mostraram-se, todavia, igualmente espúrios. O Japão tornou-se uma grande potência após sua vitória sobre a Rússia na Guerra Russo-japonesa (1904-1905). A China passou a ser grande potência em virtude de sua indomável resistência ao Japão durante a longa luta de 1931 até 1945, e
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confirmou sua posição pelas derrotas que impôs aos Estados Unidos na Guerra da Coréia (1950-53).
Tanto em relação a isso quanto em outros respeitos, os Estados Unidos são excepcionais. Sua conquista do status de grande potência é às vezes tida como decorrente da Guerra Hispano-Americana de 1898, com o estabelecimento de um protetorado sobre Cuba e a anexação de Porto Rico e das Filipinas. O decadente Império espanhol não constituía, contudo, vítima adequada, e um julgamento mais realista considera o início dessa conquista a partir do gigantesco conflito interno da Guerra Civil (1861-5) uma geração antes da Guerra Hispano-Americana. Alguns anos mais tarde, o maior dos historiado
res americanos - que durante a Guerra Civil tinha sido secretário particular na legação americana em Londres - relembrou com emo
ção romântica o momento decisivo da guerra em Gettysbury e Vicksburg em julho de 1863:
"Pouco a pouco, no princípio somente aparecendo como um esboço daquilo que poderia ser se as coisas fossem feitas correta
mente, começávamos a sentir que, em algum lugar por trás do caos em Washington, o poder começava a tomar forma; que era massificado e guiado como não havia sido anteriormente ... Quando os primeiros grandes golpes começavam a ser dados, contorcíamo-nos na cama no silêncio da noite, para ouvir, cheios de esperança, incrédulos. Quando as enormes massas golpearam, uma após as outras, as massas oponen
tes, o mundo todo tremeu. Tal desdobramento de poder ainda era desconhecido. A resistência magnífica e os golpes devolvidos aumen
taram a ansiedade. Durante os dias de julho os londrinos estavam bobos de incredulidade. Os ianques estavam ensinando-os a lutar.?"
A Guerra Civil deixou os Estados Unidos momentaneamente a potência militar do mundo e antes que esse poderio fosse dispersado, já havia obrigado Napoleão In a abandonar sua tentativa de construir um
(, Tbe hducation 0/Henr» Adams, Constablc, Londres, 1919, p. 169. Veja também I,. Oppenheim, lntemationai Lan, Longmans, 1912. Vol. I, pp. 48 c 70, c edições subseqüentes.
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império católico no México. O status de grande potência pode ser perdi
do, assim como pode ser ganho, por intermédio da violência. Uma grande potência não morre em seu próprio leito. Ela pode às vezes perder sua posição numa guerra que, mesmo fazendo-a vitoriosa, deixá-la-á sobre
pujada por um aliado mais poderoso. Este foi o caso da Holanda após a guerra contra Luís XIV, quando aquela nação caiu na dependência da Grã-Bretanha, da mesma forma como própria Grã-Bretanha caiu na dependência dos Estados Unidos após a guerra contra Hitler. Mesmo assim, na maioria das vezes, uma grande potência sucumbe após sofrer uma derrota. A Suécia deixou de ser uma potência após sua derrota para a Rússia na Grande Guerra do Norte; assim como a Turquia, após sua derrota também para a Rússia na guerra de 1767-1774. A Espanha nun
ca voltou a ser uma grande potência após ter sido subjugada por Napoleão em 1808, e a história provavelmente dará o mesmo veredicto à França após sua sujeição a Hitler em 1940. A Itália abandonou qualquer pre
tensão de ser uma grande potência após a Segunda Guerra Mundial.
Mesmo assim, é possível deixar temporariamente de ser uma grande potência. A Prússia perdeu sua posição na catástrofe de lena em 1806, mas recuperou-a na Guerra de Liberação em 1813-14. A França perdeu a sua posição em 1815, mas também recuperou-a quando foi admitida no concerto das potências no Congresso de Aix-la-Chapelle em 1818. A Rússia foi posta fora de ação por sua derrota em 1917, e a Alemanha em 1918; mas a Alemanha recuperou sua posição na Conferência de Locarno em 1925, e a Rússia quando entrou para a Liga em 1934. O Japão pôs em jogo seu status de grande potência, e a Alemanha o seu, pela segunda vez, em virtude de suas derrotas desastrosas na Segunda Guerra Mundial. Acredita-se às vezes que sejam capazes de recuperar suas posições, mas parece claro que o Japão nunca mais representará um desafio para a China, e nem a Alemanha para a Rússia. Não existem exemplos de uma segunda ressurreição após uma derrota total.
A definição de uma grande potência que mais se aproxime da realidade tem de ser uma definição histórica, estabelecendo o fato de que "grande potência" é a potência que fez tais e tais coisas. Uma
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definição científica, que estabeleça os atributos que uma grande po
tência deve possuir, será, por sua vez, uma abstração até certo ponto fora de nossa complicada e pouca manejável experiência política. Tal
vez seja considerado óbvio o fato de que uma grande potência é mais forte do que o estado-padrão em relação a pelo menos alguns dos componentes do poder: em população, extensão do território, recur
sos industriais, organização social, tradição histórica e aspiração à gran
deza. Mas isto em relação a alguns desses componentes, à maioria, ou a todos? E mais forte até que ponto? E qual é o estado-padrão? Os critérios militares de uma grande potência têm mudado constante
mente. Na Conferência de Yalta, em 1945, Churchill apoiou a objeção de Stalin em admitir a França nas discussões dos Três Grandes, ale
gando que estes últimos constituíam "um clube muito exclusivo, cuja taxa de admissão era de pelo menos 5.000.000 de soldados ou o equivalente"." A própria Grã-Bretanha mal possuía tal taxa de admis
são, mesmo naquela época, e desde então essa taxa tem sido aumen
tada com uma rapidez desconcertante. As potências ocidentais propu
seram, nas negociações de desarmamento de 1955, que os Estados Unidos, a Rússia e a China deveriam cada qual possuir 1.500.000 homens em suas forças armadas durante períodos de paz, e que a França e a Grã-Bretanha ficariam bem atrás, não ultrapassando 750.000 homens. Além disso, o Sr. Calvocoressi sugeria que as três potências
"milionárias", como ele as chamava, seriam agora as grandes potên
cias." Harold Macmillan dizia que a Grã-Bretanha tinha de confirmar sua posição de grande potência mediante a fabricação da bomba-H.') Outros afirmaram que o maior teste para uma grande potência seria sua capacidade de lançar um veículo ao espaço.
Tais declarações nos informam sobre a força militar e os equipa
mentos mecânicos que uma grande potência deve possuir hoje em dia, mas não nos dizem qual é a característica permanente de uma
J. I'. Byrncs, .\jxakit{g J'ránk/j', fIeincmann, I.ondres, 1947, p. 25.
" P. Calvocoressi, Tt» JLstener. 28 de julho de 1955, p. 132.
') Discurso na Câmara dos Comuns, 23 de fevereiro de 1958, em Parliamentary Debates, 5, Sénes, Vo!. 582, co!. 2305.