A esfera federal: burocracias públicas e organizações setoriais na

A política cafeeira até 1990 se concentrava na esfera federal, especificamente em um órgão. No momento pós-IBC, em primeiro lugar, se estabeleceu um vazio institucional no setor cafeeiro. Havia uma indefinição sobre os rumos da política agrícola e mesmo sobre a reação do mercado na ausência do AIC e do IBC. Algumas das atribuições do órgão foram simplesmente extintas, como no caso da previsão de safra que era feita pela autarquia e o controle do mercado interno e das exportações. No momento subsequente à sua extinção houve uma indefinição quanto a algumas das suas antigas atribuições e quanto às responsabilidades sobre o seu espólio, que incluía os estoques e os recursos do Funcafé, principalmente.

O patrimônio do IBC permaneceu sob responsabilidade da Secretaria de Administração Federal do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento inicialmente32. Este ministério distribuiu parte dos bens do IBC a outras entidades, como cooperativas, centros de pesquisa e fundações (como a recém-criada Fundação Procafé, que abrigou ex- técnicos do IBC). Estes bens, que incluíam imóveis e equipamentos, entre outros, foram distribuídos em geral sob o regime de comodato ou por meio de doação. Permaneceu como uma responsabilidade do governo o controle dos estoques ainda existentes. A responsabilidade de guarda deste patrimônio foi transferida para o Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo (MICT) e boa parte de tais estoques foi leiloada em breve período de tempo. Igualmente, a política cafeeira foi oficialmente transferida do IBC para o MICT, onde permaneceu até 1999, juntamente com a gestão do restante dos estoques e dos recursos do Funcafé33.

Paralelamente ocorreu um processo de abertura e pluralização das esferas de poder, onde ganharam importância atores da sociedade civil e representantes de interesses privados. Neste caso, além da desregulamentação do mercado e do fechamento do IBC, o processo de abertura política pelo qual passou a sociedade brasileira a partir da década de 1980 contribuiu para a organização de grupos de interesse que buscaram se inserir nas esferas decisórias. Algumas destas organizações emergiram ou se fortaleceram no contexto da desregulamentação e passaram a expressar na esfera política os interesses de determinados

32_{Lei nº 8029 de 1990.}

grupos econômicos ou setores da cadeia do café – o setor produtivo, a indústria e o segmento da exportação.

Na ausência do IBC para gerir o Funcafé, as organizações de representação de setores da cadeia se organizaram para demandar a participação na gestão de tais recursos junto ao Estado, os quais constituíam seu principal interesse comum. Estas organizações setorialistas, com o apoio de alguns parlamentares, conseguiram levar a debate na Câmara dos Deputados a questão da gestão do Funcafé e foi constituída uma Comissão Especial para este fim. Esta comissão recomendou a criação do Conselho Deliberativo da Política do Café, que foi efetivado em 1996, por meio do Decreto nº 2047 (RUFINO, 2006, p. 84).

O CDPC foi criado, inicialmente, vinculado ao Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo, que então se responsabilizava pela política cafeeira. O conselho era composto pelos seguintes membros, conforme o Decreto nº 2047 de 30 de outubro de 199634:

I – O Ministro de Estado da Indústria, do Comércio e do Turismo, que o presidirá;

II – O secretário de Produtos de Base do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo;

III – O Diretor do Departamento Nacional do Café do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo;

IV – Um representante do Ministério da Fazenda;

V – Um representante do Ministério das Relações Exteriores;

VI - Um representante do Ministério da Agricultura e do Abastecimento; VII – Um representante do Ministério do Planejamento e Orçamento; VIII – Dois representantes do Conselho Nacional do Café;

IX – Um representante da Confederação Nacional da Agricultura X – Um representante da Associação Brasileira da Indústria do Café;

XI – Um representante da Associação Brasileira da Indústria de Café Solúvel;

XII – Um representante da Federação Brasileira dos Exportadores de Café. O que se pode perceber na estrutura do CDPC é que se constituiu como um espaço de deliberação ainda sob controle do Estado, que ocupou a maior parte de suas cadeiras. A presidência foi ocupada pelo chefe do ministério de Estado onde foi locada a política cafeeira e a responsabilidade sobre o espólio do IBC, que também ocupava mais duas cadeiras por meio dos representantes da Secretaria de Produtos de Base e do Departamento do Café, pertencentes à estrutura do ministério. As demais cadeiras ocupadas pelo poder público foram assumidas pelos ministérios relacionados ao setor do café – as pastas da Fazenda, Relações Exteriores, Agricultura e Abastecimento e Planejamento e Orçamento. Os demais lugares no CDPC foram ocupados por representantes de organizações ligadas a setores da cadeia do café. Com esta composição, o Estado ainda manteve o controle sobre as instâncias formais de

deliberação da política cafeeira, sendo que o café ainda era considerado um produto estratégico para o Brasil, e, principalmente, sobre os recursos do setor, que constituíam ainda um patrimônio volumoso.

No Decreto nº 2047 foram definidas também as competências e atribuições do CDPC do seguinte modo:

I – Aprovar o plano de safra para o setor, compreendendo o programa de produção e de exportação de café verde, solúvel, torrado e moído;

II – Autorizar a realização de programas e projetos de pesquisa agronômica, mercadológica e de estimativa de safra;

III – Aprovar, anualmente, a proposta orçamentária referente aos recursos do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira – Funcafé, criado pelo Decreto-Lei nº 2.295, de 21 de novembro de 1986;

IV – Regulamentar ações que visem a manutenção do equilíbrio entre a oferta e a demanda do café para exportação e consumo interno;

V – Estabelecer cooperação técnica e financeira, nacional e internacional, com organismos oficiais ou privados no campo da cafeicultura;

VI – Aprovar as políticas de estocagem e de administração dos armazéns de café;

VII – Propor ao Conselho Monetário Nacional o valor da quota de contribuição de que trata o Decreto-Lei nº 2.295, de 21 de novembro de 1986, e a aprovação de agente financeiro para atuar nas operações de financiamento de que trata o Decreto nº 94.874, de 15 de setembro de 1987.

A política cafeeira de modo geral deveria passar a partir de então por este conselho, que se impôs como o foro legítimo de representação dos diversos segmentos da cadeia do café e das decisões políticas concernentes ao setor. A emergência e legitimação do CDPC como a esfera de decisão da política cafeeira em nível nacional devem ser entendidas como um processo político em que determinados setores ganharam força com a desregulamentação e buscaram assumir um papel de liderança na coordenação da cadeia. As organizações do setor privado com assento e voto no CDPC surgiram, em sua maior parte, no contexto de mudanças com a liberalização do mercado de café. Tais organizações representam fundamentalmente o agronegócio, a indústria e os exportadores, os setores que mais se fortaleceram no contexto de desregulamentação. A composição do CDPC, desta forma, representa a nova configuração das relações de poder em torno do café no Brasil, com a emergência de novos agentes na coordenação do setor, mas ainda a permanência do Estado como um importante agente.

A grande questão em disputa no início dos anos 1990 entre os diversos agentes ligados à cafeicultura era o controle do Funcafé, que havia sido constituído a partir dos recursos provenientes da cota de contribuição ou confisco cambial sobre as exportações. O Funcafé constituía um enorme patrimônio do setor cafeeiro no Brasil, estimado em cerca de 17 milhões de sacas de café estocadas em armazéns do governo e cerca de U$ 1 bilhão logo após

a extinção do IBC. Não era de se espantar, portanto, que sua gestão constituísse a grande preocupação de organizações ligadas ao setor. Esta preocupação em parte foi uma grande motivação para a criação do CDPC, que buscou também preencher o vazio da política cafeeira no país desde o início da década. Uma das principais atribuições do CDPC é, desde então, gerenciar o Funcafé.

A composição do CDPC passou por mudanças devido a alterações na estrutura ministerial. Em 1999, a responsabilidade pela política cafeeira foi transferida do MICT para o Ministério de Agricultura e do Abastecimento (MAA), posteriormente denominado Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Com isso, a presidência do CDPC também passou ao Ministro de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento. O café constituía o único produto agrícola sob responsabilidade do MICT, o que se relacionava a seu lugar na economia brasileira até a década de 1990, como produto estratégico para o comércio exterior. Com a realocação da política cafeeira no MAPA, esta passou a ser parte da política agrícola mais geral no país, sendo o café tratado a partir de então como mais uma das cadeias de agronegócio brasileiras, que, inclusive, perdera espaço na pauta de exportações nos últimos anos para outros produtos agrícolas, como a soja.

A estrutura do CDPC busca congregar representação dos setores público e privado relacionados à cadeia do café. As organizações de representação de setores da cadeia contavam inicialmente com um representante cada no conselho. Todavia, em 2003, no início do governo Lula, por meio do Decreto nº 4.623, que dispõe sobre o CDPC, foi alterada sua composição, passando a CNA a contar com dois representantes. Tanto a mudança da coordenação geral da política cafeeira do MICT para o MAPA, quanto o aumento da representatividade da CNA no CDPC marcaram o aumento do poder do setor produtivo do café e a emergência de organizações de representação do agronegócio no final dos anos 1990 e início dos anos 2000 como agentes com poder na esfera política em torno da agricultura no Brasil.

Com relação às mudanças da representação política de setores ligados à agricultura no país na década de 1990 e as mudanças institucionais que as acompanharam, uma dimensão importante é a separação que se processou entre agronegócio e agricultura familiar. Segundo Sallum Jr. (2003 apud GRISA, 2012), dois processos alteraram o Estado brasileiro e a ordem social e econômica a partir de meados dos anos 1980: o processo de democratização política e o processo de liberalização econômica. Em nosso trabalho, como já afirmamos, estes dois processos estão relacionados às mudanças institucionais decorrentes da desregulamentação do mercado de café com a extinção do IBC. Com o fim desta autarquia, que centralizava todas as

ações do governo para o café, ocorreu uma descentralização das políticas públicas direcionadas ao setor e uma pluralização das esferas decisórias, com a maior participação da sociedade civil. O processo de florescimento de organizações da sociedade civil levou à constituição de organizações de representação de interesses de setores da cadeia, como os produtores, os exportadores e a indústria, que passaram a ser representados no novo fórum de deliberação e construção da política cafeeira – o CDPC. Entretanto, o setor produtivo que se organizou para a representação no CDPC se identificava à pauta política do agronegócio, representado formalmente pela CNA.

Em outra linha de atuação, os movimentos sociais que se reuniam sob a categoria de agricultura familiar buscaram realizar uma crítica dos modelos produtivos baseados na monocultura e na modernização da agricultura, favorecendo, por outro lado, a diversificação da produção, muitas vezes com um viés agroecológico. Destarte, estes movimentos não pautaram sua atuação na definição de cadeias específicas do setor agropecuário, como o café. Ainda, o café era historicamente associado no Brasil à monocultura de exportação e ao latifúndio e não à agricultura familiar. Com isso, a organização dos movimentos de agricultura familiar se deu em uma linha de atuação distinta do processo de reestruturação das esferas decisórias da política cafeeira e o café não se colocou na pauta política dos movimentos de base ligados à agricultura familiar.

As organizações ligadas à agricultura familiar encontraram expressão política junto ao Estado por uma via específica, que tem como marco inicial o Pronaf, passando pela construção do Ministério do Desenvolvimento Agrário e a estruturação das políticas de comercialização via mercados institucionais – Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). O café, por sua vez, dentro da esfera estatal federal, passou à responsabilidade do MAPA e perdeu o status de produto especial para ser tratado como mais uma das cadeias do agronegócio brasileiro sob responsabilidade deste ministério. Porém, as políticas federais para a agricultura familiar têm efeitos importantes para regiões cuja principal produção é o café e que são de predominância de agricultores familiares, como as Matas de Minas. Logo, ainda que não diretamente relacionadas à pauta política da cafeicultura, as mudanças estruturais no Estado brasileiro que estiveram relacionadas à emergência de um novo modelo de governo e um novo tipo de política para um segmento específico de agricultores – os agricultores familiares – são fundamentais para o suporte ao desenvolvimento da cafeicultura nas Matas de Minas, do que trataremos na parte final deste capítulo.

De modo geral, podemos dizer que o governo federal se distanciou da pauta específica do café, o que abriu espaço para que os governos estaduais assumissem responsabilidades junto a este setor. No caso de Minas Gerais, que é o maior produtor nacional, este processo foi particularmente importante. Por outro lado, o governo federal direcionou sua atuação para a agricultura familiar, articulando-a às políticas sociais implementadas a partir do primeiro governo Lula.

No caso das políticas referentes à assistência técnica, crédito e pesquisa, além de outras atividades que constituem suporte para a cafeicultura e que anteriormente eram centralizadas no IBC, atualmente se encontram distribuídas entre as esferas federal, estaduais e municipais e contam também com a participação de organizações da sociedade. Algumas das antigas atribuições do IBC não foram simplesmente extintas com o órgão, mas foram em grande parte assumidas por diferentes agentes, tanto públicos, quanto privados.

Em um primeiro nível da análise das mudanças institucionais decorrentes da extinção do IBC, podemos afirmar que ocorreu uma transferência de competências antes atribuídas àquela autarquia para outros órgãos da burocracia federal e houve uma inserção de organizações da sociedade nos espaços de deliberação. Assim, a burocracia federal, antes responsável por toda a política cafeeira, passou a partir da década de 1990 a atuar conjuntamente com organizações da sociedade, representadas e reunidas no CDPC, na deliberação da política cafeeira em nível nacional. Apoiando-nos no modelo analítico oferecido por Evans (2004), podemos considerar que Estado brasileiro, no que concerne à coordenação da política cafeeira, se aproximou do modelo de “autonomia e parceria”, expresso nas relações entre burocracias estatais e organizações da sociedade, de que trataremos em detalhes no item 4.4 em relação a setores específicos da política cafeeira e dos papéis que neles assume o Estado.

Como procuramos mostrar, o Estado ainda é o agente central na coordenação do setor cafeeiro, o que se expressa em seu controle relativo sobre o próprio CDPC. Mas ao tratar das mudanças estruturais nas burocracias públicas, enfatizamos também que ocorreu um processo de descentralização das esferas decisórias da política cafeeira. Se durante o período de existência do IBC toda a coordenação desta política se situava no nível federal, com sua extinção os governos estaduais aumentam sua participação relativa no setor. No caso de Minas Gerais, que já era o maior estado produtor de café no Brasil no início da década de 1990, este processo de deslocamento de competências entre a esfera federal e a esfera estadual é especialmente importante.

4.3.2. O governo de Minas: o modelo de gestão pública gerencial e seus impactos