A GESTÃO DE TRANSPORTE NO CONTEXTO CENTRALIZADOR

3.2.1. O surgimento da EMTU/RECIFE

Dentro de um contexto socioeconômico, político e urbanístico altamente centralizado, a questão dos transportes urbanos se insere, pela primeira vez, no discurso e na prática do Estado Federal brasileiro. Assim, é criada em 1976 uma importante estrutura organizacional e financeira, definida pelo Sistema Nacional de Transportes Urbanos - SNTU e pelo Fundo Nacional de Transportes Urbanos - FNTU, tendo na Empresa Brasileira de Transportes Urbanos - EBTU, o órgão encarregado da coordenação das políticas e da integração modal ferroviária e rodoviária. Na esfera local, a pedra angular desta coordenação residia na criação das Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos - EMTUs para as Regiões Metropolitanas, como um dos pontos chave da política nacional de transportes urbanos dos anos 70; e das Superintendências de Transportes Urbanos - STU nos Municípios nucleares dos aglomerados urbanos (BRASILEIRO; SANTOS; ORRICO FILHO, 1997).

As EMTUs foram criadas como “braços” da EBTU, descentralizados do ponto de vista federal mas concentrados do ângulo local, destinados a racionalizar as intervenções das diversas esferas públicas sobre o sistema de transporte metropolitano de passageiros (EMTU, 1998). A proposta era que cada Região Metropolitana existente no país tivesse uma Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos que cuidasse de todo o planejamento e gerenciamento dos transportes públicos.

Essa proposta tinha como fundamento que era possível, a partir de uma forte ação do governo central, impor às realidades locais uma visão idealista de uma rede multimodal de transporte, integrada em termos físicos, operacionais, tarifários e institucionais. Mas as experiências brasileiras são diversificadas e predominam as lógicas locais, baseadas nas dinâmicas socioeconômicas e urbanísticas e nas relações entre atores. Logo, na grande maioria das Regiões Metropolitanas, as EMTUs nem chegaram a ser criadas. Ademais, onde o foram, os resultados e experiências mostraram-se bastante diferentes. (BRASILEIRO; SANTOS; ORRICO FILHO, 1997).

No contexto local, a questão do transporte como política de caráter metropolitano foi incluída desde 1971 no diagnóstico preliminar do Plano de Organização Territorial da RMR, ao

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estabelecer as diretrizes de intervenção elaboradas pelo Grupo de Trabalho para o Plano de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife – GDRM, com assessoria do SERFHAU e a participação da Prefeitura do Recife. O diagnóstico constatou a inexistência de um órgão institucional que coordenasse a administração do setor de transportes na busca de soluções racionais e eficientes, uma vez que se verificou que ocorriam trabalhos desconexos, paralelos e conflitantes entre os três níveis de governo, e propôs a criação de um órgão decisor metropolitano “que defina de maneira integrada as linhas mestras da política de transportes” (FIDEM, 1987, p.48).

Em consonância com a diretriz nacional, a partir de 1979, no governo de Marco Maciel, surge uma nova estruturação de órgãos da administração estadual com a criação, entre outros, da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos - EMTU/Recife, através da Lei 7.832 de 06 de abril de 1979, e é instituído o Sistema de Transporte Público de Passageiros -STPP da RMR, através da Lei estadual 8.043 de 19 de novembro de 1979, onde são atribuídas à EMTU as funções de supervisão, coordenação e controle dos serviços e operação do sistema de transportes.

Art. 1° - Fica instituído o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife, compreendendo as modalidades de transporte por ônibus, por táxis, por via fixa e hidroviário, bem como, seus respectivos terminais e pátios de estacionamento. Parágrafo único - O sistema de que trata este artigo constitui parcela integrante do serviço comum, transporte e sistema viário, estabelecido pela Lei n° 6708, de 17 de junho de 1974, que criou os Conselhos Deliberativo e Consultivo da Região Metropolitana do Recife (PERNAMBUCO, 1979, Art. 1º).

Antes da existência da EMTU/Recife, o sistema de transporte de passageiros dos Municípios que compõem a RMR era gerenciado pelo Departamento de Terminais Rodoviários de Pernambuco – DETERPE, pela Companhia de Transportes Urbanos – CTU, ligada à Prefeitura da Cidade do Recife, e pelos demais Municípios. Cabiam ao DETERPE as concessões e permissões das linhas intermunicipais da RMR, assim como a programação, supervisão, controle e fiscalização dos serviços. Já no Município de Recife, a CTU, explorando 49% dos serviços, também os gerenciava concedendo e fiscalizando as demais permissões (EMTU, 1998). A EMTU/Recife, vinculada administrativamente à Secretaria de Transporte, Energia e Comunicações, assumiu atribuições que eram anteriormente desempenhadas pelo DETERPE e passou a atuar por delegação de competências de forma conveniada com as Prefeituras Municipais da RMR (FIDEM, 1987). Justifica-se que a EMTU/Recife foi criada visando a acabar com a superposição de órgãos que se

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responsabilizavam pelo transporte público. Segundo estudo realizado pelo Grupo Executivo da Implantação da Política dos Transportes – GEIPOT, havia um número excessivo de entidades públicas de administração direta e indireta atuando na área de transportes coletivos, gerando assim conflitos de jurisdição.

No momento da sua criação, foi prevista a possibilidade da EMTU/Recife assumir toda a gestão do transporte público de passageiros da RMR, abrangendo não só as linhas intermunicipais, mas também os sistemas internos de cada Município. Porém, apenas a Prefeitura do Recife delegou completamente essa atribuição à EMTU, e se divulgava que tal atitude estava associada à visão metropolitana do prefeito da cidade, Gustavo Krause. Cabe lembrar que nessa época o prefeito da capital era indicado pelo governador, conseqüentemente uma pessoa do seu grupo político e de sua confiança. O Município de Jaboatão dos Guararapes também firmou convênio, mas restrito a 12 linhas municipais que ainda fazem parte do Sistema Estrutural Integrado - SEI. Os demais Municípios da RMR gerenciavam e ainda gerenciam seus sistemas de transporte coletivo através da administração direta municipal.

A forma encontrada para estabelecer a gestão do transporte metropolitano foi através do Contrato de Gestão, que é um contrato que tem como objetivo estabelecer acordos e compromissos na regulação das relações recíprocas entre a EMTU/Recife, o Estado e os Municípios consubstanciados em um programa de ação entre as partes. O contrato foi uma forma de relação intergovernamental encontrada para viabilizar a gestão do transporte metropolitano do Recife.

Visando a consolidar a participação dos Municípios na gestão, foi criado através do Decreto Estadual Nº 13.931, de janeiro de 1989, o Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos – CMTU, de caráter deliberativo e que tinha como função definir as políticas, as diretrizes e as principais ações do sistema de transportes da RMR. Nesse momento, no país, já havia outro contexto político e institucional instalado, com princípios democráticos, e o Estado de Pernambuco tinha um governador de esquerda. O CMTU tinha as principais atribuições:

- Apreciar e fixar políticas e diretrizes aplicáveis ao STPP/RMR;

- propor políticas e diretrizes gerais de atuação da EMTU/Recife, no que concerne ao transporte urbano da RMR;

- opinar sobre os programas de trabalho e acompanhar o desempenho da EMTU/ Recife;

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- aprovar as normas e padrões de serviços relativos ao STPP/RMR (PERNAMBUCO, 1989).

Originalmente havia um conselho deliberativo denominado Conselho de Administração da EMTU/Recife, com uma composição de oito membros. Já o CMTU tinha uma composição inicial de 29 membros, e a partir de 2002, com a criação da Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife - CTTU, empresa municipal de trânsito do Recife, passou a ter mais um integrante, apresentando a seguinte composição:

- 3 representantes do governo do estado;

- 14 representantes dos Municípios (prefeitos da RMR); - 1 deputado estadual;

- 4 vereadores;

- 1 representante do sindicato patronal;

- 1 representante do sindicato dos trabalhadores;

- 1 representante da CBTU, operadora do Metrô do Recife; - 3 representantes de entidades comunitárias;

- 1 representante dos estudantes; - 1 representante da CTTU.

A EMTU/Recife era a experiência mais antiga no Brasil e que se manteve em funcionamento até o ano de 2008, com a atribuição da gestão metropolitana de transportes públicos de passageiros. Para Brasileiro, Santos & Orrico Filho (1997), Recife constituiu o mais acabado exemplo da aplicação do modelo concebido em nível nacional. A razão principal deste sucesso deveu-se ao intenso processo de negociação que ocorreu em 1979/1980, quando a EMTU/Recife foi criada. Para os autores, um conjunto de fatores convergiu para que esta negociação tivesse êxito, sendo eles:

• a relativamente pequena participação do Município de Recife na população da Região Metropolitana;

• a existência de uma consolidada cultura no meio técnico de planejamento metropolitano;

• a liderança técnica e política do Secretário de Estado dos Transportes da época, que em sendo professor universitário e empresário exercia grande influência local; • o fato do então Presidente da EMTU-Recife no momento de sua criação ter uma grande liderança e representatividade a nível dos organismos federais de transportes;

• o forte envolvimento dos atores locais que deu representatividade à EMTU-Recife — as empresas privadas de ônibus que passaram a contar um sistema estável e com normas definidas; associações de usuários que tiveram uma racionalização da

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programação das linhas, maior cobertura espacial e simplificação dos níveis tarifários; os poderes legislativos estadual e municipal da capital foram objeto de inúmeras apresentações dos objetivos do órgão;

• o envolvimento de técnicos oriundos dos órgãos locais de transportes que, motivados e contando com respaldo técnico e político, souberam conceber e implantar um projeto técnico que dá à EMTU-Recife um respaldo profissional reconhecido nacionalmente;

• a adoção de instrumentos técnicos em permanente evolução: o Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos, a Câmara de Compensação Tarifária, a Avaliação das Empresas Operadoras, o Estado desejado dos Serviços, continuando até hoje com a gestão informatizada da operação e os estudos de um novo modelo de regulamentação dos serviços de transporte coletivo (BRASILEIRO, SANTOS & ORRICO FILHO, 1997, p.644-652).

Ainda segundo os autores, esse modelo apresentou limites. O principal deles veio da própria parcialidade da coordenação metropolitana, uma vez que no interior dos Municípios da aglomeração, com exceção de Recife, a tutela sobre os serviços de transportes continuava municipal. Além disso, as ferrovias permaneceram nas mãos do Governo Federal. Com a Constituição de 1988, que atribuiu aos Municípios uma autonomia inédita na história do País, os antigos instrumentos de comando centralizado não puderam mais ser aplicados. A construção de uma gestão metropolitana só poderia ocorrer mediante um intenso processo de negociação entre atores relevantes, que possuísse um formato flexível e adaptado à diversidade da realidade brasileira. Por outro lado, era cada vez mais impositivo que o planejamento de transportes estivesse integrado no âmbito da ordenação do espaço metropolitano (BRASILEIRO, SANTOS & ORRICO FILHO, 1997).

Na avaliação do presidente da EMTU/Recife, Dilson Peixoto, em 22 de janeiro de 2008, o arranjo da gestão do transporte metropolitano do Recife, através da EMTU/Recife, respondeu bem até a Constituição de 1988. A partir de então, argumenta ele que o transporte ficou claramente descrito como um serviço local, explicitado pela Constituição como uma das competências dos Municípios: “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (BRASIL, 1988, Art. 30 Inciso V). Modificando, assim, a gestão do transporte metropolitano do Recife.

Como bem explica JOBIM (2006), a Constituição definiu que o transporte coletivo é um serviço público de interesse local. A sua prestação entre Municípios é de interesse intermunicipal ou metropolitano, e não chega a ser de interesse ou competência estadual. Portanto, o autor faz uma distinção: o transporte coletivo público quando intramunicipal é,

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obviamente, de competência do Município; já o transporte coletivo público intermunicipal é hoje de competência dos Estados; e o transporte coletivo público intermunicipal em Regiões Metropolitanas, em clara semelhança com o transporte intramunicipal, não é transportes entre Municípios propriamente. É o deslocamento dentro de um espaço definido e contínuo representado por Municípios interligados, é um transporte coletivo público intrametropolitano. Daí sua competência ser metropolitana, ou por meio do acordo de interesse dos Municípios.

A partir de 1988, nas eleições municipais subseqüentes sempre havia o debate de municipalizar o transporte, mas ao final quem assumia a gestão, via de regra, a primeira coisa que fazia era ficar fora do debate de transporte, já que estava delegado ao Estado. Por exemplo, a gestão de Jarbas Vasconcelos e a gestão do Prefeito Roberto Magalhães foram muito caracterizadas por não quererem entrar nessa história, e deixavam que o Estado tomasse conta. Com a eleição de 2000, o debate passou a ter outra compreensão. Na primeira equipe montada por João Paulo, as compreensões dos técnicos da CTTU tinham uma concepção bastante municipalista, onde a CTTU nos dois primeiros anos se preparou para privatizar o transporte, havia um debate em relação a isso. Em 2003, houve uma mudança da gestão onde a nova equipe tinha em mente que um serviço como esse tinha que ser metropolitano. O que precisava era atualizar do ponto de vista institucional e legal. A partir de 2003 nós iniciamos outra discussão: como atualizar o modelo que vigora até então? (DILSON PEIXOTO. Presidente da EMTU/Recife. Entrevista realizada em 22 de janeiro de 2008).

3.3. A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO MODELO DE GESTÃO METROPOLITANA: