FORMAS COOPERATIVAS DE INTERAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL EM PROCESSOS DE DECISÃO E DE NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS

O quarto critério adotado refere-se à análise das formas cooperativas de interação intergovernamental em processos de decisão e de negociação de conflitos. Mesmo sabendo que a constituição de um consórcio em si já significa um indicativo de cooperação, buscou-se verificar como nele estão previstas as formas de interação entre os entes envolvidos. Para tanto, foram definidos dois indicadores: o primeiro, trata das formas previstas de atuação dos entes em processos de decisão do Consórcio; e o segundo, da existência de arenas de negociação de conflitos entre os entes consorciados, com a função de conduzir à obtenção de resultados consensuais. Ambos critérios estudados com o objetivo de verificar a qualidade da interação entre os entes consorciados.

4.4.1. Formas de atuação dos entes em processos de decisão do Consórcio

O espaço formalmente constituído para processos de decisão e de negociação entre os entes consorciados ocorrerá no bojo da Assembléia Geral, que é composta pelos Chefes do Poder Executivo de cada ente.

A Assembléia Geral é o órgão superior do CTM, com poderes para deliberar sobre os objetivos e sua gestão, mencionados no presente PROTOCOLO DE INTENÇÕES, bem como aqueles dispostos no Contrato Social e tomar as providências que julgar convenientes à sua defesa e ao seu desenvolvimento (PERNAMBUCO; OLINDA; RECIFE, 2007, grifo do autor).

Todas as deliberações dos entes consorciados serão sempre tomadas em Assembléia Geral, que tem como atribuições os aspectos relativos a todo o funcionamento do Consórcio. O Protocolo de Intenções também define que a realização de toda e qualquer Assembléia Geral ficará dispensada quando todos os entes deliberarem por escrito sobre a matéria que seria objeto desta, e que as deliberações da Assembléia Geral serão lavradas em Livro de Atas de Assembléias.

Portanto, as deliberações serão tomadas mediante a aprovação dos entes, respeitando, no mínimo, 85% do capital social, o que implica que a forma de interação entre os entes consorciados respeitará os critérios de quotas dos acionistas. Ou seja, os entes consorciados não têm o mesmo valor de voto para decisões na Assembléia Geral, o que poderá pôr em risco

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a autonomia, bem como a qualidade da cooperação ora proposta, pois em nenhum tipo de assunto as decisões poderão ser deliberadas equitativamente.

De acordo com a antiga EMTU/Recife, esse formato foi proposto com o objetivo de que a assembléia de acionistas se transforme no local de negociação e na busca do consenso. Em tese, a Prefeitura do Recife e o Governo do Estado, principais acionistas do Consórcio, juntos não poderão impor decisões aos demais Municípios, pois só alcançariam 75%. Como também, todos os Municípios juntos não alcançariam o percentual necessário para se interpor ao ente estadual, pois só somariam 60%. E o Governo do Estado não poderá, junto com os Municípios menores, se posicionar contrário à Prefeitura do Recife, uma vez que somariam 65%. A idéia defendida é de que todos os Municípios, por menores que sejam as suas participações acionárias, se tornem importantes porque o seu voto deverá contribuir para o benefício da coletividade. Portanto, cabe lembrar que o Governo do Estado e a Prefeitura do Recife sempre terão papel determinante no Consórcio, e se somarem com a participação do Município de Olinda, terão um percentual de 82%, de um total de 85% de votos necessários para as deliberações. O que poderá fazer que, com o convencimento de apenas mais um Município, sejam tomadas as decisões sem o respaldo da maioria dos Municípios da RMR.

Se tiver alguma discussão lá, eles aprovam o que eles quiserem. Na hora que soma o Governo do Estado, Recife e um Município tipo Olinda, já fazem a aprovação. Então, eu vou fazer o que lá? (JOÃO MARCELLO COSTA. Diretor de Planejamento de Transportes e Trânsito da Prefeitura do Jaboatão dos Guararapes. Entrevista realizada em 15 de outubro de 2008).

4.4.2. Arenas de negociação de conflitos entre os entes consorciados

Sabe-se que, quanto mais heterogêneidades apresentarem os entes federativos em experiências de cooperação, maiores serão as possibilidades de conflitos, o que consequentemente deve demandar maiores possibilidades de mecanismos para a negociação entre esses entes. No caso do CTM, verificou-se que nem no Protocolo de Intenções, nem no Contrato Social, foram definidos espaços e critérios específicos para negociação de conflitos. A forma de interação entre os entes, nas decisões ou na resolução de conflitos, se baseia no âmbito da Assembléia Geral, que como já foi dito, obedecerá ao percentual de quotas acionárias. Contudo, o Contrato Social definiu a Comarca do Recife para dirimir quaisquer controvérsias oriundas do

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referido contrato, seja nas relações entre os entes consorciados, seja entre os entes e o próprio Consórcio. Isto é, os conflitos quando existirem, serão resolvidos fora do âmbito do Consórcio, através do Poder Judiciário, como acontece nas empresas.

Apesar do Consórcio se constituir entre entes governamentais, poderia contribuir para uma maior cooperação federativa se nele houvesse previsão de um formato de fórum ou conselho, que pudesse interagir com esses entes com um caráter consultivo, auxiliando na resolução de conflitos e conformando de fato uma governança metropolitana, o que melhoraria os padrões de cooperação e democratizaria mais a estrutura do Consórcio. A existência de conselhos que permitam a participação do setor privado e da sociedade civil na gestão associada é prevista, porém não é condição obrigatória na Lei de Consórcios Públicos. Cabe lembrar que apesar da existência do Conselho Superior de Transporte Metropoliano no CTM, este não tem a intervenção entre os entes como atribuição prevista no Protocolo de Intenções.

Com base nos quatro critérios analisados, verificou-se que o processo de formulação e criação do Consórcio atendeu aos interesses do Governo do Estado, dos Municípios do Recife e de Olinda. Mas não atendeu aos interesses do conjunto dos Municípios metropolitanos. Considerando que o princípio do Consórcio é a gestão compartilhada do sistema de transportes metropolitano, pode-se afirmar que o processo de formulação e criação do Consórcio teve pouca eficácia. O Quadro 5.4 sintetiza os critérios, os objetivos, os indicadores analisados e as conclusões.

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Quadro 4.5. Matriz de análise da eficácia do CTM

Critérios Objetivos Indicadores Conclusões

1. Legitimidade Verificou se a criação do Consórcio foi

investida de legitimidade.

Forma e nível de participação dos Municípios no processo de criação e decisão do CTM.

O processo de criação e decisão do CTM não ocorreu com a efetiva participação dos atores envolvidos na gestão do transporte metropolitano, o que implica que a criação do CTM não foi investida de legitimidade.

Forma e nível dos representantes da sociedade civil no processo de criação e decisão do CTM.