A Implementação do PNPB: a Criação do Mercado Compulsório de Biodiesel

O PNPB se originou de programas lançados em 2002 e 2003 pelo Ministério de Ciência e Tecnologia e pelo Ministério de Minas e Energia. Adquiriu o status de Programa estratégico do Governo Federal em meados de 2003, aparentemente a partir de uma sugestão do então Ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento:

[...] a primeira pessoa que falou comigo do biodiesel foi o Roberto Rodrigues. Entrou na minha sala e falou: Presidente, eu fui num encontro e, olha, tem uma coisa revolucionária que é o biodiesel. Nós montamos uma reunião com vários ministros e colocamos a companheira Dilma como coordenadora do Programa. Mais de 80 pessoas participaram da elaboração do projeto. Quando o projeto estava pronto, fizemos um projeto-de-lei, mandamos para o Congresso, tivemos

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O Anexo 1 da Tese mostra de forma resumida o conjunto da Legislação Brasileira relacionada ao biodiesel.

o apoio dos deputados, das deputadas, dos senadores, das senadoras, e esse projeto, hoje, está se consolidando definitivamente (Lula da Silva, 2005d). A proposta de incluir um programa de inserção do biodiesel na agenda das políticas federais concentrou-se na Presidência da República, instituição responsável pelas principais medidas relacionadas à viabilização inicial do PNPB.68 A importância que o programa adquiriu para a Presidência é indicada pela freqüência com que o tema foi abordado em discursos do Presidente Lula: entre 16/01/2004 e 06/05/2010, vinte e quatro discursos do Presidente relacionaram-se exclusivamente ao o PNPB, sendo doze em inaugurações de usinas de biodiesel. Esse interesse deve-se às possíveis contribuições do programa como política de inclusão social nas regiões mais pobres do país, uma área de extremo interesse para o Governo Lula.69

“Além de tudo isso, eu digo todo santo dia para as pessoas que conversam comigo: o projeto que, na minha opinião, é o grande projeto do Brasil neste momento, é o biodiesel. E ele está pensado para dar uma alavancagem no desenvolvimento do Nordeste, sobretudo na parte mais pobre do Nordeste, através da mamona. Lógico que o biodiesel vai ser produzido por soja, vai ser produzido por babaçu do Norte mas, na parte mais pobre do Brasil, nós queremos fortalecer o plantio de mamona, para que a gente possa gerar milhares e milhares de empregos, porque eu digo sempre: o emprego dá dignidade ao ser humano.” (Lula da Silva, 2005)

O órgão presidencial diretamente envolvido com o PNPB é a Casa Civil da Presidência

da República (CV).70 A CV foi criada como Gabinete Civil pelo Decreto-lei nº 920 de

01/12/1938, e em 1974 passou a ser chefiada por um Ministro de Estado.71 A estrutura e funções atuais da CV foram criadas pelo Decreto nº 5.135/2004, que define como sua

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A inclusão de um item na agenda exige a sua definição como um problema relevante (HOGWOOD E GUNN, 1989). No caso do PNPB, aos problemas identificados como motivação (dependência externa do diesel e problemas ambientais) somaram-se oportunidades relevantes (geração de empregos e redução de desigualdades regionais).

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A identificação do Presidente da República com o biodiesel é tão intensa que em novembro de 2006, durante a campanha da reeleição, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) proibiu a Petrobras de veicular a campanha publicitária divulgando a área de biodiesel da Petrobras (FREITAS, 2006)

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A participação no PNPB da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE) não extrapola sua função de assessorar o Presidente na formulação de suas políticas. Por exemplo, a SAE publicou um estudo sobre biocombustíveis em 2004, quando ainda se chamava Núcleo de Assuntos Estratégicos.

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O Gabinete Civil foi extinto em 1990, e voltou em 1992 como Secretaria de Governo, transformada no mesmo ano em Casa Civil. Em 2003, a organização da Presidência da República e Ministérios foi alterada pela Medida Provisória 103/2003, que deu à CV funções de coordenação política do Governo e interlocução com os Estados e Municípios.

tarefa assessorar a Presidência coordenando, formulando e executando ações governamentais, monitorando seu cumprimento, analisando propostas de políticas públicas e verificando a constitucionalidade dos atos presidenciais.

A primeira ação da Presidência visando a legitimação do Programa ocorreu em 2003, com o lançamento do Decreto Presidencial de 02/07/200372 que instituiu um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), coordenado pela CV e composto por representantes de onze ministérios. O GTI foi incumbido de produzir um estudo atestando ou não a viabilidade de criação da indústria de biodiesel no Brasil, e em função dos resultados propor ações de política. O estudo foi elaborado por subgrupos de trabalho nas áreas de produção agrícola (coordenado pelo MAPA), tecnologia (coordenado pelo MCT), uso final (coordenado pelo MME) e incentivos e repercussões econômicas (coordenado pelo MDIC). Também foram utilizados resultados de reuniões com representantes de diversas instituições: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Instituto Nacional de Tecnologia (INT), ANP, Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove), Associação de Engenharia Automotiva (AEA), Associação Brasileira dos Fabricantes de Veículos Automotores (Anfavea), associações de produtores rurais,

Deputados e especialistas convidados pelo GTI (GRUPO DE TRABALHO

INTERMINISTERIAL, 2003).

O relatório do GTI foi encaminhado à CV em dezembro de 2003, dando parecer favorável à criação de um programa de biodiesel. Entre os argumentos favoráveis estavam o sucesso dos programas internacionais (especialmente os desenvolvidos na UE) e a existência de instituições públicas e privadas com capacitação na produção de biodiesel e a geração de benefícios sociais, econômicos, estratégicos e ambientais decorrentes da política de inserção do biodiesel.

Os benefícios de inclusão social mencionados são a geração de emprego e renda, estimando-se que cada 1% de biodiesel adicionado ao petrodiesel poderia gerar cerca de 45 mil empregos rurais e 135 mil empregos urbanos.

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Esse tipo de Decreto, classificado como Decreto autônomo, foi legalizado pela Emenda Constitucional 32/2001. Diferente dos Decretos de execução, que regulamentam Leis aprovadas, o Decreto autônomo possibilita ao Poder Executivo criar inovações jurídicas, aumentando seu poder de intervenção de forma independente do Legislativo (AMORIM, 2001).

Os benefícios econômicos apresentados são a diminuição da dependência do petrodiesel, sem aumento substancial de seus preços, calculando-se de forma bastante otimista que mesmo sem isenção fiscal o B5 custaria menos que o petrodiesel. O relatório do GTI também argumenta que o uso do biodiesel poderia gerar créditos de carbono. Os dois argumentos podem ser colocados em dúvida. Antes do início do uso obrigatório em 2008, as distribuidoras previam aumento de R$ 0,01 a R$ 0,02 por litro do óleo diesel nos postos, devido ao maior preço do biodiesel, cerca de R$ 1,90 na época, frente ao preço do petrodiesel, R$ 1,20 (MEDINA, 2007). Além disso, a obrigatoriedade das misturas impede a captação de créditos de carbono, pois projetos resultantes de regulação compulsória não podem beneficiar-se do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) (SUERDIECK, 2006).

A criação da indústria de biodiesel teria um caráter estratégico por reduzir as importações de petrodiesel, que em 2002 representaram 25% do consumo brasileiro. Também é considerada estratégica a descentralização da produção, possibilitando às regiões não- produtoras de petrodiesel produzir localmente um combustível adequado para diversas aplicações, entre as quais a geração de energia termelétrica em áreas dependentes de geradores diesel.

“E esse Programa, gente, é para ajudar os estados mais pobres do Brasil. O que nós queremos é ajudar as regiões mais empobrecidas deste País. Sabem por quê? Porque nós queremos que o Brasil seja igual, nós não queremos um Brasil de um Sudeste rico e de um Nordeste pobre; um Brasil de um Sudeste rico e de um Centro-Oeste pobre. Nós queremos que este Brasil seja igual e que em todos os lugares a gente tenha oportunidades.” (Lula da Silva, 2007b)”

Por fim, o relatório apresenta os benefícios ambientais, admitindo que uma avaliação completa deveria levar em conta todo o ciclo de vida do produto (produção agrícola, transporte, transformação e consumo). São apresentados indicadores de que, em relação ao petrodiesel, o biodiesel de soja (B100) emite 48% menos monóxido de carbono, 47% menos material particulado, 100% menos óxido de enxofre e 67% menos hidrocarbonetos. Considera-se que tais reduções compensam um acréscimo de cerca de 10% nas emissões de óxidos de nitrogênio decorrentes do uso do B100, e que o uso do B5 geraria uma redução nos gastos com saúde pública de R$ 75,6 milhões anuais.

Contudo, os benefícios ambientais do PNPB são um argumento bastante fraco como justificativa para sua implementação. Em primeiro lugar, não existe nenhum mecanismo que garanta a sustentabilidade ambiental da produção agrícola de matérias-primas, principal gargalo ambiental na produção de biodiesel (GARCEZ, 2008). Com relação à redução nas emissões, o uso de misturas de baixa concentração como o B2 e oB5 não implicam em redução significativa das emissões já existentes (MEDRANO, 2007).

No final do documento é proposta a criação de um programa de produção e uso de biodiesel integrando atores públicos e privados. Na época, o GTI não recomendava subsídios aos produtores, contando que os avanços tecnológicos na cadeia produtiva do biodiesel e o encarecimento do petróleo criariam condições para a inserção sustentada do biodiesel:

[...] os custos de produção do biodiesel podem ser reduzidos pelo aumento da produtividade agrícola e pelo progressivo aperfeiçoamento do processo de transformação industrial, o que, pelo menos a priori, não recomendaria iniciar-se um programa de biodiesel apoiado em subsídios. Analisando-se a questão do custo sob perspectiva de prazo mais longo, impõe-se levar em conta a tendência de os preços do petróleo superarem os preços dos óleos vegetais, como já vem ocorrendo, tanto pelo progressivo esgotamento das reservas do primeiro, quanto pelos ganhos de produtividade agrícola e industrial na produção do biodiesel (Grupo de Trabalho Interministerial, 2003, p.8).

No mesmo ano, o Diretor Técnico da ANP constatava a necessidade da adoção dos subsídios devido aos preços superiores do biodiesel frente ao petrodiesel. Recomendava ainda a eliminação gradual do subsídio:

“Considerando os preços dos óleos vegetais, da ordem de US$ 0,40 o litro, o biodiesel é um combustível ainda bastante caro. Pode ser que em algumas situações a competitividade do biodiesel seja atraente, por exemplo, quando se adotam como matéria-prima óleo de fritura usado, ou nas regiões produtoras de óleos vegetais mais afastadas da refinarias de petróleo, mas, em geral, o biodiesel custa pelo menos o dobro do derivado de petróleo. Isto impõe que, para desenvolver o mercado de biodiesel, algum tipo de estímulo seja oferecido pelo governo, o que poderia se justificar pelas eventuais vantagens na geração de empregos, para o meio ambiente e para a matriz energética. É importante, porém, que este subsídio seja definido de forma clara, em termos de origem dos recursos e duração de sua concessão, permitindo em que um dado período de tempo o biodiesel se viabilize e passe a não depender do amparo governamental. Esta questão é realmente essencial e deve ter em conta ainda o impacto que o uso do biodiesel trará sobre a balança de pagamentos e a arrecadação. Nas condições atuais de mercado, para cada 5% de biodiesel que se misture ao óleo diesel, a cada ano o Brasil economizaria divisas da ordem de

US$ 350 milhões e a renúncia fiscal (ICMS, CIDE e PIS/COFINS) seria de R$ 974 milhões por ano, caso o biodiesel seja isento de tributos.” (Nogueira, 2003)

Além de não recomendar a adoção de subsídios, o documento do GTI não recomendava o uso das misturas obrigatórias, e propunha apenas o uso autorizativo do B5:

A esse respeito, cabe observar que a obrigatoriedade do uso do biodiesel, qualquer que seja a proporção de mistura ao diesel de origem fóssil, criaria, de imediato, uma reserva de mercado que pode ser danosa aos interesses dos consumidores, além do fato de o uso facultativo do biodiesel aumentar as possibilidades de o País valer-se do mercado de carbono, sob o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) previsto no Protocolo de Kyoto (Grupo de Trabalho Interministerial, 2003, p.14).

O relatório do GTI foi encaminhado para a análise da Câmara de Políticas de Infra- Estrutura da CV, composta por doze ministérios e presidida pelo Ministro Chefe da Casa Civil. Após a análise, foi encaminhado o Decreto da Casa Civil de 23/12/2003, que criou a Comissão Executiva Interministerial do Biodiesel (CEIB), encarregada de elaborar, implementar e monitorar um programa de inserção do biodiesel no mercado com base nas recomendações do GTI (GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL, 2003). As Portarias da Casa Civil nº 30 e nº 31, ambas de 19/01/2004, designaram os membros da CEIB. Além da CV, a CEIB foi composta por membros (indicados pelos órgãos respectivos e designados pela CV) da Secretaria de Comunicação e dos Ministérios da Fazenda (MF); dos Transportes (MT); da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); do Trabalho e Emprego (MTE); do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC); de Minas e Energia (MME); do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP); de Ciência e Tecnologia (MCT); do Meio Ambiente (MMA); do Desenvolvimento Agrário (MDA); da Integração Nacional (MI); das Cidades (MC); e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O mesmo Decreto instituiu um Grupo Gestor, coordenado pelo MME, a quem coube a execução operacional das estratégias estabelecidas, composto pelos Ministérios participantes, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ANP, Petrobras e Embrapa.73

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A composição desses colegiados foi modificada pelas Resoluções da Casa Civil nº 1.054 e nº 1.055, de 21/12/05; e nº 727 e 728, de 06/11/06.

Em 31/03/2004 a CEI aprovou um plano de trabalho para a implementação do PNPB, que resultou no encaminhamento pela Presidência da República ao Congresso Nacional da

Medida Provisória (MP) nº 214 de 13/09/2004. Ao encaminhamento da MP 214/04

seguiu-se um período de debate no Congresso, o que exigiu a prorrogação da vigência da MP (que de acordo com a Constituição Federal perde sua validade após 60 dias), o que indica que os rumos do PNPB foram objetos de intensa negociação: dezoito emendas foram apresentadas à MP 214/04 (LIMA, 2004), incorporando principalmente as sugestões do Projeto de Lei 3368 de 14/04/2004, encaminhado pelo Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica da Câmara dos Deputados, que deram o formato final à Lei de implementação do Programa. Entre os pontos modificados destaca-se a definição mais geral de biodiesel (no texto original, limitada ao biodiesel de transesterificação), o uso obrigatório de misturas e a aplicação de recursos do CTPetro (Fundo Setorial do Petróleo e Gás Natural) e da CIDE-combustiveis (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) na área de biocombustíveis.

O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel foi lançado oficialmente no dia 8/12/2004, com forte ênfase nas possibilidades de geração de benefícios sociais no Norte e Nordeste do país. Por ocasião do lançamento do programa, o Presidente Lula afirmou:

Nós discutíamos, na reunião dos ministros em que eu participei, que o programa tem uma função social no primeiro momento. Vocês perceberam que o programa está dirigido, num primeiro momento, para tentar resolver os graves problemas sociais de uma região do Brasil que há muitos e muitos anos está esquecida. Por isso nós estamos privilegiando a mamona e a palma, por isso estamos privilegiando essa região pobre do Nordeste e estamos privilegiando as regiões mais pobres do Norte do país. (Lula da Silva, 2004)

A Lei 11.097 de 13/01/200574 regulamentou a MP 214/04 e inseriu o biodiesel na matriz energética brasileira. Para isso, modificou as Leis 9.478/1997, 9.847/1999 e 10.636/2002, principais instrumentos de regulação do mercado de combustíveis líquidos no Brasil. Segundo a então Secretária de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis do MME, Maria das Graças Silva Foster, tais modificações demandaram esforços conjuntos do MME e da ANP:

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Nessa data dois itens da MP 214, que previam a criação de linhas de crédito do Banco do Brasil, do Nordeste e da Amazônia para a produção de oleaginosas, e do BNDES para o financiamento de usinas, foram vetadas pelo governo, que depois regulou a matéria por Decreto.

Firmamos o compromisso com nossos Ministros e com o Presidente da República de que, até o último dia útil do mês de novembro, será autorizada oficialmente, pela primeira vez no Brasil, a adição de 2% de biodiesel ao diesel de petróleo. [...] Toda a organização, regulação e portarias que regem os combustíveis líquidos no Brasil estão sendo modificadas pela Agência Nacional do Petróleo. Neste momento, estamos trabalhando numa alteração na Lei nº 9.478, de 1997, que disciplina as questões relativas ao petróleo, a fim de que a Agência Nacional do Petróleo possa efetuar a fiscalização e a regulação do biodiesel. Para isso, 14 portarias estão sendo revistas e precisam ser submetidas à audiência pública até o final do mês de novembro. (Foster, 2004, p.17)

A Lei 11.097/2005 adaptou a Lei 9.478/199775 à introdução dos biocombustíveis (etanol e biodiesel) no sistema energético brasileiro, propondo aumentar sua participação na matriz energética e acrescentando às funções do Conselho Nacional de Política Energética76 (CNPE) a de estabelecer diretrizes para programas de energia alternativa. A sigla ANP passou a significar Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, acrescentando-se às suas atribuições a regulação dos novos mercados. Por fim, a Lei incluiu as indústrias de biocombustíveis como beneficiárias dos recursos para a pesquisa científica e tecnológica administrados pelo CTPetro, oriundo de uma parcela dos royalties pagos pela indústria de petróleo.77

A Lei 9.847/1999, que trata das atividades relacionadas ao abastecimento nacional de combustíveis, também foi modificada. Em primeiro lugar incluiu-se entre as atividades de abastecimento nacional de combustíveis a “produção, importação, exportação, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda, comercialização, avaliação de conformidade e certificação do biodiesel (Lei 9.847/1999, art. 1º, inciso II)”.

Por fim, a Lei 11.097/2005 alterou a Lei 10.636/2002, que regula a aplicação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) incidente na importação e comercialização de combustíveis, incluindo os projetos relacionados a biocombustíveis

75

A Lei 9.478/1997 regulou o mercado de energia após a quebra do monopólio da Petrobras, criando a ANP e o CNPE (MENEZELLO, 2000). Inclui entre os objetivos de política energética “utilizar fontes alternativas de

energia, mediante o aproveitamento econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis”.

Contudo, a única fonte de energia alternativa mencionada é “incrementar, em bases econômicas, a

utilização do gás natural”.

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O CNPE, presidido pelo MME e criado pela Lei 9.478/1997, é um órgão de assessoramento da Presidência da República na formulação da política energética nacional.

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Esse item foi modificado pela Lei nº 11.921/2009, que incluiu entre as área apoiáveis pelo CTPetro a petroquímica de 1ª e 2ª gerações e a prevenção e recuperação de danos ambientais.

entre os apoiáveis pelos recursos da Cide administrados pelo Ministério do Meio Ambiente.

A Lei 11.097/2005 introduziu de fato o biodiesel na matriz energética brasileira ao fixar o

percentual obrigatório de biodiesel a ser adicionado a todo o petrodiesel comercializado

no Brasil. Inicialmente, o governo autorizou as misturas de 2%, que se tornaram obrigatórias em 2008, e passariam a 5% em 2013. A Lei garantiu a possibilidade de redução dos prazos via Resolução do CNPE (o que de fato ocorreu posteriormente) em função da disponibilidade de matérias-primas, capacidade de processamento, participação da agricultura familiar, redução das desigualdades regionais, desempenho dos motores e políticas industriais e de inovação. Como já mencionado, o uso obrigatório não era um instrumento recomendado pela coordenação do Programa. Sua introdução decorreu de pressões dos produtores de óleo vegetal, como pode ser percebido no trecho de um discurso de um representante da Abiove, reproduzido a seguir:

De acordo com o plano do Governo, será anunciado em novembro de 2004 o marco regulatório, com mistura indicativa ou facultativa de apenas 2%. Defendemos que isso é correto, está muito bem feito, mas deveria ser complementado de forma a que se anunciasse, garantindo o marco regulatório firme, que, após 2 anos, essa adoção fosse obrigatória. Nesse período, respeitando-se o princípio da antecedência, os agentes de produção poderiam fazer os investimentos produtivos que são requeridos. (Ferrés, 2004, p.27, grifo meu)

Outro ator privado importante na definição do uso obrigatório de misturas foi a ANFAVEA, com quem foram negociados os prazos para testes da adaptação dos motores às misturas de 2% e 5%. Como será discutido em maior detalhe no capítulo 3, a associação pressionou significativamente o governo, aumentando os prazos para a adoção das misturas.

Na ata da 10o reunião de trabalho do GTI do biodiesel, em outubro de 2003, um representante do MP declarou não haver necessidade emergencial de substituição do petrodiesel, que deveria ser tratada com cautela devido à sua influência em pressões inflacionárias. De acordo com o representante, o grande volume exigido pelo uso compulsório poderia comprometer as metas de inclusão social, que seriam melhor atendidas com a introdução autorizativa do biodiesel, induzindo um aumento mais lento da

demanda que daria condições mais adequadas à participação da agricultura familiar. Na mesma reunião, um representante do MAPA declarou que o uso compulsório implicaria em aumentos do custo do combustível, que só poderiam ser reduzidos com renúncias fiscais ou subsídios, implicando em perda das receitas ou aumento das despesas do Governo. O representante do MAPA declarou ainda que o uso autorizativo permitiria atender públicos específicos, através de programas visando o uso de matérias-primas regionais ou a utilização específica, como a produção para uso em máquinas agrícolas ou

a geração de eletricidade em áreas isoladas (GRUPO DE TRABALHO

INTERMINISTERIAL, 2003).

Por ocasião do lançamento do Programa em 2005, alguns opositores se manifestaram.