A incorporação de normas do Mercosul pelo ordenamento jurídico brasileiro

A legislação decorrente dos compromissos assumidos pelo Brasil nos Tratados que instituíram o Mercosul, ou seja, no Tratado de Assunção e no Protocolo de Ouro Preto, tem na premissa da cooperação a garantia da aplicação na ordem interna. Entretanto, a conduta dos Estados se difere na aplicação, devido as suas respectivas Cartas Magnas, que buscam se adaptar às normas do direito de integração.

Como se viu em tópico anterior, no caso brasileiro a competência das negociações é do Executivo, e o Parlamento tem a prerrogativa de abonar o que foi produzido pelo representante do Executivo no âmbito internacional.

É importante reconhecer a existência de uma antinomia entre os artigos 49, II e 84, VIII da Constituição de 1988. Tal afirmativa se baseia no fato de estar evidente na Carta brasileira as contradições entre os dois dispositivos legais. Assim, quando o artigo 49, II defende a competência exclusiva do Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional contradiz o que o item VIII do artigo 84 dispõe, uma vez que este concede poderes exclusivos ao Presidente da República para celebrar tratados, convenções e atos internacionais.

Contudo, a obrigatoriedade acima mencionada continua vigorando diante da exigência de sujeição a referendo do Congresso Nacional, de tratados, convenções e de atos internacionais celebrados pelo Presidente da República, apesar da competência que lhe é conferida pelo art. 84, VIII.

Igual orientação revela Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros244, embora reconheça que a redação dada ao artigo 49, II pode ensejar interpretações restritivas sobre a competência do Congresso Nacional para apreciar tratados internacionais. De fato, duas vertentes doutrinárias denotam as divergentes posições acerca do assunto, conforme observa o professor Medeiros245:

1- a vertente doutrinária que se pronuncia pela compulsoriedade absoluta da deliberação do Legislativo

para todos os acordos celebrados pelo Executivo; 2- a vertente doutrinária que se pronuncia pela

admissibilidade da celebração de certos acordos internacionais unicamente pelo Executivo, sem aprovação congressional.

Por fim, apesar de toda a celeuma que envolve os dois artigos, prevalece a concepção defendida pelos doutrinadores que se enquadram na primeira vertente, ou seja, daqueles que defendem a apreciação do Congresso Nacional, não apenas dos tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, como também daqueles que não acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. 246

Diante da interpretação extensiva sobre a apreciação pelo Congresso Nacional de tratados internacionais, supõe-se que o atendimento aos artigos 40 e 42 do Protocolo de Ouro Preto, que tratam da agilização de normas que não requeiram tratamento legislativo dos Estados-Partes, é, muitas vezes, sufocado pelos trâmites jurídicos internos que exigem maiores cuidados na aplicação aos dispositivos em questão.

Instaura-se, assim, a insegurança jurídica dentro do Bloco, pois acaba por comprometer o posicionamento estabelecido pelo Conselho do Mercado Comum através da Decisão nº 22/04, de 7 de julho de 2004, que trata da vigência e aplicação das normas

emanadas dos órgãos com capacidade decisória do Mercosul247 em que lembra a

244 _{MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz . O Poder de Celebrar Tratados: Competência dos poderes constituídos para a celebração de} tratados, à luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional brasileiro. Porto Alegre: Ed. Sérgio Antônio Fabris, 1995. p. 395.

245 _{Id. Ibid, p. 383.}

246 _{Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros relaciona os doutrinadores filiados às correntes doutrinárias expostas: a primeira recebe a adesão} de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Cretella Júnior, Pinto Ferreira, Luís Ivani de Amorim Araújo, Oscar Dias Corrêa, Elcias Ferreira da Costa e Roberto Bastos Lelis. Dentre os simpatizantes da segunda corrente incluem-se Celso de Albuquerque Mello, Guido Silva Soares, José Francisco Rezek, José Sette Câmara, Antônio Augusto Cançado Trindade e Vicente Marotta Rangel. Id, Ibid, p. 383.

247 _{Os órgãos com capacidade decisória em questão são: o Conselho Mercado Comum, que se manifesta por meio de decisões, o Grupo} Mercado Comum que impõe suas resoluções, e, por fim, através de diretivas, a Comissão de Comércio do Mercosul. A estrutura orgânica

obrigatoriedade atribuída pelo artigo 38 do Protocolo de Ouro Preto aos Estados-Partes de adotar todas as medidas necessárias para assegurar, em seus respectivos territórios, o cumprimento das normas emanadas dos órgãos do Mercosul.

Na realidade, a necessidade de imprimir celeridade e desenvoltura às relações exteriores fez com que muitos Estados dispensassem a aprovação do Parlamento a certos tratados, sendo assim, alguns atos internacionais não necessitam de práticas mais elaboradas, mas tão somente de simples ajustes, que não demandam a exigência do cumprimento nos moldes tradicionais de um regime representativo.

Ainda que se conserve a obrigatoriedade de aprovação por parte do Legislativo para tratados internacionais, muitos Estados permitem que o Executivo conclua certos acordos, que passam a ser designados “acordos em forma simplificada”, também conhecidos por executive agreements. A forma simplificada tem substituído diversos tratados solenes, sendo prática aceita mesmo no Direito brasileiro.

Os textos constitucionais do Brasil e do Uruguai são menos explícitos que os da Argentina e Paraguai, pois, estes últimos, determinam expressamente em suas Constituções que os tratados internacionais devem se incorporar à ordem jurídica interna, além disso, suas Cartas disciplinam o patamar hierárquico que ocorre a integração. O tratamento omissivo por parte dos outros integrantes do bloco quais sejam, Brasil e Uruguai, fica evidente quando comparado às Cartas Argentina e Paraguaia.

O Paraguai foi o primeiro Estado-parte a incorporar o princípio da supranacionalidade, como demonstra o art. 145 de sua Lei Maior, no qual se admite em condições de igualdade com os outros Estados, uma ordem jurídica supranacional que garanta a vigência dos direitos humanos, da paz, da justiça e da cooperação e, que promova o desenvolvimento político, econômico, social e cultural.

A Constituição Argentina, com base na reciprocidade, alterou seu texto constitucional, conforme é demonstrado no inciso XXIV do art.75, o qual prevê a aprovação de tratados de integração em que são delegadas competências e jurisdição a organizações supra-estatais em condições de reciprocidade e igualdade, e determina o respeito ao ordenamento democrático e aos direitos humanos.

definida pelo Protocolo de Ouro Preto para o Mercosul conta, ainda, com um órgão de representação parlamentar, que é a Comissão

Parlamentar Conjunta, um órgão consultivo, que é o Foro Consultivo Econômico Social e um de apoio operacional, que é a secretaria do Mercosul.

Para Jorge Fontoura, a reforma constitucional argentina de 1994: “constitui formidável exemplo de superação dogmática, em que a hegemonia das idéias e a necessidade de abertura e inserção internacionais prevalecem diante do anacrônico e insustentável isolamento jurídico.” 248

No caso brasileiro, a polêmica gera em torno da forma de incorporação e integração dessas normas ao ordenamento jurídico interno a partir da interpretação da não interferência. Trata-se de uma preocupação que advém de tratados que foram prejudiciais ao Brasil, na época do Império.

Sustentada por motivos históricos essa preocupação torna-se plausível se levarmos em conta como foram espoliados o Brasil e toda a América Latina.

Contudo, a manutenção dessa tradição jurídica encontra respaldo nos problemas outrora enfrentados. A situação atual é outra, e, desta forma, não deveríamos correr o risco de inviabilizar o progresso do Mercosul por causa dessa realidade ultrapassada e destoante da contemporaneidade internacional

Qual seria, então, a solução? Desconsiderar a necessidade de apreciação por parte do Congresso nas negociações entre o Brasil e os outros Estados-parte? Provavelmente não, pois, logo declarar-se-ia a inconstitucionalidade do ato, comprometendo ainda mais o posicionamento brasileiro no bloco.

Seria pertinente a reformulação dos textos que se tornam empecilhos ao avanço da abertura econômica, ou a solução estaria apenas na forma de se interpretar a Constituição brasileira? Ambas as opções podem ser consideradas, pois não são excludentes entre si.

Todavia, considerando as discussões acerca do assunto, a possibilidade mais apropriada ao sucesso do empreendimento integracionista há de ser peremptoriamente a inserção no texto Constitucional brasileiro de regras próprias para o Mercosul, dando-lhe tratamento diferenciado, ainda que para reforçar o preceito estabelecido pelo parágrafo único do artigo 4º da Carta Magna brasileira: “o Brasil deve buscar a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina.”

248 _{NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura. O Avanço Constitucional Argentino. In: Revista de Informação Legislativa. Brasília a, 37 n. 146 abr/} jun. 2000.

CONCLUSÃO

Ao longo do trabalho analisamos diversos aspectos da sociedade internacional e a evolução do Direito Internacional a partir do processo histórico dos sistemas internacionais antigos, perpassando pela consolidação do Estado-nação na Idade Moderna, pelo idealismo da Liga das Nações, pela criação de organismos internacionais e pela configuração de uma “Nova Odem Mundial”, que inclui novos protagonistas, como as empresas transnacionais, organizações não-governamentais e blocos econômicos.

Ao realizar toda essa trajetória, observamos a mutabilidade das circunstâncias históricas que alteram o Direito Internacional, o que é bastante compreensível, já que as concepções humanas são extremamente variáveis de uma época para outra.

Diante das transformações ocorridas no âmbito internacional, faz-se necessária a reformulação dos conceitos jurídicos tradicionais, porque não dizer, arcaicos, o que acaba por exigir uma interpretação do Direito que não seja absolutamente formal, com efeito, uma nova interpretação do Direito.

Entre esses conceitos estão aqueles que, ao se deparar com os fenômenos decorrentes da globalização, geram pluralidade de parâmetros interpretativos da lei e de suas diretrizes.

Os Estados caminham para movimentos de integração econômica e, no esforço de atingir seus objetivos internacionais, procuram, através do Direito Internacional, adequar suas leis internas às exigências dos fenômenos contemporâneos. Entretanto, quando um Estado tem dificuldade em rever a concepção tradicional de soberania, cria, em seu ordenamento jurídico interno, obstáculos à evolução das Relações Internacionais.

Embora esta seja uma área que tem crescido em proporções globais, muitos países ainda não adaptaram seus ordenamentos jurídicos internos para se relacionarem com o Direito Internacional, haja vista o despreparo destes Estados para lidar com a transformação da sociedade internacional diante do aumento do fluxo de pessoas, capitais e mercadorias.

Neste contexto de inserção internacional, para lograr êxito no sistema de cooperação e livre comércio que se estabelece, cabe aos Estados avançar, também, no campo do Direito Internacional, e o Estado brasileiro não foge à regra.

Por encontrar na sua legislação barreiras que levam a dificultar sua eficácia, os juristas brasileiros tentam resolver a problemática da aplicação do Direito Internacional no ordenamento jurídico interno orientando-se através de duas concepções doutrinárias: a teoria

monista, que subordina toda experiência jurídica ao ordenamento jurídico internacional e a dualista que afirma a existência de dois ordenamentos jurídicos complementares, o interno e o o internacional. A raiz do problema, entretanto, consiste em saber qual das normas deverá prevalecer em havendo conflito entre a norma internacional e a doméstica.

Na primeira teoria, formulada por Kelsen, o Direito Internacional e o Direito interno formam uma única ordem jurídica, o que leva, portanto, o Estado signatário de Tratado Internacional a estar juridicamente comprometido a partir de sua ratificação.

Na teoria dualista, defendida por Triepel, o Direito interno de cada Estado e o Internacional são dois sistemas jurídicos independentes que regulam relações jurídicas distintas.

Assim, torna-se possível ao Direito Internacional produzir efeitos na ordem jurídica interna dos Estados, após sua materialização na forma de diploma normativo interno, ou seja, depois de convertido em regra de direito interno.

Notadamente quanto à situação brasileira, o problema de não existir uma legislação clara e completa acerca do assunto gera diferentes opiniões entre internacionalistas e constitucionalistas, o que acaba por dificultar a interpretação da lei, sobretudo sua aplicação. A dúvida que se estabelece reside em saber se no âmbito do direito interno, a aplicação da doutrina monista de Kelsen, ao se comunicar com o direito internacional, causa um entravamento na dinâmica da ordem interna ou, se a doutrina dualista, admitindo a possibilidade de um tratado revogar uma lei interna, suscita a questão da responsabilidade internacional.

Diante da evolução da sociedade internacional, é inevitável que haja uma passagem progressiva para a solução desses conflitos, o que acaba por exigir mudanças nos conceitos que afetam os ordenamentos jurídicos internos, como os de soberania e incorporação de leis.

A instituição de organismos internacionais, a internacionalização de corporações industriais e a configuração de blocos econômicos são alguns dos fenômenos que põem em xeque a interpretação absolutamente formal do Direito.

Neste sentido os Estados não podem prescindir de promover maior flexibilidade em suas regras internas, seja os que se caracterizam pela supranacionalidade, seja os que se caracterizam pela intergovernabilidade.

A maneira como o Estado brasileiro tem se relacionado com o Direito Internacional denota que seu ordenamento jurídico não possui um posicionamento claro sobre

a questão, e, o que é pior, demonstra pluralidade de parâmetros interpretativos da lei que pode gerar desconfiança e instabilidade no cenário internacional.

Tendo em vista que as relações internacionais evoluíram e se multiplicaram, urge, ao Estado brasileiro, promover uma nova interpretação do direito e mudanças na aplicação de suas diretrizes que venham trazer soluções para os conflitos que requeiram procedimentos jurídicos eficazes.

De fato, o estudo da dogmática jurídica brasileira tem representado um desafio para muitos dos operadores do Direito, todavia, ainda é possível trabalhar em favor da construção de um ideal de integração através da adaptação do ordenamento jurídico interno brasileiro aos conceitos estabelecidos pela sociedade internacional, que sempre estará em constante processo de mutabilidade.

Na esperança de trazer alguma contribuição para a melhor aplicação do Direito interno brasileiro, podemos sintetizar objetivamente alguns pressupostos, sem, naturalmente, aspirar exauri-los. Vejamos:

1. cabe aos operadores do direito eliminar o dogma de uma Constituição associada à idéia de perenidade, ou seja, ter a capacidade de relativizar o entendimento absolutamente formal das leis para que sejam respeitados os pactos internacionais assumidos, nos limites do Direito Internacional. Convém, todavia, evitar que, no uso de uma interpretação mais flexível, lesem-se os interesses sociais definidos no marco da Constituição.

2. procurar por outras soluções que permitam aumentar a eficiência do Estado brasileiro, como a transferência constitucional de competências, por meio de reforma constitucional, obedecendo rigorosamente o processo de emenda à Constituição, ou pelo uso de um processo autêntico de elaboração constitucional.

3. prever tratamento diferenciado para os Tratados do Mercosul, procurando cumprir o preceito instituído pelo parágrafo único do art. 4º da Constituição de 1988, objetivando, assim, promover a consolidação do bloco.

4. promover a revisão e adequação de importantes paradigmas, não só em relação à criação e à execução de leis brasileiras que melhor esclareçam a composição de conflitos entre os ordenamentos jurídicos, interno e internacional, como à instrumentabilidade, flexibilidade e consensualização da normatização interna com as normas emanadas do Mercosul.

5. delegar assuntos de interesse econômico, orientando-os em direções que protejam os interesses nacionais, prevendo transferência de exercícios soberanos para os

órgãos com capacidade decisória do Mercosul nos assuntos que ampliem e favoreçam os interesses da integração.

6. trabalhar a favor da aplicação direta no ordenamento brasileiro das normas que não requeiram aprovação legislativa dos acordos celebrados em nome do Mercosul, publicando as Decisões dos órgãos com capacidade decisória do bloco no Diário Oficial da União, estabelecendo assim, um regime mais célere para incorporação das normas.

7. viabilizar o adensamento da união aduaneira entre os quatro Estados que compõem o Mercosul e elaborar os procedimentos jurídicos necessários para que os outros membros associados passem a integrá-lo, notadamente aqueles que vierem a contribuir para o fortalecimento do bloco.

8. procurar reger as relações internacionais objetivando a harmonização com os outros Estados, sem deixar de proteger a esfera normativa das interferências exógenas prejudiciais.

9. suprir a lacuna constitucional sobre a aplicação e hierarquia das normas, que anseia por soluções mais claras em relação aos critérios de prevalência adotados, uma vez que as oscilações nas fundamentações das decisões dos Tribunais brasileiros podem gerar insegurança no plano internacional.

10. e, por fim, a atualização do Direito às circunstâncias contingentes, adotando um conceito sóciojurídico-político de soberania segundo os fins éticos da convivência.

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