A inexistência da figura (anti)jurídica da “Linha Presumida”

Da imprescindibilidade do processo de demarcação dos terrenos de marinha decorre a conclusão de que, para a produção de efeitos jurídicos, notadamente a desconstituição de títulos de particulares e a imposição de encargos a estes, não se pode simplesmente presumir que determinada área seja da União.

Essa conclusão, aparentemente óbvia, é ignorada pela União, que no âmbito da SPU construiu pela práxis administrativa uma figura (anti)jurídica denominada “Linha Presumida”. Foi esta a solução encontrada para “regularizar” a inscrição de ocupações de terrenos “presumidamente” de marinha, bem como para, por evidente, promover a cobrança de encargos decorrentes da utilização desses bens, antes mesmo da realização do necessário processo legal de demarcação.

O fundamento legal invocado pela União para essa figura (anti)jurídica estaria supostamente no art. 61 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, conforme se pode extrair dos documentos oficiais expedidos no âmbito da SPU.

A propósito, Cazetta (2002, p. 48), na já mencionada obra editada pela SPU contendo a consolidação (da) e comentários à legislação imobiliária da União, ao explicar o sentido do dispositivo legal antes mencionado, afirma que “A União tem a prerrogativa de manter cadastro de imóveis que presumidamente lhe pertencem. É o que ocorre, por exemplo, com as áreas litorâneas ainda não demarcadas.”

Oportuno consignar que, embora não afirme de forma expressa que, da possibilidade de se “cadastrar” com base em uma presunção, também se possa promover a cobrança de encargos com base nesta mesma presunção, Cazetta parece cogitar essa possibilidade, uma vez que não a excluiu. O silogismo a partir de suas considerações em outros trecho do seu livro autoriza essa conclusão. Isso pelo fato de que, do cadastramento das ocupações, nos termos do que dispõe o art. 128 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, decorre a exigibilidade das taxas de ocupação.

Mas aquilo que Cazetta não disse com todas as letras, a SPU fez no seu Plano Nacional de Caracterização do Patrimônio da União – PNC (SPU, 2014, p. 16), ao referenciar o suposto fundamento legal para o estabelecimento das linhas presumidas: “Por oportuno, informamos que há a previsão legal para que a SPU regularize as ocupações de imóveis presumidamente de domínio da União, conforme estabelece no artigo 61, da DL 9760/46.”.

Em outros termos: o cadastro apontado por Cazetta, no PNC se converte em inscrição (“regularização”) da ocupação, do que necessariamente decorrem cobranças de encargos.

Em outro trecho do PNC a SPU (2014-A, p. 30) volta a se referir às linhas presumidas:

(...) Podemos averiguar todas as linhas demarcadas estando em vários estágios, tais como:

1. Linha demarcada, homologada e registrada; 2. Linha demarcada e homologada;

3. Linha demarcada e não homologada; 4. Linha presumida.

Para um melhor entendimento, é importante frisar que mesmo estando com o status de linha presumida, a SPU previamente informa por meio de certidão de dominialidade se aquela área está ou não em domínio da União, a partir de estudos que demonstrem claramente que está em área indubitavelmente232 da União.

A SPU faz referência, ainda, ao instituto da “Linha Presumida” desde sua Instrução Normativa n.º 01, de 30 de março de 1981, que no seu item 52233 afirmava:

“Nas zonas onde não haja, ainda, linha da preamar media determinada na forma da lei, só se procederá à inscrição se o terreno for presumida ou inequivocamente de propriedade da União, fazendo-se em tal caso a devida ressalva.”

Por óbvio que em itens subsequentes esta mesma Instrução cuidou de apontar também as consequências dessa inscrição, em especial a cobrança de encargos.

Note-se que até o presente momento se fez a referência apenas aos atos ordinatórios234 e documentos oficiais da União que mencionam a existência da tal “Linha Presumida”. A ausência de menção a qualquer ato normativo primário não se deveu a esquecimento, muito menos a uma impropriedade metodológica deste trabalho. A razão para tanto foi unicamente esta: nenhum diploma legal faz qualquer referência à existência da “Linha presumida”!

232

Sobre o que se compreende por “área indubitavelmente da União”, a próxima seção desta pesquisa se dedicará ao tema.

233

Esse item da Instrução Normativa n.º 01/1981 foi revogado pelo Instrução Normativa n.º 01/1986. A referência a ela, no entanto, foi feita com o escopo de demonstrar que a “linha presumida não se constitui em um instituto(?) novo da práxis administrativa no âmbito da SPU.

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Segundo Hely Lopes Meirelles (2000, p. 173), “Atos administrativos ordinatórios são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e da conduta funcional dos seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos para orientá-los no desempenho de suas atribuições.” Nesta categoria, Meirelles (2000, p. 173-174) inclui as instruções, fazendo expressa referência de que elas não podem contrariar a legislação, pois é inferior a esta, bem como não podem alcançar os particulares, já que destinadas ao âmbito interno da Administração.

Para que não restem dúvidas quanto ao que foi antes afirmado, impõe-se transcrever integralmente o art. 61 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, que a União entende respaldar a realização de inscrições ocupação e a cobrança de encargos sem antes realizar o processo de demarcação:

SEÇÃO V

DA REGULARIZAÇÃO DA OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS PRESUMIDAMENTE DE DOMÍNIO DA UNIÃO

Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquele que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sobre o mesmo. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

§ 1º Para cumprimento do disposto neste artigo, o órgão local do S. P. U., por edital, sem prejuízo de intimação por outro meio, dará aos interessados o prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual termo, a seu prudente arbítrio. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

§ 2º O edital será afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional, na localidade da situação do imóvel, e publicado no órgão oficial do Estado ou Território, ou na folha que lhe publicar o expediente, e no Diário Oficial da União, em se tratando de imóvel situado no Distrito Federal. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

É de fácil percepção que nem uma exegese literal conduz à conclusão de que se possa, antes de se concluir o processo de demarcação, promover o cadastramento de qualquer ocupante, o que decerto produziria também as consequências já antes mencionadas: a desconstituição dos títulos dos particulares e a obrigação de pagamento de encargos. Desse modo, considerando que a Administração se vincula ao princípio da legalidade estrita, o que significa dizer que só pode fazer o que a lei expressamente autoriza, e em razão de o dispositivo legal falar apenas na convocação dos particulares para apresentação de documentos, a União, então, não poderia fazer coisa alguma além de convocá-los. Não poderia, pois, traçar uma “linha presumida”, muito menos cadastrar ocupantes e cobrar destes quaisquer encargos.

Mas se poderia fazer a seguinte ilação (não se trata de dedução, mas pura ilação mesmo): “convocar para que, se não for para cadastrar?” É aí que começam as impropriedades interpretativas da União.

Em primeiro lugar, é preciso compreender que o disposto no art. 61 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, não poderá ser interpretado de forma dissociada das demais disposições constantes no referido diploma legal. Ele se encontra inserido como uma das Seções (V), do Capítulo II, do Título I, do referido Decreto-lei, que sucede as seções que tratam da demarcação dos terrenos de marinha (Seção II), da demarcação de terras interiores (Seção III),

da demarcação de terrenos para regularização fundiária de interesse social235 (Seção III-A) e, por fim, da discriminação236 de terras da União (Seção IV). Logo, sem se descuidar da necessidade de se promover o exame sistemático da norma em seu conjunto, tem-se que as disposições do art. 61 se relacionam mais de perto com as constantes nas seções antecedentes do mesmo Capítulo II, do Título I.

Fixadas essas premissas, há de se atentar para o fato de que todos os procedimentos de demarcação e discriminação estabelecidos no referido do Capítulo II, possuem uma fase em que se promove a convocação dos interessados, a fim de que possam participar de algum modo do procedimento. Com relação à demarcação dos terrenos de marinha, as disposições da espécie constam nos arts. 11 e 13, as das terras interiores, por sua vez, no art. 16, as da regularização por interesse social, no art. 18-D e, por fim, as da discriminação de terras constam nos arts. 23 (discriminação administrativa) e 35 (discriminação judicial).

Desse modo, o que estabelece o art. 61 do Decreto-lei n.º 9.760/1946 é exatamente (nem mais e nem menos) a faculdade de exigir, e não mais de apenas convidar os interessados, para que apresentem, no curso de tais demarcações ou discriminações, os documentos e títulos relativos às áreas que ocupam. Percebam que não foi sem motivo que o art. 61 constou depois de todas as Seções relativas às demarcações e discriminações das diversas categorias de bens da União.

Não se pode, como quer fazer a União, isolar o art. 61 e dele extrair uma autorização para presumir que a propriedade da União esteja aqui ou acolá. É querer “tirar leite de pedra”.

Mas ainda que se admitisse a possibilidade (o que aqui se faz apenas para fins argumentativos) que o referido dispositivo legal estivesse realmente autorizando o traçado de uma “linha presumida”, é de se concluir que certamente não teria sido recepcionado pela Constituição de 1988, pois representaria manifesta violação aos direitos fundamentais dos particulares, notadamente daqueles que ostentassem títulos públicos transcritos.

Imagine-se a situação inusitada e absurda: o particular, portador de um título devidamente transcrito perante o respectivo registro imobiliário, é submetido à inscrição perante a SPU, que assim estaria “regularizando” uma ocupação. Contudo, essa “regularização” se realiza mesmo diante do fato de que esta mesma SPU sequer tenha

235

Aqui não se trata propriamente de demarcação, exatamente pelo fato de que já pressupõe a demarcação. Tanto é assim que os incisos III, IV e V, do §2.º, do Art. 18-A, do Decreto-lei n.º 9.760/1946, exigem que o tal “auto de demarcação” seja instruído com a certidão da SPU que ateste a propriedade da área, bem como com as plantas demarcadas (e não por demarcar) da LPM ou LLM, conforme se trate de terrenos de marinha ou marginais.

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Nos termos do art. 19, do Decreto-lei n.º 9.760/1946, “Incumbe ao S. P. U. promover, em nome da Fazenda Nacional, a discriminação administrativa das terras na faixa de fronteira e nos Territórios Federais, bem como de outras terras do domínio da União, a fim de descrevê-las, medi-las e extremá-las do domínio particular.”

instaurado o processo de demarcação dos terrenos de marinha. Ocorre que isso não é problema para a União, pois existe uma solução fácil, rápida e barata: traça-se uma “Linha de Preamar Presumida”.

O problema, no entanto, não se encontra definitivamente resolvido, mesmo com essa solução nada ortodoxa, uma vez que resta saber, ainda, o que seria essa “linha presumida”, onde ela fica e como deve ser traçada. Sobre essa questão, Cazetta, na obra editada pela própria SPU, tenta apresentar solução:

Para que se forme a presunção de propriedade, o órgão local da SPU deve utilizar indicadores como plantas planialtimétricas, formação vegetal, continuação presumida de linha já demarcada etc.

Observa Diogenes Gasparini, op. cit., p. 702, que, às vezes,

“substituem os peritos a linha da preamar média de 1831 pela linha do jundu, caracterizada pelo início de uma vegetação (jundu), sempre existente além das praias e para o interior das terras que com elas confinam.

O critério, a nosso ver, embora resolva na prática os problemas de demarcação da faixa dos trinta e três metros, ressente-se de legalidade. A aceitação, pelo Judiciário e pela SPU, não o torna legal. Por ele, não se atende ao prescrito no art. 2o do Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, que exige sejam os trinta e três metros contados da linha da preamar média de 1831, e desconhece-se, por conseguinte, que os requisitos legais para a sua determinação são os registrados no art. 10. Estes são os únicos válidos.”

Teria razão o jurista se o critério fosse havido como suficiente à demarcação administrativa oficial, o que não é o caso. A linha do jundu, em procedimentos da espécie, serve apenas de elemento a mais de convicção, que se soma, como se observou, a diversos outros (entre eles fotografias, quadros, descrições epistolares e literárias etc.), utilizados como instrumentos de caracterização transitória, até que, por meios considerados tecnicamente idôneos, seja demarcada a linha.

Ao objetar as ponderações de Diogenes Gasparini, Cazetta afirma que a “demarcação administrativa oficial” da linha presumida é feita conjugando linha de jundu, com outros elementos de convicção, tais como fotografias, quadros, descrições epistolares e literárias.

Antes de tudo, há de se afirmar que essa tal “demarcação administrativa oficial” só pode ser qualificada dessa maneira porque se sucede por conduta de um órgão público (oficial). Não significa dizer que seja estabelecida em lei, pois definitivamente não é. É, então, apenas neste sentido “oficial”. Entretanto, embora “oficial”, não restam dúvidas de que seja ilegal, como corretamente advertiu o “contestado” (por Cazetta, na obra editada pela SPU) doutrinador Diogenes Gasparini, pois é divergente do que prescreve a lei.

Se é ilegal, pois a ela a lei se refere, a quem caberia escolher quais os critérios, dentre os “diversos outros” mencionados por Cazetta, que devem orientar a definição do traçado da “linha presumida”? Pode o administrador escolher livremente por qual deles se conduzir? Haveria, então, autorização constitucional para se excepcionar o princípio de legalidade estrita, de modo que a SPU estivesse autorizada a atuar sem fundamento em lei (em sentido

estrito), mas apenas orientada por seus normativos internos? Tais indagações não merecem resposta, pois cogitar que se possa deferir tal liberdade ao administrador é inconcebível em um Estado Constitucional de Direito.

Diferentemente do que afirma Cazetta, a lei só estabelece uma linha apta a definir a partir de onde deve ser medida a faixa dos terrenos de marinha, e esta linha é a que corresponde à média das preamares de 1831, cuja determinação da posição demanda a realização de um processo de demarcação na forma disposta nos arts. 9.º a 14 do Decreto-lei n.º 9.760/1946. Fora de processo desta espécie, por ser a única opção deferida pela legislação para identificação dos terrenos de marinha, há somente a ilegalidade.

Mas qual seria, então, o propósito em se traçar uma “linha presumida” em lugar da linha da preamar média de 1831? A SPU revela seu desígnio no documento intitulado Projeto Orla: fundamentos para gestão integrada (MMA/SQA, MP/SPU, 2002, p. 17), elaborado em parceria com a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentos Humanos, esta que integra o Ministério do Meio Ambiente:

Como visto, todo o processo é bastante extenso e oneroso, de forma que a SPU demarcou, até 2002, em torno de 50% dos bens da União na costa brasileira, numa atividade que continua em andamento. Nos casos em que se faz necessária a determinação da dominialidade de um bem em áreas que ainda não tiveram a homologação da LPM de 1831, é feita a suposta identificação de terrenos de marinha e seus acrescidos, a partir do estabelecimento de uma Linha Presumida de Marinha.

Pelo acima exposto, vê-se que há uma grande utilidade, em favor da União, ao promover o traçado de uma linha presumida: economizar os custos elevados do traçado da linha da preamar médio de 1831.

Mas não é só isso. O traçado da linha presumida, pelo que entende a SPU, viabilizaria a cobrança dos encargos decorrentes da ocupação, sendo a preocupação com a arrecadação um dos nortes da atuação da SPU, como denota outro trecho do seu PNC (SPU, 2014-B, p. 28):

“A falta da demarcação conduz ao não cadastramento dos eventuais ocupantes dos imóveis da União e tanto pode resultar em perda de receita, nos casos de ocupações que ensejariam ônus, quanto impossibilitam a concessão de benefícios sociais, quando a ocupação representa o exercício de direitos fundamentais.”

Afora essas utilidades, que interessam à SPU apenas imediatamente, não há qualquer outra. Destarte, o interesse meramente fiscal faz com que a União se distancie da postura de Estado que deveria ter, cumprindo efetivamente o compromisso constitucional de assegurar

aos indivíduos o exercício dos seus direitos fundamentais, tanto o de propriedade como os de caráter processual.

E não se tenha por cabível a invocação do discurso simpático, porém inverídico, de que a identificação dos terrenos de marinha representaria uma proteção adicional aos ecossistemas costeiros. A propósito desta questão, ainda que se cogite ser verdadeira a assertiva (o que aqui não se faz!), não se pode admitir que, em virtude de uma suposta preocupação ambiental, estaria justificado traçar a “linha presumida”, pois isto consubstanciaria prática bem ao estilo de Maquiavel: “os fins justificam os meios”. Se à proteção dos ecossistemas costeiros interessa a identificação dos terrenos de marinha, então que sejam adotadas as providências que a legislação em vigor determina, ou seja, que se promova a demarcação de acordo com o que dispõem os arts. 9.º a 14 do Decreto-lei n.º 9.760/1946.

Todavia, deve-se considerar o fato de que os ecossistemas costeiros possuem instrumentos próprios que lhes conferem resguardo, de modo que o fato de se tratar ou não de terreno de marinha não deixa “órfão” de proteção determinada faixa do litoral. Basta imaginar a situação (comum, ressalte-se) em que, como decorrência do avanço do mar, os terrenos de marinha não mais existissem. Pergunta-se, então, se estes espaços costeiros ficariam sem proteção efetiva. Evidente que a resposta para essa indagação é negativa, pois há instrumentos legais que lhe conferem proteção em razão da sua caracterização como ecossistema costeiro, e não em razão da sua identificação como terrenos de marinha

Por tudo se vê que a “linha presumida” se constitui num (des)arranjo para minimizar os efeitos da ineficiência mais que secular da SPU em promover a identificação das áreas da União, pois, conforme mesmo menciona em seu PNC, nos 160 (cento e sessenta) anos de sua existência, somente promoveu a identificação de 24% (vinte e quatro por cento) dos terrenos de marinha e de 1% (um por cento) dos terrenos marginais (SPU, 2014-A, p.65).

Se é urgente, então, reverter esse quadro, é preciso não sacrificar ainda mais os cidadãos. Estes já pagaram pela ineficiência histórica desse órgão. Não é justo, agora, cobrar- lhes também pelos desacertos da pressa.

3.3.2. Da inaplicabilidade do instituto(?) da “área indubitavelmente da