democracia deliberativa é em grande parte um ideal crítico e de oposição, especialmente ao encorajar cidadãos a pensar diferentemente sobre problemas, conflitos e instituições numa esfera pública ampla. Porque é um ideal prático, demonstrar sua viabilidade e compreender claramente suas limitações em última instância fazem a democracia deliberativa um maior, mais que menor, apelo para reformas e inovações genuínas (1998, p.423). Assim, têm-se diversas experiências, em diferentes países e com características bastante variadas entre si, de institucionalização de mecanismos que buscam transpor os
ideais deliberativos que articulam participação popular e inclusiva com ênfase na discussão pública, razão e julgamento, seja nas instituições existentes ou na criação de novas práticas ou instituições sustentadas nestes mesmos ideais. Isso despertou o interesse e mobilizou diversos estudiosos no intuito de verificar a viabilidade e mesmo as condições da efetivação dos princípios e postulados teóricos deliberativos, seja no interior do Estado ou da sociedade civil, como também nas relações internacionais (BOHMAN, 1998; GUTMANN E THOMPSON, 2004; NIEMEYER e DRYZEK, s/d). Desde que os valores normativos da teoria deliberativa passaram a sustentar inovações institucionais, têm-se buscado avaliar a aplicabilidade dos princípios, as condições sociais e institucionais que influenciam processos e resultados, as áreas mais viáveis para utilização da teoria, dentre outros aspectos.
Em uma revisão de vários desses estudos, Chambers (2003) constatou que a teoria democrática deliberativa tem sido aplicada em diferentes áreas de pesquisa – leis públicas, relações internacionais, políticas públicas, pesquisa empírica e política de identidade –, com destaque para a área de políticas públicas. Nesse caso, o principal objetivo tem sido o de verificar a concretização da ideia de inclusão dos cidadãos nos debates sobre políticas bem como os aspectos qualitativos da conversação que precede a decisão. A autora observou que a análise, nesses estudos, procura perceber a relação entre deliberação e a formação / mudança de preferências, a moderação do auto-interesse, o empoderamento de marginalizados, a mediação de diferenças, a produção de opinião e política razoável, a possibilidade de consenso. Além dessas perspectivas, alguns estudos investigam a qualidade, substância e racionalidade dos argumentos e razões para defender políticas e leis; examinam e avaliam instituições, fóruns, jurisdições e espaços públicos disponíveis para accountability e justificação; verificam as condições históricas, sociais, econômicas e políticas necessárias para uma deliberação saudável bem como opiniões, comportamentos e crenças requeridas dos participantes. Alguns outros estudos realizam uma profunda leitura (ou releitura) de questões fundacionais acerca de direitos, soberania popular e constitucionalismos.
Para Chambers (2003), a maioria dos estudos se situa entre duas abordagens: uma procedimental, que se concentra nos desenhos de cenários nos quais se escolhe e desenvolve políticas ou uma segunda, que foca o modelo deliberativo para geração de resultados substantivos de políticas públicas. Há, ainda, abordagens mais gerais, que visam a investigar modelos de análise política e resolução de disputas. De modo geral, a autora identifica que diversas dessas iniciativas institucionais mostram-se mais sofisticadas, inovadoras e sensíveis a questões como inclusão de grupos marginalizados ou setores considerados silenciosos. Além disso, considera que essas inovações apresentam quatro metas principais: aumentar a
legitimidade através da accountability e participação; encorajar a perspectiva do espírito público em questões de políticas por meio da cooperação; promover respeito mútuo entre as partes por meio da inclusão e civilidade; aumentar a qualidade das decisões e opiniões através de um debate substantivo e informado.
As iniciativas estudadas por Chambers (2003) acompanham o desenvolvimento teórico da democracia deliberativa que, ao mesmo tempo em que verificam a aplicabilidade das reivindicações e suposições da teoria, produzem informações e conhecimento que servem para refinar a própria teoria. Ela conclui que a teoria da democracia deliberativa tem muitas reivindicações e suposições, particularmente sobre preferências e formação de opiniões, e há uma variedade de instituições, contextos, jurisdições e condições que adotam procedimentos deliberativos, o que indica amplas possibilidades metodológicas e de resultados.
Também Habermas (2005) analisa diversos estudos acerca de experimentos deliberativos e verifica que todos eles têm em comum a constatação de que as práticas deliberativas requerem um instrumento de medida avaliativa de dados ou um desenho experimental para a construção de dados impregnados de valores. Essa avaliação decorre de alguma noção de racionalidade prática ou comunicativa, que joga um papel significativo na estruturação do desenho, ou seja, o autor constata que o desenho dos experimentos tem relação direta e varia conforme as teorias que os sustentam e mobilizam as capacidades diferenciadas dos participantes.
A literatura sobre experiências internacionais específicas é bastante vasta e alguns resultados merecem ser destacados. Um desses estudos, realizado por Fischer (2000), observou a vinculação entre democracia deliberativa e políticas públicas em um contexto de crise de legitimidade decorrente da expansão da autoridade profissional na solução de problemas públicos e do aumento do poder discricionário dos órgãos de governo na decisão dessas políticas. Ao considerar que as políticas públicas envolvem ações políticas, a solução para legitimar o “político” na administração pública estaria no engajamento político dos cidadãos nas deliberações. Isso seria possível por meio de metodologias que aproximam deliberação pública e cidadania, que inspirem confiança nos cidadãos de que as decisões tomadas são de interesse público bem como legitimam as decisões tomadas por funcionários públicos. Além disso, Fischer considera que o ambiente de incertezas que circunda a ciência – mais que a ciência, também permeia toda a sociedade – teria seus efeitos reduzidos na produção de decisões que derivassem de práticas que têm como base a participação e a deliberação.
Outro estudo, realizado por Fung (2000) e tendo como referência algumas experiências desenvolvidas nos EUA que associavam participação e deliberação em estruturas que articulam o Estado e a sociedade, destacou as seguintes constatações: 1) o desenho institucional81 destes arranjos tem relevância prática e não só teórica; 2) a participação é mais aprofundada, mas envolve pequena quantidade de cidadãos; 3) criaram-se níveis de compromisso maiores que os dos arranjos burocráticos e acordos isolados existentes anteriormente; 4) a deliberação melhorou a qualidade da ação pública quando houve capacitação e apoio à deliberação; 5) há maior flexibilidade institucional, sendo esta um problema quando as mudanças são feitas de forma unilateral; 6) é essencial que haja vontade política da autoridade administrativa no sentido de assegurar a deliberação compartilhada com os cidadãos.
Posteriormente, ao ampliarem o estudo anterior, Fung e Wright (2003) analisaram experiências que associavam participação e deliberação desenvolvidas no Brasil, Índia, EUA e Reino Unido e identificaram similaridades nos princípios motivacionais e nas características de seu desenho institucional, com destaque para: 1) o uso de compromissos normativos de práticas e valores de comunicação, justificação pública e deliberação em questões concretas e em organizações e práticas deliberativas específicas; 2) a importância da vida cívica e das ONGs para o vigor da democracia e a reorganização do Estado, ambos estabelecendo um círculo virtuoso de engajamento; 3) ampla colaboração para descobrir e imaginar instituições democráticas que sejam mais participativas e efetivas que a representação política e a administração burocrática.
O estudo de Fung e Wright (2003) destaca a colaboração entre atores sociais e políticos nas instituições deliberativas e os autores concluem que tal colaboração pode ter três origens: 1) organizações adversárias locais que propõem a criação de instituições colaborativas, 2) partidos políticos cujos líderes consideram a participação colaborativa um bem político e uma boa política, e 3) amplos movimentos sociais com repercussões nacionais, que ultrapassem os pequenos grupos de interesse.
Diversos outros estudos também identificam a importância da vida associativa e da colaboração entre atores sociais e políticos como aspectos relevantes para a criação e o funcionamento efetivo de instituições que articulam participação e deliberação. Um deles,
81 Desenho institucional refere-se à “criação de uma forma acionável para promover resultados estimados num
contexto particular” (GOODIN, 2005, p.31) e pode relacionar-se ao desenho de políticas, de mecanismos ou de sistemas como um todo.
realizado por Fisher (2000), focou em experiências de participação deliberativa na política ambiental que envolveu administradores públicos e cidadãos em diálogos públicos contínuos e interativos acerca das políticas públicas. O autor conclui pela importância dos administradores públicos para a organização e gestão dos processos deliberativos, pela relevância do fator “tempo” para que haja efetiva interação entre os atores e para que as deliberações sejam producentes, assim como pela importância do papel do conhecimento científico e especializado na deliberação.
As experiências que articulam participação e deliberação em nível local, estudadas por Selee e Santin (2006), evidenciaram o efetivo envolvimento dos cidadãos, principalmente de setores mais marginalizados, inclusive aproveitando formas de participação pré-existentes na sociedade e sua influência, por meio de canais institucionais específicos, no desenho das políticas públicas, assim como a introdução de mecanismos de prestação de contas dos representantes aos cidadãos acerca das suas atividades e responsabilidades. Os autores classificaram as iniciativas como “de alta intensidade” – em que cidadãos influem nas decisões e monitoram resultados – e “de baixa intensidade” – em que cidadãos opinam e se relacionam diretamente com os funcionários.
Outro estudo, produzido por Hajer e Wagenaar (2003), focou arranjos existentes no interior do Estado baseados no incremento da participação da sociedade na busca de soluções para problemas públicos por meio da cooperação entre ambos. Para eles, esses novos espaços possibilitaram o envolvimento de novos atores e a introdução de novos temas na agenda das políticas públicas, alterando a própria natureza da política e o processo de sua elaboração.
Já o estudo desenvolvido por Cohen e Rogers (2003) visou verificar se a deliberação ajuda a neutralizar ou disciplinar o poder. Eles estudaram casos em que o governo era exercido por partidos de esquerda, com ampla base social e programas de mobilização e incentivo à participação de pobres e despossuídos. Nesses casos, encontraram alguma evidência de que o programa do partido que controla o poder é relevante para os resultados, alterando a balança do poder a favor dos cidadãos pobres e a direção das despesas públicas. Também encontraram evidências da importância do apoio das organizações políticas e dos movimentos sociais às iniciativas implantadas por esses partidos no poder.
Há, ainda, um conjunto de estudos que destaca a importância da imaginação e da criatividade institucional para a efetivação dos princípios deliberativos e, nesse sentido, aproximam princípios e instituições que elaboram políticas públicas, tendo como foco o formato ou desenho dessas instituições. Para Hajer (2003), a elaboração da política pública é um domínio público em que se delibera sobre ações futuras e relações entre governo e
sociedade, constituindo-se, portanto, como um estágio da articulação do conflito político. O estudo que realizou acerca da experiência de práticas interativas de elaboração de políticas na área ambiental, que denominou de “diálogo político”, indica que as novas práticas políticas participativas não tratam apenas de encontrar soluções para os problemas ou gerar legitimidade das decisões, mas também de encontrar formatos que gerem reflexão e confiança entre atores mutuamente interdependentes. Nesse sentido, destaca a importância de se compreender o processo de interação na prática de elaboração da política pública, as regras e estruturas que são relevantes na produção do discurso, os constrangimentos colocados à deliberação, a existência de comunidade epistêmica, as resistências institucionais e como esse processo contribui na constituição de valores e identidades e na produção dos discursos.
No que diz respeito ao desenho institucional especificamente, Fung e Wright (2003) classificaram-no em três tipos: 1) Devolução: o Estado se reorganiza e transfere a autoridade da decisão pública – poder de decisão – para as unidades deliberativas locais, que são autônomas; 2) Supervisão e coordenação centralizadas: há uma descentralização coordenada pelo Estado, em que as unidades locais mantêm ligações formais de responsabilidade, distribuição de recursos e comunicação com as autoridades centrais; 3) Centrado no Estado / não voluntário: o Estado gera e utiliza novas instituições para apoiar e guiar os esforços de resolver problemas de forma descentrada, democrática e deliberativa de forma permanente. Em todos os tipos, o poder dos grupos em implementar as suas decisões vem da autorização do Estado. Ainda encontraram que algumas condições pré-existentes parecem ser relevantes para facilitar (ou não) o funcionamento dessas instituições, diferentes recursos como educação, níveis de especialização, status, apoio numérico, mas a principal condição é a igualdade de poder para a decisão entre os participantes.
Os autores também relacionam três características que podem fazer os resultados serem mais equânimes: os experimentos visam a distribuir bens a pessoas em desvantagem; os indivíduos em desvantagem e que serão sujeitos às decisões participam dos processos deliberativos; os grupos tomam decisões com base em regras de deliberação (e não comandos hierárquicos, barganha, de mercado ou agregação de voto).
Também Fung (2004) conclui pela relevância do desenho institucional ao estudar o que ele chamou de minipúblicos : as esferas públicas que se avizinham das instituições democráticas, que têm formas variadas e que contribuem não só para a legitimidade das decisões democráticas, mas também para a educação política, o controle popular (ou accountability pública), justiça social, governança efetiva e mobilização popular. O autor classificou os minipúblicos em quatro tipos: a) os fóruns educativos, que criam condições
ideais de deliberação e propiciam aperfeiçoar a qualidade da opinião; b) os conselhos consultivos participativos, que visam a alinhar as políticas públicas às expectativas da sociedade; c) os minipúblicos de cooperação para solução de problemas, que vinculam contínua e simbioticamente o Estado e a esfera pública na busca de soluções para problemas coletivos; d) minipúblicos de governança democrática participativa, que incorporam os cidadãos na determinação das agendas da política.
No que se refere explicitamente ao papel do desenho institucional desses minipúblicos para que revigorem o projeto democrático, dando maior qualidade à participação e à deliberação, Fung (2004) chama atenção para os seguintes aspectos: quem participa e como se dá seu recrutamento, o tema e o escopo da deliberação, a organização do processo deliberativo em si mesmo, a frequência da interação, a relevância dos temas em deliberação, a influência das deliberações nas decisões públicas e o exercício da accountability ou controle público da ação. As variações no desenho gerariam resultados diferentes quanto à quantidade e tipo da participação, à qualidade da deliberação, à quantidade, conteúdo e fluxo de informações disponíveis, ao controle público, à pertinência e aos resultados das políticas e à mobilização popular.
Ao estudar o processo deliberativo que ocorre no interior do Congresso americano, Goodin (2005) observou que partes da tarefa deliberativa podem ser assumidas por diferentes subconjuntos do grande grupo e as deliberações destas subunidades (que ele chamou de deliberações delegadas) servem como referência e introdução para o grande grupo, que detém a responsabilidade deliberativa. O autor verificou que nesse sistema de deliberação delegada os procedimentos e padrões deliberativos das subunidades são diferentes assim como os comportamentos dos agentes em cada parte do processo de deliberação. Nos comitês, refinam-se as propostas e o debate, o trabalho é mais criativo e cooperativo e é possível reconsiderarem-se ações e decisões, sendo que a principal virtude deliberativa é a autenticidade. Já nas assembleias, não se espera mais alterar a posição uns dos outros e as propostas são deliberadas de modo afirmativo ou negativo, sendo que a principal virtude deliberativa é a justificação racional. Enfim, Goodin constatou que a variação no desenho institucional produziu resultados diferenciados no interior do próprio processo deliberativo.
Alguns outros estudos identificam a inter-relação entre os fatores institucional e contextual, como o estudo de Selee e Santin (2006), que destaca a importância da existência de estruturas institucionais, tradição política e nível de autoridade para que se possam criar formas de participação de “alta intensidade” e deliberação cidadã. Eles constataram que muitas experiências que associam participação e deliberação findam por estarem fragilmente
institucionalizadas ou aquelas que se institucionalizam facilmente se burocratizam ou são colocadas em lugar marginal nos processos de tomada de decisões ou, ainda, são corrompidas pelo partido político dominante e utilizadas para consolidar seu poder sobre organizações civis.
Ao examinar como a polarização de grupos influencia processos deliberativos e a esfera pública, Sustein (2003) identifica que as pré-condições ideais enfatizadas pela literatura da democracia deliberativa – igualdade política, ausência de comportamento estratégico, informação completa – e a meta de alcançar entendimento são muito raras no mundo real. Em seu estudo, conclui que o desenho institucional é bastante relevante para a deliberação e que o valor da deliberação enquanto um fenômeno social depende muito do contexto social – da natureza do processo e da natureza dos participantes.
A partir de seu estudo sobre as possibilidades empíricas da democracia deliberativa, Rosenberg (2005) observou que as desigualdades nas capacidades dos indivíduos em participar, mesmo sob condições de igualdade formal, podem ser superadas por meio de desenhos institucionais que considerem essas diferenças e limitações dos participantes. Esses desenhos contribuiriam para desenvolver habilidades e competências individuais que possibilitariam ampliar a sua racionalidade e, com isso, obterem-se resultados mais justos e razoáveis. Também observou a importância da subjetividade dos participantes da deliberação assim como das relações que se estabelecem entre eles.
Os estudos de Bächtiger, Spörndli, Steenbergen e Steiner (2005) acerca de instituições legislativas do sistema político tradicional identificaram cinco fatores contextuais favoráveis à deliberação: tipo de sistema (competitivo ou consensual), sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo), local da deliberação (câmara alta ou câmara baixa), tipo de arena (pública ou não pública) e tipo de tema (de alta ou baixa polarização). Este último fator indica que questões menos polarizadas possibilitam mais interação cooperativa entre os atores e, mesmo aqueles que têm posição mais polarizada, são retoricamente constrangidos, o que tende a produzir decisão mais consensual.
Os autores desenvolveram o Índice de Qualidade do Discurso como medida para a deliberação política, utilizando-se dos seguintes indicadores: participação na deliberação (possibilidade de vocalização ou não), justificação das afirmações (se o ator apenas apresenta a demanda ou se ele justifica sua posição) e a validade das reivindicações (se o conteúdo da justificação trata do bem comum ou de um pequeno grupo), respeito (pelos grupos que demandam, pelas demandas em si, pelos contra-argumentos) e política construtiva (se os
interlocutores permanecem em suas posições ou se eles submetem alternativas ou mediam propostas em direção ao consenso).
Bächtiger, Spörndli, Steenbergen e Steiner (2005) observaram que fatores contextuais importam para a qualidade da deliberação política e o respeito é o mais sensível dos atributos, variando significativamente quanto aos fatores que testaram (tipo de instituição, tipo de regime, tipo de câmera, publicidade e polarização). Os debates públicos apresentam mais justificação assim como conteúdo relacionado ao bem comum, e a combinação de condições contextuais favoráveis produz debates que se aproximam do discurso ideal, com os atores sendo altamente respeitosos, reflexivos, abertos, razoáveis e construtivos. Por outro lado, a dimensão da política construtiva foi a mais resistente à variação institucional. Os autores concluem que se a meta é a deliberação respeitosa que possibilite a troca argumentativa, então as relações entre os atores não devem ser tão competitivas, eles não devem ter mandatos interrompidos, os corpos deliberativos devem ser pequenos, explicitamente engrenados em discussões racionais e reflexões e os atores devem ter a oportunidade de se encontrar em segredo.
Quanto à dimensão dos resultados, os autores encontraram que as decisões unânimes ou quase unânimes são tipicamente associadas com altos níveis de discurso nos debates precedentes, ou seja, mais que polarizar, a qualidade do discurso ajudou os diferentes lados a encontrarem uma solução comum aceitável para a questão, o que confirma os que advogam que os processos deliberativos produzem mais resultados consensuais. Quanto à dimensão substantiva dos resultados das políticas, encontraram fortes indícios de que interesses e poder não são facilmente contrariados pela deliberação, uma vez que nenhuma das medidas de qualidade do discurso apresentou efeito estatisticamente relevante nos resultados substantivos. A qualidade do discurso só foi relevante em situações do tipo “beco sem saída” e, mesmo