Em toda a história da I República portuguesa, os anos de 1919 e 1920 foram os mais profícuos em legislação de proteção laboral e social117. O vigor da pasta do
Trabalho118 exprime, plenamente, a força da ofensiva do operariado urbano e
industrial no imediato pós-guerra, assim como o refrear ou a cessação das políticas sociais refletem o refluxo da sua organização. Como esperamos demonstrar, verifica- se ainda a confirmação ou revogação das medidas decretadas de acordo com a tendência política dos ministros e governos responsáveis, criando-se uma abundante teia legislativa nem sempre fácil de acompanhar.
116
Este parágrafo é devedor da leitura cruzada de Pierre BOURDIEU, 1994, e Enzo TRAVERSO, 2007.
117
Para a origem, evolução e destino das principais medidas sociais referidas no nosso texto, e outras, ver David PEREIRA, 2012.
118
Além das emblemáticas leis de proteção ao trabalho de 1919, fizeram-se avanços na legislação de contratação no estrangeiro119 e na política de habitação,
publicando-se, a este respeito, novas disposições quanto ao inquilinato120 e à
construção de bairros sociais121.
O problema da habitação, associado à procura de criação de trabalho nas obras do Estado, impulsionou várias providências para erigir casas económicas sob patrocínio público, nomeadamente, em termos de financiamento, expropriação e compra de terrenos, e regulamentação da construção. A 14 de abril de 1919 abriu-se um crédito especial no valor de 250 contos para a compra de terrenos e materiais destinados à implantação do primeiro bairro operário, com 1000 habitações independentes (decreto nº 5397)122, no dia 26 do mesmo mês, foi o governo
119
Decreto nº 5624, inserindo várias disposições acerca da emigração, estabelecendo medidas de carácter tutelar, reprimindo a emigração clandestina e ilegal, e regulamentando as agências de emigração de passagens de passaportes, in Diário do Governo, Série I, 6º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 16 de maio de 1919), pp. 981-987; portaria nº 2049, determinava que os indivíduos que não fossem naturais dos distritos onde desejavam impetrar passaportes ficassem obrigados a provar que tinham neles a sua residência, in Diário do Governo, Série I, nº 226, 11 de novembro de 1919, p. 2225; e portaria nº 2169, regulamentando a emigração operária para França, nomeadamente, obrigando a que os contratos entre operários portugueses e representantes das empresas estrangeiras fossem escritos perante a Comissão de Colocação e Transferência de Operários ou perante a Comissão Geral da Emigração, respeitando determinadas condições, como o pagamento de salário e tratamento iguais aos dos trabalhadores franceses, pagamento das despesas de ida e volta e a garantia dos benefícios que as leis de seguro na doença e desastres de trabalho concediam aos operários, in Diário do Governo, Série I, nº 37, 20 de fevereiro de 1920, p. 287.
120
O decreto nº 5411 remodelou o regime do inquilinato, introduzindo, entre outras disposições especiais de defesa do inquilino, o congelamento das rendas económicas (inferiores a 50$ em Lisboa, a 40$ no Porto, 20$ nas outras cidades, e 10$ nos restantes sítios) para contratos anteriores ao decreto, proibindo, simultaneamente, o despejo derivado desse facto. Nos contratos posteriores à data da lei, o senhorio ficava impedido de aumentar a renda relativamente ao valor constante em contratos anteriores. Os proprietários de prédios urbanos devolutos com destino ao aluguer e cujas rendas previstas fossem abaixo dos valores já citados, não podiam recusar-se a alugar os imóveis. Nos casos de sublocação, as disposições eram idênticas, proibiam-se rendas acima daquelas pagas ao senhorio e a recusa de fazer contrato de sublocação baseada no baixo valor de arrendamento, in Diário do Governo, Série I, suplemento ao nº 80, 17 de abril de 1919, pp. 653-662.
121
Maria da Conceição Tiago traça a trajetória das iniciativas estatais de construção de habitação económica para operários desde o diploma original, datado de abril de 1918, até à sua extinção durante a I República, e posterior finalização durante o Estado Novo (dos bairros do Arco do Cego e Boa Hora, em Lisboa). Acerca dos propósitos políticos das três situações refere: “Os vários enquadramentos políticos por que passou a sua edificação, traçaram-lhes diferentes objetivos e destinatários e o próprio discurso político mudou quanto aos fundamentos de uma iniciativa de contornos sociais inquestionáveis. Desde a República Nova ao Estado Novo, a argumentação política e as práticas sociais passaram pela «miragem populista» do regime de Sidónio Pais, pelo «messianismo social» da I República de base ideológica emprestada dos socialistas, terminando na apropriação dessa iniciativa para afirmar o Regime Corporativo em que a componente paternalista e de controlo político eram evidentes.” (TIAGO, 2010, p. 269). A autora termina acrescentando uma diferença importante nos destinatários das casas, que aquando da inauguração na década de trinta foram compradas pela classe média urbana. Vd. TIAGO, 2010. Para o bairro do Arco do Cego ver Maria Júlia FERREIRA, 1994. 122
autorizado a negociar com a Caixa Geral de Depósitos um empréstimo no valor de 10000 contos para a concretização dos bairros do Arco do Cego, Alcântara e Ajuda, em Lisboa, dois bairros no Porto, e um na Covilhã (decreto nº 5443)123, no dia 30, saiu
o regulamento para a construção dos bairros sociais (decreto nº 5481)124. Estes quatro
diplomas, e outros complementares, foram assinados pelo ministro socialista Augusto Dias da Silva (gabinete Domingos Pereira). O regulamento postulado no decreto nº 5481 criava um Conselho de Administração da Construção dos Bairros Sociais, organismo nomeado pelo ministro do Trabalho com lata autonomia, cumprindo-lhe a função de coordenação das obras, a articulação com o Conselho Técnico, responsável pelos projetos, orçamentos e fiscalização, e com as comanditas, a cargo das quais ficava a construção.
Estas medidas foram decretadas antes das eleições de maio de 1919. Em agosto desse ano foram legitimadas, confirmando-se o decreto nº 5481, e os atos de aquisição de propriedades associados à viabilização dos bairros sociais (lei nº 858)125,
sendo nessa altura José Domingues dos Santos o responsável pelo ministério do Trabalho (gabinete Sá Cardoso). O mesmo ministro fez novo regulamento a 17 de setembro, pormenorizando algumas das disposições anteriores e criando novos organismos (decreto nº 6112)126. Notoriamente, a nova lei procurava resolver
irregularidades verificadas, reforçando-se, sobretudo, as componentes de fiscalização e de controlo sobre o processo construtivo127.
O modelo de gestão da construção dos bairros sociais foi alterado por Amílcar Ramada Curto, em março de 1920. O seu decreto de regulamentação (decreto nº
123
Diário do Governo, Série I, nº 87, 26 de abril de 1919, pp. 687-688. 124
Diário do Governo, Série I, nº 90, 30 de abril de 1919, pp. 721-723. 125
Diário do Governo, Série I, nº 168, 22 de agosto de 1919, pp. 1904. 126
Diário do Governo, Série I, nº 188, 17 de setembro de 1919, pp. 1987-1991. 127
Nesse sentido, passava a ser possível ao ministro presidir às sessões do Conselho de Administração quando o entendesse e todas as deliberações do Conselho passavam a estar dependentes de aprovação por despacho ministerial. Proibia-se a acumulação de outros cargos nos bairros sociais com o de vogal do Conselho. Obrigava-se o responsável pela fiscalização das receitas e despesas a informar o ministro de irregularidades na escrita do Conselho de Administração. Criavam-se comissões técnicas para cada bairro, nomeadas pelo ministro, ficando estas incumbidas de informar, quinzenalmente, o Conselho Técnico sobre a execução dos trabalhos, e de prevenir o Conselho de Administração quando as comanditas não cumprissem os contratos estipulados, suspendendo-se os pagamentos aos construtores, e podendo-se aplicar sanções, sob deliberação de uma comissão especial, incluindo a rescisão dos contratos. Criavam-se, em cada bairro, armazéns para depósito de ferramentas e materiais, com fiéis e apontadores nomeados pelo ministro, estatuindo-se a obrigação diária de enviar uma nota de entrada e saída de materiais ao Conselho de Administração, bem como de fazer balanços trimestrais.
6441)128 propunha a descentralização administrativa dos processos de construção,
criando para o efeito um Conselho de Operários em cada bairro, composto por três representantes das comissões comanditárias, três delegados operários de especialidades diferentes, eleitos por assembleias de trabalhadores da mesma profissão, e um delegado do Conselho de Administração a quem ficava atribuída a presidência. Ao Conselho de Operários eram dadas prerrogativas para a gestão da mão-de-obra e das condições de trabalho, incluindo o estudo de melhoramentos a favor dos trabalhadores e do aproveitamento do trabalho. De modo geral, a fiscalização local das operações, dos armazéns e das comanditas, era-lhe entregue. Entre outras novidades de pertinente menção consta um artigo que obrigava as comanditas ao rigoroso cumprimento da lei das oito horas de trabalho, o que nos leva a supor que nem nas obras do Estado o decreto nº 5516 era aplicado. Ainda se previa a organização de um posto de socorros por bairro, para atender aos desastres de trabalho.
A 12 abril de 1920, Bartolomeu de Sousa Severino (gabinete António Maria Baptista) fez nova remodelação do regulamento (decreto nº 6530)129, propondo-se
esclarecer algumas disposições do decreto de 3 de março e reduzir as despesas administrativas e de construção. Os Conselhos Operários foram eliminados do texto, reduziu-se o número de funcionários previsto e concentraram-se competências nas mãos do presidente do Conselho de Administração, que em nenhum dos regulamentos anteriores tinha atribuições discriminadas. A direção das obras ficou a cargo de um engenheiro por bairro, passando a gestão da mão-de-obra, dos armazéns e das comanditas para a sua alçada.
No dia 7 de julho, José António da Costa Júnior (gabinete António Maria da Silva) anulou este decreto (decreto nº 6729)130, alegando a sua irrelevância para o
melhoramento das construções dos bairros sociais e a inclusão de todas as medidas administrativas na legislação precedente.
Em setembro, chegou novo decreto, desta feita pela mão de Lima Duque (gabinete António Granjo), anulando todos os decretos regulamentares por
128
Diário do Governo, Série I, nº 46, 3 de março de 1920, pp. 326-328. 129
Diário do Governo, Série I, nº 76, 12 de abril de 1920, pp. 577-581. 130
ilegalidade, excepto o original de Augusto Dias da Silva, confirmado pela lei nº 858 (decreto nº 6953)131.
As desventuras do projeto dos bairros sociais findaram em maio de 1922, quando foram suspensos os trabalhos em curso nos três bairros de Lisboa, nos dois do Porto e no da Covilhã, demitidos os assalariados para o efeito contratados (lei nº 1258)132, e abrindo-se, posteriormente, um inquérito para a liquidação dos bairros.
Nessa altura, António Maria da Silva dirigia o seu primeiro gabinete depois da revolução de 19 de outubro de 1921.
Se traçássemos uma linha que acompanhasse a evolução do projeto dos bairros sociais, ela começaria num pico, instável, mas persistentemente mantido por vários ministros até Ramada Curto, decaindo a partir de 1920, até à completa cessação em 1922.
A classe patronal, assim identificada nas respectivas associações, não foi favorável às obras de habitação económica do Estado. No texto de uma representação levada ao governo no início de setembro, à qual nos referiremos abaixo com maior pormenor, é aludido o facto das obras do Estado retirarem mão-de-obra à indústria, comércio e agricultura, prendendo “por salários altos” uma massa improdutiva133. Ora,
um dos fins do projeto de construção dos bairros sociais foi a criação de emprego, a ocupação de desempregados, o que significa que as obras do Estado absorviam excedentes. O verdadeiro problema patronal consistia na destabilização do mercado de trabalho, provocada pela redução da oferta de mão-de-obra e o aumento dos escalões de remuneração em várias profissões, em especial na área de Lisboa. Este tipo de intervenção pública perturbava os pressupostos de produção da indústria - sendo a mais elementar das suas condições os baixos salários -, factor agravado pelo facto das obras sociais não servirem o patronato e, portanto, não constarem entre as suas prioridades quanto à construção de infraestruturas. Independentemente das irregularidades ocorridas durante os trabalhos de construção, indiciadas pela introdução de cláusulas regulamentares relativas ao incumprimento dos prazos, o
131
Diário do Governo, Série I, nº 187, 21 de setembro de 1920, p. 1192. 132
Diário do Governo, Série I, nº 86, 5 de maio de 1922, p. 441. 133
poder económico não tinha predisposição favorável a este tipo de investimento social do Estado.
O pacote de medidas promulgado em maio de 1919, promovido por Augusto Dias da Silva e assinado pelo seu sucessor, Jorge de Vasconcelos Nunes, merece especial atenção por dar corpo a reivindicações centrais do operariado e atender, pela primeira vez em Portugal, a um plano estruturado de assistência social134.
Pelo decreto nº 5636135 foi criado o seguro social obrigatório na doença, tendo
por base as mutualidades e organizando-se regionalmente. A lei obrigava à inscrição dos cidadãos ativos, dos 15 aos 75 anos, como sócios efetivos se auferissem menos de 700$ anuais, como sócios natos se os seus rendimentos ultrapassassem aquele valor136.
Após a inscrição, aos sócios efetivos era atribuída uma de três classes de descontos. Os pagamentos podiam ser feitos pelo próprio, ou por desconto direto no salário, ficando o patrão, nesse caso, encarregue dos respectivos comprovativos. Ao fim de três meses, os segurados tinham direito aos serviços médicos da mutualidade e a medicamentos (extensível às mulheres e filhos menores de 14 anos não abrangidos pelos seguros), ao reembolso no caso de recurso a serviços exteriores à mutualidade e ao atendimento no domicílio, após comprovação de urgência. Ao fim de seis meses podiam receber subsídios pecuniários na doença e para “banhos e uso de ares”, variando o seu valor de acordo com a classe de desconto e progredindo negativamente por períodos de 30 dias137. As parturientes tinham direito a hospitalização, socorros
médicos e farmacêuticos, e ao subsídio pecuniário por doença durante, pelo menos, dois meses. Após dois anos, todos os sócios ganhavam direito a uma verba para despesas do seu funeral.
134
Para uma análise dos seguros sociais obrigatórios, em particular dos fatores que ditaram a sua ineficácia, ver CARDOSO e ROCHA, 2009.
135
Diário do Governo, Série I, 8º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 17 de maio de 1919), pp. 1025-1034; com rectificações insertas no Diário do Governo, Série I, 14º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 21 de maio de 1919), pp. 1230-1249; no Diário do Governo, Série I, nº 106, 2 de junho de 1919, pp. 1430-1431; no Diário do Governo, Série I, nº 112, 13 de junho de 1919, p. 1554; no Diário do Governo, Série I, nº 115, 17 de junho de 1919, p. 1583; e no Diário do
Governo, Série I, nº 118, 20 de junho de 1919, p. 1641. 136
Os sócios natos não auferiam dos benefícios estabelecidos na lei.
137 Os sócios de 1ª classe recebiam $30 pelos primeiros 30 dias de doença, $22 pelo segundo período de 30 dias, $14 pelo terceiro período de 30 dias e $10 pelo quarto período de 275 dias. Os sócios de 2ª classe recebiam pelos mesmos períodos, respectivamente, $24, $18, $12, $08. Os sócios de 3ª classe recebiam $16, $12, $08, $06.
O seguro social obrigatório nos desastres de trabalho foi instituído pelo decreto nº 5637138, recaindo a obrigatoriedade do seguro sobre os patrões. Todos os
desastres ocorridos durante o tempo de trabalho eram considerados derivados da função profissional até prova em contrário. Consideravam-se desastres de trabalho as lesões internas ou externas e as perturbações psíquicas ou nervosas resultantes de uma violência súbita, as intoxicações agudas, inflamações das bolsas serosas, e todas as doenças profissionais comprovadas. As pensões em caso de morte eram devidas a viúvas, a ex-mulheres com filhos menores de 14 anos, aos próprios filhos até aos 14 anos e a filhas até aos 16, e outros ascendentes e menores cuja sobrevivência fosse dependente do segurado. No caso de incapacidade para trabalhar a indemnização podia ser de dois terços do salário anual (incapacidade permanente), variando até metade da redução sofrida no horário de trabalho (incapacidade temporária parcial). Os patrões ficavam ainda obrigados a pagar as despesas hospitalares, de medicação e funerárias, em caso de morte. Quaisquer acordos ou contratos tendentes à renúncia, redução ou liquidação das indemnizações eram nulos, nem podiam os patrões reduzir salários sob pretexto de cobertura dos riscos que passavam a assumir.
O decreto nº 5638139 instituiu o seguro social obrigatório da invalidez, velhice
e sobrevivência, ficando a gestão dos três tipos de pensões a cargo do Estado. O recenseamento de todos os indivíduos, dos 15 aos 65 anos, dependentes de rendimentos anuais inferiores a 700$ era obrigatório e organizava-se por freguesias. Para o efeito de invalidez (doença natural incapacitante) e velhice os patrões contribuíam com 6% dos salários pagos140 e os assalariados com 1,5% do seu
rendimento141. As rendas vitalícias decorrentes de invalidez progrediam de acordo
com o tempo de descontos, desde 1/6 do ordenado base para 5 anos de seguro, até à totalidade do salário para 30 anos de seguro. As pensões por velhice correspondiam ao salário por inteiro, sendo pagas quando o indivíduo atingisse os 70 anos de idade e
138
Diário do Governo, Série I, 8º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 17 de maio de 1919), pp. 1034-1039; com rectificações insertas no Diário do Governo, Série I, 14º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 21 de maio de 1919), pp. 1230-1249; no Diário do Governo, Série I, nº 106, 2 de junho de 1919, pp. 1430-1431; e no Diário do Governo, Série I, nº 112, 13 de junho de 1919, p. 1554.
139
Diário do Governo, Série I, 8º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 17 de maio de 1919), pp. 1039-1044; com rectificações insertas no Diário do Governo, Série I, nº 197, 5 de junho de 1919, p. 1469.
140
Depois distribuídos pelo para o prémio de invalidez (4%) e pelo de velhice (2%). 141
30 anos de descontos142. Para efeitos de reforma contemplavam-se os períodos de
doença temporária, o tempo de serviço militar, o prazo de 4 meses de desemprego em cada 5 anos e, para as mulheres, 2 meses de maternidade por ano. Para efeitos de pensão de sobrevivência, ficavam os segurados obrigados ao pagamento de 1% do seu rendimento. Os valores das pensões de sobrevivência progrediam de 10% para 1 ano de descontos, até à totalidade do vencimento para 10 anos de descontos.
Além dos seguros obrigatórios, foram organizadas Bolsas Sociais de Trabalho (decreto nº 5639)143, concebidas como intermediárias entre patrões e trabalhadores,
cabendo-lhes facilitar as colocações profissionais, em especial, dos desempregados. As Bolsas tinham ainda por fim organizar conferências sobre economia e “(…) deveres cívicos da classe trabalhadora (…)”, promover cursos noturnos para os analfabetos, auxiliar na criação de iniciativas de educação profissional, coligir e publicar informações oficiais sobre o estado do mercado de trabalho e estudar as causas da crise de trabalho a nível local. Organizavam-se regionalmente, prevendo-se a formação de 100 Bolsas distribuídas pelas sedes de distrito e pelos concelhos com mais de 10000 habitantes.
O pacote de medidas ficou completo com a criação do Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral (decreto nº 5640)144, ficando na sua direta
dependência os serviços de assistência social145. Entre os seus organismos vigoraria o
Conselho Superior de Previdência Social, presidido pelo ministro do Trabalho, incluindo entre os seus membros dois representantes das associações operárias e dois
142
Previa-se um período transitório de 25 anos para os indivíduos que à data de inscrição no seguro não tivessem idade que permitisse cumprir os 30 anos de descontos. Assim, os segurados maiores de 60 anos recebiam 25% da pensão, os maiores de 50 anos, 50%, e os maiores de 45 anos, 75%.
143
Diário do Governo, Série I, 8º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 17 de maio de 1919), pp. 1044-1047; rectificado no Diário do Governo, Série I, nº 125, 3 de julho de 1919, p. 1684.
144
Diário do Governo, Série I, 8º Suplemento ao nº 98, 10 de maio de 1919 (distribuído a 17 de maio de 1919), pp. 1047-1060; rectificado no Diário do Governo, Série I, nº 106, 2 de junho de 1919, pp. 1430-1431; no Diário do Governo, Série I, nº 112, 13 de junho de 1919, p. 1554; Diário do Governo, Série I, nº 115, 17 de junho de 1919, p. 1583; Diário do Governo, Série I, nº 118, 20 de junho de 1919, p. 1641; Diário do Governo, Série I, nº 121, 24 de junho de 1919, pp. 1663-1664;
145
Seguros sociais obrigatórios, Bolsas de Trabalho, Serviços Estatísticos dos seguros, instituições de mutualidade livre excluídas do direito dos seguros sociais, exercício industrial de seguros pelas sociedades anónimas e mútuas, Tribunais de desastres de trabalho, exercício das associações profissionais, inspeção e fiscalização de todos os organismos de previdência social obrigatória e livre, serviços de tutela da Assistência Pública e Privada e serviços de inspeção, estatística e cadastro da Assistência.
das associações patronais. O Conselho tinha como finalidade dar pareceres sobre