A legitimidade da regulamentação do uso do solo rural pelo município

Segundo Mukai (2001), o Art. 182 da Constituição Federal é bem explícito e claro quanto às competências e abrangências dos planos diretores sobre as cidades, mas não quanto ao meio rural. Ao prosseguir no seu raciocínio, o autor alega a inconstitucionalidade do Estatuto da Cidade em seu Art. 40, § 2o, o qual determina que os planos diretores devem englobar todo o território do município e não apenas a zona urbana.

84 Machado (2003) também se pronuncia sobre o assunto e afirma:

Plano Diretor é um conjunto de normas obrigatórias, elaborado por lei municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal, que regula as atividades e os empreendimentos do próprio Poder público Municipal e das pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou Público, a serem levados a efeito no território municipal (MACHADO, 2003, p. 367).

Como finaliza o autor, os ditames da lei deverão ser levados a efeito no território municipal, diferentemente do apregoado por Mukai (2001). As divergências sobre a matéria não param por aí. Embora existam diversos entendimentos para o tema, ainda não se chegou a uma posição una sobre a matéria. As conseqüências destas divergências recaem tanto sobre as comunidades, prejudicadas pelas zonas nebulosas de legislação, como sobre os bens ambientais e sobre os direitos sociais que deveriam ser tutelados e postulados de forma clara.

De acordo com Meirelles (2005), o Art. 186 da Constituição definiu quais as funções sociais da propriedade rural, mas não atribuiu ao Plano Diretor, instituído no Art. 182, a preocupação ou responsabilidade de ordenar esta área especificamente.

Ainda sobre o tema, Antunes (2005) afirma:

O PD é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. É através do plano diretor que as cidades podem planejar o seu desenvolvimento e fixar critérios jurídico-urbanísticos definidos para a correta ocupação do solo e do território. No setor agrário, a atividade municipal, igualmente, é importante, pois os planos diretores é que irão fixar as regiões voltadas para a atividade agrícola etc., delimitando a utilização do solo municipal. O estabelecimento de zonas urbanas e de zonas rurais, como é óbvio, é da maior importância para a proteção ambiental (ANTUNES, 2005, p. 59).

Ao refletir sobre a matéria e abordando a temática legislativa na ótica do Estatuto da Cidade, evidenciamos o seguinte: este é uma norma constitucional e seu Art. 40, § 2o, determina que o Plano Diretor deverá abranger o território do município como um todo e não apenas os seus centros urbanos ou localidades. Em consonância com a visão de Machado (2003) e Antunes (2005), segundo a qual o Plano Diretor abrange toda a territorialidade do município faremos a seguinte pergunta: alguma lei ou ordenamento proíbe o poder público local de exercer regramento sobre o solo rural?

85 Como vimos anteriormente, há divergência sobre a matéria. Em seu Art. 186, a Constituição exige que a função social da propriedade seja respeitada e igualmente as leis que regulamentem a matéria. Portanto o gestor local não pode legislar contra estes princípios.

Posto isto, faremos um segundo questionamento: um município que receber um empreendimento de grande impacto ou sofrer influência regional deste em sua zona rural fará o seu Plano Diretor e sua regulamentação apenas das suas áreas urbanas? Aqueles que integram áreas de interesse turístico só regulamentaram as suas áreas urbanas? Seria no mínimo um desperdício limitar o ente municipal em sua atuação em relação às áreas rurais.

Diante das nossas experiências de campo na elaboração de planos diretores nos últimos dois anos, e conforme constatamos por estas vivências, grande parte dos problemas ambientais dos municípios estão situados nas suas zonas rurais; a grande maioria das agressões a áreas de preservação e mananciais hídricos se encontram nestas áreas; as leis de sistema viário pensadas e desenvolvidas pelas equipes técnicas devem considerar a integração da municipalidade como um todo; aqueles que desenvolvem as vertentes econômicas e sociais destes documentos sempre encontram nestas áreas, pelo menos na maior parte do municípios do nosso Estado, a zona rural como sendo de grande relevância e sensibilidade, inclusive para fins de criação de instrumentos e diretrizes.

Elaborar um Plano Diretor é desenvolver políticas públicas de integração entre as atividades urbanas e rurais, proteção ambiental, instituição de tributos e distribuição de renda. Trata-se, pois, de diretrizes gerais imprescindíveis para os municípios, criando-se uma abordagem desenvolvimentista integrada e sustentável, com vistas à melhoria da qualidade de vida local. Desse modo, há ampla possibilidade de se cumprir o interesse social da propriedade (MUKAI, 2001).

Como a sociedade é mais dinâmica que o direito, é importante considerar que houve mudança na concepção dos planos diretores após o advento do Estatuto da Cidade em 2001. Anteriormente chamava-se de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, ou seja, apenas as áreas urbanas e as suas influências eram estudadas e apresentadas em lei. Após este período iniciou-se um novo contexto de produção destes instrumentos para os quais a participação constitui obrigatoriedade. Foi tamanha a alteração desta natureza que os planos mais recentes

86 são denominados de Plano Diretor Participativo, devem contar obrigatoriamente com a participação de toda a comunidade representativa do município, quer sejam elas rurais ou urbanas, e devem envolver propostas e instrumentos jurídicos que englobem todo o território do município.

A nosso ver, portanto, os municípios são capazes e competentes constitucionalmente em expedir normas para estabelecer parâmetros de uso e ocupação do solo em zonas rurais, ou seja, o município pode legislar sobre o tema desde que respeite os limites e ditames das normas federais sobre a matéria.