A transiçã o para a democracia nã o só foi extremamente longa, como também nã o foi completa. A saída dos militares do poder foi negociada e ocorreu nos termos desejados por eles. No que se refere à C R F B /88, os militares vetaram uma A ssembleia Nacional C onstituinte, cujos integrantes seriam eleitos apenas para elaborar o texto constitucional, com receio de nã o conseguirem controlar os constituintes, tendo aceitado somente um C ongresso C onstituinte, formado pelos parlamentares eleitos para a C âmara e para o S enado (Z A V E R UC HA , 2010).
A lém disso, nã o só foram mantidas prerrogativas militares nã o democráticas existentes na C onstituiçã o anterior, outorgada durante o regime militar, o que deu uma feiçã o democrática aos poderes agora constitucionalmente previstos dos militares, mas também foram criadas novas. “E m termos procedurais, o processo de redaçã o da C onstituiçã o foi democrático. C ontudo, a essê ncia do resultado nã o foi liberal” ( Z A V E R UC HA , 2010, p. 42).
O principal exemplo é o artigo 142 da C R F B /88, que prevê que as F orças A rmadas, instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, “destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem” ( B R A S IL , 1988). T odavia, consoante defende Z averucha (2010), nã o é possível que elas estejam submetidas aos poderes constitucionais e, ao mesmo tempo, sejam responsáveis por garanti-los. A ssim, “cabe à s F orças A rmadas o poder soberano e constitucional de suspender a validade do ordenamento jurídico, colocando-se legalmente fora da lei” (Z A V E R UC HA , 2010, p. 48). A demais, a noçã o de ordem nã o é neutra, pois “envolve julgamentos ideológicos e está sujeita a estereótipos e preconceitos sobre a conduta ( in)desejada de determinados indivíduos” (Z A V E R UC HA , 2010, p. 49), cabendo à s F orças A rmadas definir quando e por quem a lei e a ordem foram violadas. A lterações legislativas posteriores estabeleceram que apenas o poder E xecutivo poderia pedir a intervençã o militar, tal qual dispunha a C onstituiçã o de 1967/69 (Z A V E R UC HA , 2010) .
D essa forma, a retromencionada previsã o é incompatível com uma real democracia, visto que nesta “o poder nã o é deferido a quem tem força, mas, ao contrário, a força é colocada ao serviço do poder” ( Z A V E R UC HA , 2010, p. 48) .
C om relaçã o à s Polícias Militares, a C R F B /88 estabelece um duplo comando: de acordo com o arti go 22, X X I, é competê ncia privativa da Uniã o legislar sobre “normas gerais de organizaçã o, efetivos, material bélico, garanti as, convocaçã o e mobilizaçã o das polícias militares” ( B R A S IL , 1988); já o artigo 144, IV , § 6º , prevê que as Polícias Militares, assim como as Polícias C ivis, subordinam-se aos Governadores dos E stados, do D istrito F ederal e dos T erritórios (B R A S IL , 1988), que sã o responsáveis pelo pagamento de seus salários e pela nomeaçã o de seus comandantes (no caso da Polícia Militar).
A demais, a C R F B /88 dispõe, repetindo a previsã o das C onstituições anteriores, que as Polícias Militares sã o forças auxiliares e de reserva do E xército
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(Z A V E R UC HA , 2010). A ssim, “as polícias continuaram constitucionalmente, mesmo em menor grau, a defender mais o E stado do que o cidadã o” ( Z A V E R UC HA , 2010, p. 55), de modo que houve a continuidade da lógica da doutrina da segurança nacional ( F ONT OUR A ; R IV E R O; R OD R IG UE S , 2009).
O fato das for ças policiais ser em auxiliar es de E xér cito é algo comum dur ante
os r egimes autor itár ios. Nas democr acias, repetindo, somente em per íodo de
guer r a é que as for ças policiais tor nam-se for ças auxiliar es do E xér cito. E m
tempo de paz, o E xér cito é quem se tor na r eser va da polícia, indo em sua aj uda
quando esta nã o consegue debelar gigantescos distúr bios sociais. A s democracias
traçam uma linha clara separando as funções da polícia das funções das F orças
A rmadas (Z A V E R U C H A , 2010, p. 52) . (grifo nã o original)
O controle das Polícias Militares pela Uniã o continuou a ser exercido por meio da Inspetoria G eral das Polícias Militares, órgã o burocrático vinculado ao Ministério do E xército, responsável por controlar, por exemplo, a coordenaçã o dessas polícias, o tipo de armamento usado por elas e a localizaçã o dos quartéis. E m 1998, a IGPM foi substituída pelo C OT E R – C omando de Operações T errestres, um órgã o operacional dirigido por um general do E xército, tendo aumentado, portanto, o controle do E xército sobre as Polícias Militares (Z A V E R UC HA , 2010).
A s PMs copiam o modelo de batalhões de infantaria do E xército. S ã o regidas pelo
mesmo C ódigo Penal e de Processo Penal Militar das F orças A rmadas, e seu
R egulamento D isciplinar é muito similar ao R egulamento D isciplinar do E xército
[ ...]. S eus serviços de inteligê ncia continuam, tal qual durante o regime militar, a
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A L ei C omplementar nº 69/90 ( bem como a L C nº 97/99 que a revogou) representou um avanço nesse sentido,
visto que estabeleceu em seu artigo 8º , § 2º , que as F orças A rmadas poderiam intervir em assuntos internos,
desde que as forças policiais se mostrem incapazes de assegurar a paz social, ou seja, previu que as forças
militares federais seriam forças de reserva das forças militares estaduais. T odavia, os C hefes do E xecutivo tê m
desrespeitado constantemente essa previsã o e o artigo 144, § 6º , da C R F B /88 nã o foi alterado ( Z A V E R UC HA ,
fazer parte do sistema de informações do E xército [ ...] ( Z A V E R UC HA , 2010, p.
54) .
O art. 24, X V I, da C R F B /88, por sua vez, estabelece a competê ncia concorrente da Uniã o, E stados e D istrito F ederal para legislar sobre organizaçã o, garantias, direitos e deveres das Polícias C ivis.
A C R F B /88 inovou ao destinar um capítulo exclusivo para tratar da S egurança Pública, no qual localiza-se o artigo 144. E sse capítulo situa-se, porém, no mesmo título no qual se localizam as questões relativas à segurança nacional. A reproduçã o de tal confusã o presente durante o regime militar “contribuiria para visã o inadequada de segurança pública nã o como serviço público voltado para o cidadã o, mas como matéria voltada a garantir a segurança do E stado" ( F ONT OUR A ; R IV E R O; R OD R IG UE S , 2009, p. 142).
O caput do artigo 144 dispõe que a segurança pública é “dever do E stado, direito e responsabilidade de todos”, bem como “é exercida para a preservaçã o da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” (B R A S IL , 1988). No retromencionado arti go, também sã o estabelecidos os órgã os destinados à segurança pública, bem como suas funções: à s Polícias C ivis compete as funções de polícia judiciária, ressalvada a competê ncia da Uniã o, e de apuraçã o de infrações penais, exceto as militares, que sã o apuradas pela própria polícia militar, por meio dos IPMs, criados durante o regime militar; à Polícia F ederal cabe exercer as funções de polícia judiciária da Uniã o, de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras, apurar infrações penais que envolvam interesses da Uniã o, além de prevenir e reprimir o tráfico de drogas, o contrabando e o descaminho; e às Polícias Militares competem a preservaçã o da ordem pública e o exercício da funçã o de polícia ostensiva
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(B R A S IL , 1988). Portanto, de acordo com a ordem constitucional atual, as Polícias Militares detém a exclusividade da realizaçã o do policiamento ostensivo das ruas
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, ou seja, realizam a atividade de policiamento propriamente dita, consoante R einer (2004). E xclusividade esta que, como demonstrado no tópico anterior, foi estabelecida no auge da repressã o da ditadura militar.
E ssa divisã o de tarefas entre Polícia Militar e Polícia C ivil, esta exercendo as funções de polícia judiciária e investigativa e aquela de polícia ostensiva, contribui para acentuar o sentimento de rivalidade entre as duas instituições, o que é prejudicial para a
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C onsoante o disposto no § 5º do art. 144 da C R F B /88, a defesa civil também fica a cargo de uma instituiçã o
militar: os corpos de bombeiros militares.
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S egundo os § § 2º e 3º do art. 144, da C R F B /88, o patrulhamento ostensivo das rodovias e das ferrovias
federais, entretanto, fica a cargo da Polícia R odoviária F ederal e Polícia F erroviária F ederal. C ontudo, esta
efetividade do trabalho policial e, consequentemente, para a populaçã o, conforme dispõem F ontoura, R ivero e R odrigues (2009, p. 147):
Hoje, a PM é quem tem contato com a populaçã o no momento do crime ou da
tentativa de crime. É ela que, muitas vezes, dá a notícia do crime para a PC , que, por
sua vez, irá investigá-lo. Mas esta divisã o de tarefas nã o tem se mostrado eficiente.
E m geral, a PM nã o respeita a cena do crime, a PC nã o investe em investigaçã o e os
inquéritos policiais tornam-se pouco qualificados, o que faz com que o percentual de
crimes nã o esclarecidos seja inaceitavelmente alto no B rasil. A pesar da
interdependê ncia - o trabalho de uma depende do trabalho da outra - nã o há
integraçã o e, pelo contrário, há disputas - por espaço, por salários, por poder.
A demais, é importante atentar para a ausê ncia de definiçã o do termo ordem pública presente nesse dispositivo constitucional. Portanto, trata-se de um conceito jurídico indeterminado, cuja definiçã o fica a cargo da discricionariedade da administraçã o pública, e que abre espaço para interpretações ambíguas, “podendo legitimar práticas autoritárias de manutençã o da ordem, pacificaçã o social a qualquer custo e sobretudo preservaçã o da ordem de uns em relaçã o à desordem de outros” ( F ONT OUR A ; R IV E R O; R OD R IG UE S, 2009, p. 144, grifo dos autores). L embre-se que, ao longo do tempo, consoante o exposto no tópico anterior, as polícias brasileiras foram usadas para proteger as classes dominantes e garantir a dominaçã o das demais classes sociais. Muitas vezes, inclusive, a ordem estabelecida pelos detentores do poder foi colocada acima das leis, como demonstra o exemplo da nã o observaçã o pela elite imperial brasileira do séc. X IX da lei que proibiu o tráfico de escravos: “após o estabelecimento da lei de 7 de novembro de 1831, 750 mil escravos entraram no país, mercadoria ilegal, tolerada por um estado de exceçã o generalizada” (A B ’S Á B E R , 2015, p. 100, grifo do autor).
Por outro lado, a garantia da ordem pública pode ser interpretada como sendo a preservaçã o da ordem estabelecida na C onstituiçã o, ou seja, a ordem do E stado D emocrático de D ireito, interpretaçã o esta que é a mais adequada e a única possível de ser aceita em um E stado que se diz democrático e de D ireito. D eve-se, portanto, interpretar o artigo 144 da C R F B /88 à luz das demais disposições constitucionais. D essa forma, a preservaçã o da ordem pública significa, sobretudo, a preservaçã o do D ireito, da ordem juridicamente estruturada, ao contrário do que é defendido pelos governos autoritários, incluindo o regime militar que ocorreu no B rasil, para os quais “mais importante que preservar a lei é manter a ordem, ditada pela vontade de quem teve força para tomar a decisã o soberana” (S OUZ A NE T O, 2008, p. 13).
L ogo, percebe-se que, com relaçã o à s disposições acerca da segurança pública e das relações civis-militares, a C onstituiçã o da R epública F ederativa do B rasil de 1988 nã o
representou uma ruptura com o regime de exceçã o que a antecedeu, mas sim uma continuidade.
C omo as Polícias Militares sã o a que estã o em contato direto com a populaçã o, pois realizam o patrulhamento das ruas, é imprescindível que, em um E stado D emocrático de D ireito, tal polícia, tenha uma atuaçã o pautada no respeito aos direitos humanos, na democracia, na igualdade e na cidadania
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.
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“C om o E stado Moderno, a cidadania ressurgiu ligada à ideia de igualdade formal perante a lei [ ...]. Seu
desenvolvimento dependeu da consolidaçã o do E stado-naçã o e do estabelecimento de um vínculo político entre
esse organismo e seus cidadã os ( nacionais de um país) . O compromisso envolve, de um lado, aceitaçã o de
regras, o cumprimento de certos deveres e, de outro, o gozo de direitos, a fruiçã o de garantias, de proteções.”
4 O D E S A F I O D O PO L I C I A M E NT O NO B R A SI L
C onsoante as considerações anteriores, é possível afirmar que a polícia surgiu para garantir os interesses das classes dominantes, ou seja, como um instrumento de dominaçã o. Nas sociedades modernas, nasceu como uma ferramenta do E stado para dar sustentaçã o ao regime político vigente. Historicamente, portanto, a funçã o das polícias sempre foi, precipuamente, manter a ordem de acordo com o poder político, controlado pelas classes dominantes. A tualmente, tem sido cobrada das polícias uma postura condizente com o E stado de D ireito e com a democracia, ou seja, exige-se um policiamento que sirva aos cidadã os ( a todos igualmente) e nã o ao E stado. C ontudo, esse policiamento é um desafio, tendo em vista a lógica histórica que envolve a atividade policial.
S egundo Pinheiro (1998, p. IX ), a polícia tende a atuar como reforço da estrutura de poder existente:
A polícia, como operadora do monopólio da violê ncia física legítima do E stado,
sempre tentará aparecer como neutra com respeito à s políticas do governo. Mas
como nenhuma forma de E stado, apesar da necessidade de situar-se acima das
classes e como expressã o da vontade coletiva, conseguirá desprender-se da estrutura
de classes que determina o bloco no poder, a polícia quase sempre atuará como
reforço de estrutura de poder existente.
A ssim, a “profissionalizaçã o da polícia jamais foi neutra” (PINHE IR O, 1998, p. X I). C om ela, as práticas de controle do crime passam a estar ligadas a uma noçã o de classes perigosas. C onsoante aduz F eitosa (2000, p. 28, grifo do autor), no B rasil,
as polícias seguiram um curso bem particular. A profissionalizaçã o gerou maior
estabilidade nas estruturas, a composiçã o de quadros de carreira, maior treinamento
e especializaçã o, contudo, nunca se aproximou de um modelo de neutralidade ou de
pretensões igualitárias. O E stado brasileiro compôs seus organismos policiais de
modo a preservar o convívio paradoxal entre direitos liberais, formalmente
estabelecidos, e uma intensa hierarquizaçã o social ( D a Matta, 1979) . A rígida
estrutura organizacional e disciplinar, normatizada de modo bastante claro e
eficiente conviveu ( e convive) com a ampla autonomia dos agentes no contato com a
populaçã o. E ntre seus objetivos, nunca se encontrou, efetivamente, a defesa de
cidadã os livres e iguais.
No B rasil, a ideia de combater um inimigo esteve presente nas práticas policiais desde o seu surgimento, conforme já apontado no capítulo anterior. A s classes perigosas que precisavam ser contidas/dominadas para a manutençã o da ordem política e social vigente apenas variaram ao longo do tempo: os escravos e os indivíduos de baixa renda, especialmente negros, no período colonial e imperial; os comunistas e demais opositores do regime, os chamados subversivos, durante os períodos ditatoriais (E stado Novo e ditadura militar); e atualmente, sob o pretexto de “guerra à s drogas”, é o criminoso, em especial, o
suposto traficante, porém, na prática, o alvo das polícias sã o os negros, os pobres, os moradores de favelas, consoante apregoa K aram ( 2015, p. 36-37, grifo meu):
A ‘ guerra à s drogas’ nã o é propriamente uma guerra contra as drogas. Nã o se trata
de uma guerra contra coisas. C omo quaisquer outras guerras, dirige-se contra
pessoas – os produtores, comerciantes e consumidores das substâncias proibidas.
Mas, nã o exatamente todos eles. O s alvos pr efer enciais da ‘ guer r a à s dr ogas’ sã o
os mais vulner áveis dentr e esses pr odutor es, comer ciantes e consumidor es. O s
‘ inimigos’ nessa guer r a sã o os pobr es, os mar ginalizados, os negr os, os
despr ovidos de poder , como os vendedor es de dr ogas do var ej o das favelas do
R io de J aneir o, demonizados como ‘ tr aficantes’, ou aqueles que a eles se
assemelham, pela cor da pele, pelas mesmas condições de pobr eza e
mar ginalizaçã o, pelo local de mor adia que, conforme o paradigma bélico, nã o
deve ser policiado como os demais locais de moradia, mas sim militarmente
‘ conquistado’ e ocupado.
L ogo, conforme S oares ( 2015, p. 28),
a ditadura nã o inventou a tortura e as execuções extrajudiciais ou a ideia de que
vivemos uma guerra contra inimigos internos. T ais práticas perversas e as
correspondentes concepções, racistas e autoritárias, tê m a idade das instituições
policiais no B rasil e, até mesmo antes da sua criaçã o, já tinham curso.
D urante as ditaduras militares que afloraram na A mérica L atina em meados do séc. X X , a doutrina da segurança nacional, sob o pretexto de combater a ameaça comunista, agrava, ainda mais, o distanciamento entre a polícia e os cidadã os, pois as primeiras passam a atuar principalmente na sua funçã o repressiva, quando deveriam concentrar-se na funçã o preventiva
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. A demais, tais ditaduras foram essenciais para reiterar a ligaçã o das funções militares com as funções policiais. “o policiamento no sentido moderno implica sempre o combate do crime e da desordem por uma força disciplinada com armas sem recurso ao emprego ostensivo de força militar.” (PINHE IR O, 1998, p. X II) . T odavia, nã o foi isso que aconteceu nos países do chamado T erceiro Mundo, de modo que, até hoje, as polícias da A mérica do S ul sã o politizadas e submetidas à s F orças A rmadas, conforme o exemplo brasileiro (PINHE IR O, 1998). A cerca da Polícia Militar brasileira, afirma F eitosa (2008, p. 5403, grifo meu):
D ur ante o r egime militar e em toda a histór ia br asileir a, a polícia militar nã o
tinha, como funçã o pr imor dial, a defesa dos cidadã os ou a pr oteçã o a dir eitos
difusos e iner entes a todos. C om a redemocratizaçã o e a C onstituiçã o F ederal de
1988, a polícia militar desprendeu-se, gradativamente, das F orças A rmadas,
entrando em cena com esse novo papel. O momento atual obr iga o convívio entr e
o velho apar elho policial r epr essor e o espír ito nele contido, com a nova funçã o
consagr ada pela C onstituiçã o.
A ssim, a lógica da polícia a serviço do E stado com base na ideia de combate a um inimigo interno torna-se mais presente e mais difícil de mudar com a realizaçã o do
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Para B ayley ( 2006) , a razã o de ser da polícia é a proteçã o das pessoas, de modo que a eficácia da atividade
policial nã o pode ser medida pelas prisões realizadas, visto que seu objetivo é, na verdade, a prevençã o dos
policiamento ostensivo por uma polícia de caráter militar e ligada à s F orças A rmadas (que sã o treinadas para a guerra, para combater um inimigo externo), como ocorre hoje no B rasil. C onforme B ayley (2006) , um aspecto importante do processo de especializaçã o das polícias foi a retirada dos militares no desenvolvimento das atividades de manutençã o da ordem interna, de modo que a continuidade de polícias militares representa uma especializaçã o imperfeita do policiamento.
Percebe-se, portanto, que a polícia brasileira, desde o seu nascimento, é marcada pela violê ncia, pelo arbítrio e pela discriminaçã o. C om a redemocratizaçã o, tem-se “um outro contexto nacional, o poder civil, uma nova ordem constitucional, liberdade de expressã o e, como num passe de mágica, pretende-se ver esses policiais incorporando novos métodos de trabalho baseados no estrito respeito aos direitos fundamentais” (F E IT OS A , 2000, p. 124). A ssim, o fato da polícia brasileira historicamente servir ao E stado e nã o à sociedade, agindo de forma violenta em relaçã o aos próprios cidadã os, torna um desafio ainda maior compatibilizar a atividade policial, indispensável, na modernidade, para a vida em sociedade, com o E stado D emocrático de D ireito preconizado na C onstituiçã o da R epública F ederativa do B rasil de 1988.
D iante do exposto, o presente capítulo tem por escopo tecer algumas considerações acerca do desafio do policiamento em um E stado D emocrático de D ireito, bem como sobre a realidade da polícia brasileira, analisando se há no B rasil uma atividade policial compatível com a fórmula consagrada no art. 1º da C R F B /88 e, caso nã o haja, o que precisa ser feito para alcançar essa compatibilizaçã o.