No início do período colonial, o B rasil foi divido em C apitanias Hereditárias, de modo que a responsabilidade pela segurança destas (tanto proteçã o externa, quanto interna), bem como pelo exercício da funçã o judiciária, ficava a cargo dos donatários. D essa forma, nas diversas capitanias, os donatários organizavam suas forças de segurança ou de controle da maneira que melhor lhes convinha. E m geral, contavam com o apoio de capangas armados a seu serviço (HOL L OW A Y , 1997) e/ou de milícias formadas pelos sesmeiros (responsáveis por explorar e defender as subdivisões das capitanias - as chamadas sesmarias), a fim de proteger o território de invasões externas e internas (ME ND E S , online).
A ssim, “a estrutura policial, como atividade estatal, inexistia no período colonial, vez que os poderes ficavam basicamente nas mã os dos senhores de engenho” (HS IA O, 2015, p. 19), mesmo após a maior centralizaçã o do poder, com o surgimento do sistema de Governadores-G erais.
No século X V II, entraram em vigor, no B rasil, as Ordenações F ilipinas, ocasiã o na qual surgiu a previsã o de um policiamento civil desenvolvido por “guardas” desarmados contratados pelas câmaras municipais, os chamados quadrilheiros (HS IA O, 2015; HOL L OW A Y , 1997). No mesmo período, surgiram os capitã es-do-mato, que perseguiam escravos fugidos, os capitã es-mores e os sargentos-mores (HS IA O, 2015).
No século seguinte, em razã o do crescimento econômico e demográfico do B rasil C olonial, intensificaram-se os problemas decorrentes das relações sociais, bem como o perigo de invasões estrangeiras. Nesse período, “as forças militares, frequentemente, ficavam encarregadas da manutençã o da ordem interna das capitanias, ficando também a seu encargo, além dos serviços especificamente militares, as missões de policiamento” ( ME ND E S , online, p. 11). D iante desse quadro, surgiram 3 linhas de forças de controle, nas palavras de Holloway (1997, p. 44):
E m tempos de perturbaçã o civil ou quando se precisava de força armada para
controlar a multidã o ou efetuar prisões, o juiz ou outro funcionário podiam convocar
destacamentos de tropas do E xército da guarniçã o local, unidades de milícias ou
reservas chamadas ordenanças.
A penas o E xército, tropas de 1ª linha, era profissional. A s milícias, tropas de 2ª linha, também chamadas de C ompanhias de Ordenança, eram formadas por moradores locais que recebiam algum treinamento do E xército e exerciam funções de polícia administrativa, mas só eram convocados em caso de emergê ncia. J á os chamados C orpos de Ordenança, tropas de 3ª linha, que exerciam funções de polícia administrativa e atuavam de modo a
prevenir o cometimento de delitos, eram formados por outros membros da comunidade e nã o recebiam praticamente nenhum treinamento do E xército, nã o sendo considerados propriamente forças de combate (HOL L OW A Y , 1997; ME NDE S , online).
R essalte-se, porém, que essas forças de combate se desenvolveram especialmente nas cidades, como o R io de J aneiro, pois nas zonas rurais da colônia predominavam as forças das autoridades locais, quais sejam, dos senhores de engenho ( HOL L OW A Y , 1997).
A polícia enquanto instituiçã o à parte, profissional e uniformizada, só veio a surgir no B rasil com a vinda da família real portuguesa, em 1808, quando foi criada a Intendê ncia Geral de Polícia da C orte e do E stado do B rasil. O intendente concentrava funções legislativas, executivas (de polícia) e judiciais, o que significava a existê ncia de um verdadeiro E stado de nã o D ireito, como demonstra Holloway (1997, p. 46),
A ssim como os juízes do tribunal superior de apelaçã o do R io, o intendente ocupava
o cargo de desembargador, sendo também considerado ministro de E stado. T inha o
poder de decidir sobre os comportamentos a serem considerados criminosos,
estabelecer a puniçã o que julgasse apropriada e entã o prender, levar a julgamento,
condenar e supervisionar a sentença dos infratores.
E m 1809, foi criada a Guarda R eal de Polícia, uma “força policial de tempo integral, organizada militarmente e com ampla autoridade para manter a ordem e perseguir criminosos” (HOL L OW A Y , 1997, p. 47). A pesar do caráter militar, a funçã o desempenhada pela Guarda R eal era eminentemente civil, qual seja, a manutençã o da ordem pública. .
D essa forma, foi replicado no B rasil o sistema policial adotado em Portugal, que, por sua vez, era baseado no modelo francê s, que é marcado pela duplicidade da polícia, sendo uma de caráter militar e outra civil (F E R R E IR A ; R E IS , 2012; MONE T , 2001). E ntre os séculos X IV e X V , foi criada, na F rança, a Maréchausée, uma polícia de origem militar, mas que, com o passar dos séculos, deixa de ser uma polícia do E xército francê s para desempenhar funções de guarda civil (policiamento ostensivo). A pós a R evoluçã o F rancesa, tal polícia militar passa a ser denominada Gendarmerie Nationale (F E R R E IR A ; R E IS , 2012; MONE T , 2001). O outro pilar do sistema francê s é uma polícia de status civil que surgiu com a criaçã o da tenê ncia de polícia, cuja funçã o era desempenhada pelo tenente de polícia. E ste, por sua vez, além de zelar pela segurança pública, era “o responsável pelas medidas de A dministraçã o ou mais propriamente pela Intendê ncia da C idade de Paris, sendo ainda responsável pela parte de Polícia Política" (F E R R E IR A ; R E IS , 2012, p. 04).
A s instituições policiais desenvolvidas no B rasil durante o período colonial, em especial, a Guarda R eal, que tinha caráter militar e realizava o policiamento ostensivo, tinham sua atuaçã o pautada pela discriminaçã o, arbitrariedade e violê ncia.
A polícia se organizou desde o início como instituiçã o militar, de modo que sua
força coercitiva podia ser controlada pela disciplina, canalizada pela hierarquia e
dirigida a alvos específicos. A j ustificativa fundamental das or ganizações
militar es é concentr ar , r egular e dir igir for ças contr a o inimigo. O inimigo da
polícia do R io de J aneiro era a pr ópr ia sociedade – nã o a sociedade como um
todo, mas os que violavam as r egr as de compor tamento estabelecidas pela elite
política que cr iou a polícia e dir igia a sua açã o. (Holloway, 1997, p. 50, grifo
meu) .
A polícia foi criada pelas classes dominantes, tanto que surgiu quando a família real portuguesa transferiu-se para a colônia, de modo que o objetivo das forças policiais era proteger a realeza da populaçã o hostil de nativos e escravos. S egundo Holloway (1997, p. 29), “os membros da elite política confrontaram o comportamento da sociedade urbana com o seu ideal, acharam boa parte desse comportamento inaceitável e entã o criaram as instituições policiais.”
A demais, nã o é possível dissociar a instituiçã o policial da sociedade escravocrata em que surgiu. A ssim, o intendente e sua equipe, bem como a Guarda R eal, concentravam seus esforços em perseguir escravos e indivíduos negros. A s práticas que costumavam ser reprimidas pela polícia (independentemente de previsã o legal como sendo crimes) eram, principalmente, a capoeira, a fuga de escravos, a vadiagem, a mendicância, a violaçã o do toque de recolher, a reuniã o de escravos e outros delitos praticados por escravos ou negros e pardos livres (quando tais condutas eram praticadas por pessoas brancas e de boa condiçã o financeira nã o eram reprimidas). T al repressã o, por sua vez, era realizada de modo extremamente violento, inclusive, com a difundida prática de açoitamento, mesmo sem previsã o legal ( HOL L OW A Y , 1997).
O controle dos escravos pelo E stado através da polícia, principalmente na captura de escravos fugidos, gerou a extinçã o dos chamados capitã es-do-mato, cuja existê ncia violava o monopólio estatal sobre o exercício da força, além de representar uma ameaça ao sistema (vários capitã es-do-mato foram acusados de sequestrar escravos com a finalidade de praticar extorsã o ou venda ilegal). C ontudo, o problema da falta de confiabilidade em tais indivíduos nã o foi resolvido com a transferê ncia de suas funções para as forças policiais, visto que também haviam diversos membros da guarda corruptos que realizavam as mesmas práticas ilegais ( HOL L OW A Y , 1997).
É importante ressaltar que a atuaçã o policial violenta e discriminatória, muitas vezes, encontrava respaldo na legislaçã o, que era igualmente discriminatória, mas também, outras vezes, ocorria à margem desta, embora ainda contasse com a conivê ncia e o apoio do E stado e das classes dominantes. Um exemplo é a capoeira, que foi uma das condutas mais combatidas pela polícia brasileira desde o seu nascimento, mas que apenas tornou-se ilegal
com a promulgaçã o do C ódigo Penal da R epública em 1890, enquanto o comércio transatlântico de escravos foi proibido em 1831, mas continuou a ocorrer com a aquiescê ncia das autoridades (HOL L OW A Y , 1997).
E m 1822, o B rasil tornou-se independente de Portugal e, em 1824, foi outorgada a C onstituiçã o do Império, de caráter mais liberal. E ssa C arta trouxe a previsã o de inúmeras garantias, como, por exemplo,
que ninguém poderia ser preso a nã o ser por mandado judicial ou em flagrante, que
as acusações formais contra todo detento deveriam ser feitas no prazo de 48 horas
após a prisã o, que ninguém seria encarcerado sem que fosse devidamente condenado
em tribunal aberto e que nã o se usariam grilhões, correntes e tortura como puniçã o
( HOL L OW A Y , 1997, p. 56).
T ais previsões, porém, nã o se aplicavam aos escravos, que eram considerados propriedades e nã o cidadã os. A ssim, foi mantido o serviço de açoite de escravos, o que representava a manutençã o do sistema de escravidã o, destacando “o papel do E stado [ e da polícia] como instrumento da classe dominante, atendendo a necessidade de controlar, por meio da violê ncia física, os que forneciam a força muscular de que dependia toda a economia” ( HOL L OW A Y , 1997, p. 66).
A lém disso, a igualdade perante a lei prevista na C onstituiçã o de 1824 nã o passava de uma disposiçã o legal formal, pois, na prática, nã o só os escravos, mas também os indivíduos livres negros e pardos eram discriminados pela legislaçã o infraconstitucional e pela instituiçã o policial.
E m meio à crise institucional, que levou à abdicaçã o de D . Pedro I, o ano de 1831 foi marcado por tensões entre as polícias e as autoridades regenciais, com revoltas organizadas pelo E xército juntamente com as demais forças de segurança. T al contexto culminou com a extinçã o da Guarda R eal de Polícia. Nesse mesmo ano, haviam sido criadas as Guardas Municipais provisórias, compostas por civis, cuja funçã o era vigiar a populaçã o, mantendo a segurança pública e reprimindo os crimes comuns, enquanto era organizada a Guarda Nacional (HOL L OW A Y , 1997).
A Guarda Nacional, que nasceu em seguida, era uma instituiçã o policial paramilitar, sem ligaçã o com o ministro da Guerra e com os militares profissionais, cujas funções envolviam tanto auxiliar o E xército na defesa das fronteiras, quanto preservar e restabelecer a ordem e a tranquilidade públicas ( HOL L OW A Y , 1997).
A s Guardas Municipais compostas por civis logo foram substituídas por um corpo permanente, profissional e militarizado: surgia entã o, ainda no ano de 1831, o C orpo de Guardas Municipais Permanentes, que assumiu diversas nomenclaturas ao longo do tempo,
passando a denominar-se, a partir de 1920, Polícia Militar. E sta polícia, diferentemente da extinta Guarda R eal, estava subordinada ao ministro civil da J ustiça, seus soldados eram mais bem pagos e nã o estavam sujeitos a castigos corporais, e distinguia-se institucionalmente do E xército, contudo, “as patentes, os títulos, o status e o espírito de corporaçã o assemelhavam- se muito aos dos militares profissionais regulares” (HOL L OW A Y , 1997, p. 97), além da submissã o à disciplina militar. E ssa submissã o foi adotada por dois motivos: por conta da existê ncia de um período prévio em que o E xército realizou o policiamento e foi bem- sucedido na manutençã o da ordem pública, e porque foi a maneira encontrada pelos governantes de manipular os membros da força policial. A ssim, a militarizaçã o da força policial foi também “uma forma de garantir certo nível de eficiê ncia e disciplina no trato com as refratárias camadas inferiores da sociedade, que eram ao mesmo tempo alvo da repressã o e viveiro dos praças das tropas da polícia” (HOL L OW A Y , 1998, p. 97).
A Polícia Militar (na época, denominada C orpo de Guardas Municipais Permanentes), que acabou relegando a Guarda Nacional a um papel auxiliar e residual no policiamento interno, era formada por soldados provenientes de classes economicamente baixas e era responsável pela repressã o urbana, sendo “o instrumento de coerçã o da autoridade do E stado em uma sociedade escravocrata que se mantinha unida pela ameaça e pela realidade da dominaçã o física da maioria pela minoria” (HOL L OW A Y , 1997, p. 95).
D e 1833 a 1841, o problema da ordem pública cresceu juntamente com o desenvolvimento do setor cafeeiro e o crescimento da economia e da populaçã o. Nesse contexto, foi criada a S ecretaria de Polícia, responsável por desempenhar funções de polícia judiciária. A partir dela, surgiu a Polícia C ivil existente atualmente.
A G uerra do Paraguai, o declínio e a aboliçã o da escravatura e a Proclamaçã o da
R epública em novembro de 1889 ocorreram em meio à contínua expansã o urbana e
ao surgimento da especializaçã o residencial por classes, com o deslocamento de
novos setores médios para os subúrbios. No entanto, a intimidaçã o e os maus tratos
infligidos aos suspeitos e a detençã o por alguns dias como puniçã o para ofensas
menores persistiram como prática informal de polícia. A hostilidade, o antagonismo
e a violê ncia recíproca entre a polícia e o público continuavam profundamente
arraigados e constituíam a regra. O grosso da atividade policial nas rondas e a
esmagadora maioria das prisões tinham ainda como objetivo prevenir ou punir
violações sem vítima da ordem pública ( HOL L OW A Y , 1998, p. 215) .
A pós a proclamaçã o da R epública em 1889 e a promulgaçã o da C onstituiçã o F ederal de 1891, foi dada maior autonomia aos estados membros, passando a ser permitido a eles organizarem polícias para a realizaçã o do policiamento ostensivo ( ME ND E S , online). A ssim, os E stados criaram as chamadas forças públicas que serviam também para defender a autonomia estadual perante os possíveis excessos da Uniã o (R IB E IR O, 2011). Por sua vez, a
Guarda Nacional, inicialmente, foi mantida e reformada, tendo sido extinta posteriormente, em 1922.
S urgiu, nos primeiros anos da R epública, período conhecido como R epública V elha (1889-1930), o sistema do coronelismo, no qual os coronéis (nomenclatura advinda do posto mais alto da Guarda Nacional), grandes proprietários de terra com muito préstígio e influê ncia política, dominavam a política local, por meio do controle da populaçã o, que, em troca de melhorias mínimas na qualidade de vida proporcionadas por eles, nã o tinha liberdade para votar (voto de cabresto), formando o chamado curral eleitoral. A demais, devido ao seu grande poder político, a figura dos coronéis controlava também as polícias locais, que se somavam à s suas forças de controle particulares e acabavam por servir aos seus interesses, contribuindo para a manutençã o do controle da populaçã o e do coronelismo (ME ND E S , online).
A s oligarquias detentoras do poder político, principalmente em S ã o Paulo e em Minas Gerais, trouxeram para o B rasil missões estrangeiras a fim de instruir e modernizar as forças públicas estaduais, desenvolvidas em moldes militares (ME ND E S , online), com destaque para a Missã o F rancesa, vinda em 1906 (F E IT OS A , 2008), que influenciou profundamente a organizaçã o das polícias, principalmente no que se refere à sua profissionalizaçã o.
E m um momento posterior, a Uniã o, como forma de aumentar o controle sobre as polícias militares estaduais, transformou-as em forças auxiliares do E xército nacional a disposiçã o do governo federal (R IB E IR O, 2011).
Os primeiros anos da R epública foram um período marcado por intensa agitaçã o no país e por inúmeras revoltas populares contra o governo e o sistema excludente vigente, tais como a Guerra de C anudos (1893-1894), a R evolta da V acina (1904), a R evolta da C hibata (1910), a Guerra do C ontestado (1912-1916), as greves operárias (1917-1919), a R evolta dos 18 do F orte ( 1922), a C oluna Prestes ( 1925-1927), entre outras.
Nesse contexto, as polícias militares estaduais, que, apesar dos esforços para sua profissionalizaçã o, eram submetidas aos interesses das oligarquias dominantes (que controlavam a política local) , tiveram grande importância na repressã o violenta das mencionadas revoltas (ME ND E S , online; R IB E IR O, 2011).
E sse período de agitaçã o e instabilidade culminou com a R evoluçã o de 1930: um movimento contra a concentraçã o de poder nas oligarquias locais, representadas pelos coronéis. R evoluçã o esta que foi apoiada e sustentada pelas polícias militares e levou Getúlio V argas à Presidê ncia da R epública. V argas, que tinha uma complexa ligaçã o com E xército,
provocou um desmantelamento do aparato bélico das polícias militares e criou as S ecretarias de S egurança Pública (as quais passaram a dirigir os corpos de polícia) ( ME NDE S , online), de modo que o seu governo foi marcado por uma maior centralizaçã o da força policial com a diminuiçã o da autonomia dos estados membros (R IB E IR O, 2011).
A fim de aumentar ainda mais o controle sobre as polícias militares, que poderiam representar uma ameaça ao governo federal, foi estabelecida na C onstituiçã o da R epública promulgada em 1934 a competê ncia privativa da Uniã o para legislar sobre questões referentes à s policias estaduais (organizaçã o, instruçã o, justiça, garantias e sua utilizaçã o em caso de mobilizaçã o ou guerra). O artigo 167 da referida C onstituiçã o dispunha, ainda, que as Polícias Militares eram consideradas forças de reserva do E xército (B R A S IL , 1934). D essa forma, as funções dessas polícias passam a ser nã o só garantir a ordem pública e o cumprimento da lei, mas também atender à convocaçã o do governo federal, consoante a lei de mobilizaçã o (ME NDE S , online).
E m 1935, foi publicada a L ei de S egurança Nacional, que criou a Polícia Política, cuja atuaçã o foi mais evidente no E stado Novo (1937-1945), a segunda fase da E ra V argas. A referida polícia era responsável por garantir a segurança nacional combatendo os inimigos do regime, que eram principalmente os comunistas. S egundo Pacheco (2010, p. 128),
D entro deste paradigma sã o considerados inimigos do povo e da naçã o quaisquer
opositores do governo, e subversivo aquele que apresenta conceitos diferentes de
governabilidade ou criticas ao E stado Novo, pois estes levariam o país à desordem e
cerrariam seu desenvolvimento. Neste contexto, a atuaçã o de liberais democratas,
integralistas e comunistas, bem como suas propostas políticas, mostra-se como
obstáculos a serem removidos e eliminados, através de um aparelho repressor.
E m 1936, o Ministério da J ustiça criou a C omissã o Nacional de R epressã o ao C omunismo e o T ribunal de S egurança Nacional, um verdadeiro tribunal de exceçã o que podia determinar até mesmo a pena de morte para crimes políticos (SÁ , 2013). Nesse mesmo momento, é estabelecida a utilizaçã o pelas polícias estaduais de equipamentos típicos das F orças A rmadas, quais sejam, armamentos ( fuzis, metralhadoras, granadas, etc.), aviaçã o e carros de combate (ME ND E S , online).
E m 1937, teve início o E stado Novo, um regime de feições totalitárias inspirado no modelo nazifascista, tendo sido outorgada uma nova C onstituiçã o, que manteve as previsões acerca da militarizaçã o das polícias estaduais e da vinculaçã o destas ao governo federal, inclusive, sendo consideradas forças auxiliares do E xército (R IB E IR O, 2011). A lém disso, foram adotadas medidas para tornar as polícias estaduais ainda mais militarizadas, além da utilizaçã o de tais forças na repressã o política e social, o que contribuiu para a manutençã o da sua atuaçã o violenta ( ME NDE S , online).
C om a deposiçã o de V argas, em 1945, iniciou-se um processo de democratizaçã o no país, tendo sido promulgada a C onstituiçã o de 1946. E ssa C arta C onstitucional, porém, manteve as mesmas disposições presentes nas duas C onstituições anteriores (1934 e 1937) acerca das polícias militares estaduais. A ssim, estas polícias continuaram sendo forças auxiliares do E xército, cujo controle pertencia à Uniã o, ou seja, representavam forças militarizadas voltadas para a segurança interna (ME ND E S, online; R IB E IR O, 2011).
E m 31 de março de 1964, em um contexto de intensa agitaçã o política, social e econômica, foi deflagrado um golpe civil-militar
6
no B rasil, que depôs o governo de J oã o Goulart e instaurou um período ditatorial que perdurou até 1985. A implantaçã o de uma ditadura militar adveio da conjuntura histórica demonstrada nos parágrafos anteriores, na qual as F orças A rmadas se fortaleceram e o controle das forças policiais concentrou-se na Uniã o (S Á , 2013). Os militares estavam insatisfeitos com o governo vigente, pois acreditavam que ele nã o estava reprimindo as manifestações comunistas devidamente, inclusive, dentro dos próprios quartéis, o que, para eles, provocaria uma quebra da hierarquia e da disciplina militares (F IC O, 2004).
É importante destacar que as Polícias Militares de alguns E stados, como S ã o Paulo e Minas Gerais, apoiaram e participaram da instauraçã o do regime militar, tendo sido imprescindíveis para o sucesso do golpe (ME ND E S , online).
Os militares consolidaram seu poder, centralizando-o e promovendo o recrudescimento do autoritarismo estatal, através de uma série de A tos Institucionais (A Is), que, conforme Huggins ( 1998), representaram uma verdadeira C onstituiçã o de fato durante o regime.
Os A tos Institucionais começaram com a suspensã o das garantias constitucionais, a
cassaçã o de mandatos, passando à extinçã o dos partidos políticos e à eleiçã o indireta
de Governadores e V ice-Governadores. E m 1968, o A to Institucional de n. 5 [ ...]
daria ensejo ao mais terrificante momento do regime, pelo qual “estavam lançadas as
bases para todo tipo de arbitrariedade e uso da força bruta. É o E stado Polícia, em
toda sua realidade crua, que se levanta.” ( S Á , 2013, p. 72) .
A política do novo regime baseou-se na D outrina de S egurança Nacional, formalizada pela L ei de S egurança Nacional
7
, segundo a qual o mundo estava vivendo uma
6
O golpe de 64, assim como o regime de exceçã o que se seguiu, foi resultado da conjugaçã o de forças militares
( as F orças A rmadas estiveram à frente do movimento golpista e do governo ditatorial) e civis (a Igreja católica e
outros setores conservadores da elite brasileira, como empresários e latifundiários, apoiaram e deram sustentaçã o